Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

91

стигается через двусторонние связи, а также в рамках деятельности крупных международных структур, таких как МАГАТЭ.

Кроме того, в рамках рассматриваемого направления Интерпол сотрудничает с отдельными региональными организациями. В частности,

одним из ключевых партнеров в борьбе с CBRNE терроризмом является Европейское полицейское ведомство.

В соответствии с резолюцией Генеральной ассамблеи Интерпола AG- 2008-RES-06 от 10 октября 2008 года64, CBRNE терроризм представляет явную угрозу для здоровья населения и общественной безопасности,

национальной безопасности, экономической и политической стабильности на глобальном уровне. Предотвращение связанных с этим инцидентов, в

соответствии с документом, является первоочередной задачей Интерпола.

Также в резолюции подчеркивалось, что угроза CBRNE терроризма постоянно развивается, а вместе с ним развивается и риск возникновения инцидентов с целью добиться максимального количества жертв. Также констатировано, что террористические группировки прилагают большие усилия, чтобы приобрести CBRNE материалы, а также опыт обращения с ними, чтобы использовать в своей деятельности.

Следует отметить, что в своей деятельности по реализации Программы

CBRNE Интерпол не разграничивает угрозы на химические, биологические и ядерные. Осуществление комплекса мер всегда направлено на предупрежде-

ние незаконного обращения сразу со всеми видами материалов. Методики,

которые используются, разрабатываются таким образом, чтобы они были применимы к деятельности в отношении возможных инцидентов в отноше-

нии любого вида материалов. Таким образом, меры, применяемые в отноше-

нии противодействия незаконному обороту ядерных или радиоактивных ма-

64 См.: Резолюция Генеральной ассамблеи Интерпола AG-2008-RES-06 от 10 октября 2008

г. - http://www.interpol.int/Crime-areas/Terrorism/Resolutions (Дата обращения - 27.07.2013

г.).

92

териалов, практически идентичны тем, которые применяются в смежных направлениях.

В настоящее время методика противодействия CBRNE терроризму состоит из трех основных компонентов:

анализа разведданных для правоохранительных органов;

программ, направленных на предотвращение незаконного оборо-

та CBRNE материалов;

расследования инцидентов в отношении CBRNE материалов.

Первое направление деятельности Интерпола в рамках Программы

CBRNE заключается в проведении анализа разведданных о различных терро-

ристических группировках, в круг интересов которых входит приобретение оружия массового поражения и его компонентов. Сотрудники оценивают до-

стоверность поступающих сведений, их масштаб и вероятность совершения противоправных действий в данной сфере. На основе анализа совместно с государствами-членами выпускаются ежемесячные аналитические отчеты покрывающие все аспекты CBRNE терроризма в его динамике. Отчеты,

представляют собой обобщенную информацию об инцидентах, связанных с

CBRNE материалами, развернутые характеристики появляющихся угроз, а

также прогнозы об изменении маршрутов незаконного оборота таких мате-

риалов, методах конспирации при незаконном их транзите через государ-

ственные границы.

Второе из приведенных выше направлений сотрудничества в рамках Программы CBRNE представляет собой, в сущности, профилактические ме-

ры. Учитывая тяжесть последствий CBRNE терроризма, профилактика явля-

ется важнейшим элементом национальных и международных стратегий про-

тиводействия, что признается Интерполом в качестве одного из основных приоритетных направлений.

В целях предотвращения CBRNE угроз Интерполом осуществляется проведение оценки угроз и анализ вероятности их возникновения, проводят-

ся работы по повышению уровня осведомленности всех национальных пра-

93

воохранительных органов о фактах незаконного оборота опасных материа-

лов, лицах, его осуществляющих. Кроме того, Интерпол обеспечивает мето-

дическую составляющую тренингов для повышения квалификации сотруд-

ников правоохранительных органов государств-участников, участвуя в под-

готовке необходимых учебных материалов.

Третье направление сотрудничества в рамках Программы противодей-

ствия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов представ-

ляет собой мероприятия по организации расследования фактов незаконного оборота опасных материалов.

Программа CBRNE, связанная непосредственно с противодействием незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов, имеет ряд спе-

цифических особенностей.

Во-первых, аналитическое направление конкретизировано в рамках конкретной программы Интерпола, которая получила название Проект Гей-

гера. Сущностью данного проекта является изучение и анализ информации о случаях незаконного оборота и другой незаконной деятельности, касающейся ядерных и радиоактивных материалов. Результатом деятельности в рамках Проекта Гейгера является создание специальной базы данных о фактах неза-

конного оборота ядерных и радиоактивных материалов, которая объединяет данные нескольких международных организаций, а также правоохранитель-

ных органов отдельных государств. В частности, в рамках проекта аккумули-

руются сведения МАГАТЭ, дополнительные открытые отчеты Европола,

Комитета 1540, а также данные правоохранительных органов, собранные че-

рез каналы Интерпола. Проанализированные данные, собранные в рамках Проекта Гейгера включаются в ежемесячные обзоры Интерпола CBRNE Intelligence Report, которые охватывают все аспекты CBRNE терроризма.

Кроме того, в рамках аналитической деятельности по противодействию ра-

диологическому и ядерному терроризму осуществляется подготовка сов-

местного аналитического доклада Интерпола и Европола по ядерной и ради-

ационной преступности и терроризма в странах Европейского Союза.

94

Кроме этого, в настоящее время Интерполом реализуется еще один ва-

риант сотрудничества в рамках противодействия незаконному обороту ядер-

ных и радиоактивных материалов, заключающийся в обеспечении стратеги-

ческой и тактической аналитической экспертизы по запросам государств-

членов. Данное направление отличается от обычной аналитической работы в соответствующей сфере тем, что правоохранительные органы государства могут фактически давать аналитические задания специалистам организации.

Во-вторых, программа профилактики противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов в рамках Программы CBRNE

включает организацию серии плановых учебных курсов и специальных тре-

нинг-методик, призванных помочь полицейским органам стран-членов в раз-

работке собственных методик, внутригосударственных правовых актов в об-

ласти предотвращения ядерных или радиоактивных инцидентов. Централь-

ное место в рамках данной инициативы занимает принцип, в соответствии с которым ни одно государство не имеет возможности эффективно осуществ-

лять соответствующую деятельность вне единообразных методик, а также вне исходных алгоритмов действий правоохранительных органов.

В-третьих, программа профилактики противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов в рамках Программы CBRNE

предусматривает меры оперативной поддержки. Данная форма сотрудниче-

ства ориентирована на экстренные случаи. Таковыми являются совершение актов ядерного терроризма, масштабные хищения ядерных или радиоактив-

ных материалов, захват ядерных установок террористами и т.д. Иными сло-

вами, рассматриваемая форма деятельности в виде оперативной поддержки национальных правоохранительных органов призвана создать условия для успешной нейтрализации внезапно возникших угроз или инцидентов, могу-

щих неминуемо к ним привести. В данном случае основные усилия Интерпо-

ла должны быть сосредоточены на оказание содействия в расследовании.

В частности, оперативная поддержка может осуществляться в виде раз-

вертывания специальной команды экспертов-специалистов по ядерным и ра-

96

всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний наделяет её мандатом, со-

гласно которому она содействует обмену информацией между подписавши-

ми Договор государствами относительно правовых и административных мер по запросам подписавших Договор государств, предоставляет им консульта-

ции и помощь по этим вопросам66.

В настоящее время одним из направлений деятельности Комиссии в рамках обеспечения информационного сотрудничества между теми государ-

ствами, которые уже подписали и ратифицировали договор, является состав-

ление докладов о перечне внутригосударственных мер по противодействию незаконному использованию ядерных или радиоактивных материалов. Такие сведения систематизируются и предоставляются национальным уполномо-

ченным органам по запросам государств-участников. При этом положения Договора 1996 г. в части данной деятельности носят рамочный характер и конкретизируются в специальных соглашениях, которые государства-

участники заключают с организацией. Так, в 2005 году Российская Федера-

ция заключила Соглашение в отношении объектов международной системы мониторинга, предусмотренной договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний67. В соответствии с данным документом Россия может предоставлять Организации информацию, которая по национальному зако-

нодательству не является закрытой и которая связана с деятельностью по предупреждению и пресечению любых незаконных действий, могущих при-

вести к применению ядерного оружия, в том числе об утрате, хищении ядер-

ных материалов.

66 См.: Резолюция об учреждении Временной Комиссии Организации по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний От 19 ноября 1996 г. http://www.ctbto.org/fileadmin/user_upload/public_information/2009/prepcom_resolution.pdf

(Дата обращения – 27.07.2013 г.)

67 См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и подготовительной Комиссией организации по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний о проведении мероприятий в отношении объектов международной системы мониторинга, предусмотренной Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Бюллетень международных договоров, 2006, № 9, стр.55.

97

В качестве примера деятельности Комиссии по информационному со-

трудничеству в контексте противодействия незаконному обороту ядерных материалов можно указать подготовку в 2012 году доклада, который систе-

матизировал информацию о внутригосударственном законодательном за-

креплении ответственности за незаконные действия в отношении ядерного материала и расщепляющих веществ68.

Таким образом, в настоящее время до вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний международное сотрудни-

чество в рамках организации по его обеспечению носит в основном инфор-

мационный характер. Это относится и к вопросам незаконного оборота ядер-

ных материалов и расщепляющихся веществ. Вместе с тем, отсутствие необ-

ходимого количества ратификаций делает работу организации в данном направлении весьма ограниченной, поскольку основные и наиболее жесткие обязательства в отношении информационного обмена установлены именно Договором 1996 г., а не двусторонними соглашениями с организацией, кото-

рые участники заключили на его основе. В частности, в таких соглашениях отсутствует обязанность государств реагировать на запросы организации от-

носительно информации – государства вправе ее не предоставлять. В проти-

воположность этому положение об обязательности зафиксировано в Догово-

ре 1996 г.

Следует отметить, что, когда Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний вступит в силу, универсальный международно-правовой механизм противодействия незаконному обороту ядерных материалов до-

полнится. Так, данный договор предусматривает не только обязательства са-

мих государств по недопущению испытаний ядерного оружия, но и обяза-

тельства пресекать всякую деятельность физических или юридических лиц,

находящихся в его юрисдикции, которые способны привести к таким случа-

68 См.: Национальные меры по осуществлению: законодательство, привилегии и иммунитеты и соглашения об объектах - http://www.ctbto.org/fileadmin/user_upload/legal/NIM_paper_Russian.pdf (Дата обращения – 27.07.2013 г.)

98

ям. Статья III «Национальные меры по осуществлению» закрепляет, что гос-

ударства должны принять любые меры для достижения, по крайней мере,

трех целей:

1)запрета физическим и юридическим лицам на собственной тер-

ритории или в любом другом месте под своей юрисдикцией заниматься лю-

бой деятельностью, запрещенной договором;

2)запрета физическим и юридическим лицам заниматься запре-

щенной договором деятельностью под контролем государства (несанкциони-

рованные государством действия);

3) запрета физическим и юридическим лицам осуществлять любые действия, приводящие к правонарушениям, запрещенным договором.

Таким образом, положения Договора 1996 г. призваны дополнить дей-

ствующие договоры о физической защите ядерного материала и о противо-

действии ядерному терроризму в контексте закрепления запрета на действия физических и юридических лиц, которые способны привести к ядерным ис-

пытаниям. Также как и Международная конвенция о борьбе с актами ядерно-

го терроризма 2005 г., Договор 1996 г. предполагает преследование лиц,

осуществляющих незаконные действия в отношении ядерного материала в определенных целях. Если для Конвенции 2005 г это совершение террори-

стических актов, то для Договора 1996 г. – ядерные испытания. Следует от-

метить, что закрепление данной цели как незаконной деятельности физиче-

ских или юридических лиц предполагает только два варианта: либо это лица никак не связанные с государством, и они стремятся совершить испытания;

либо это лица, связанные с государством, а их стремления относительно ис-

пытаний носят несанкционированный характер и противоречат международ-

ным обязательствам государства. В первом случае сложно представить, что испытания хотят осуществить только ради испытаний – здесь всегда будет просматриваться какая-либо иная цель: запугивание населения, политическое давление и т.д. Но эти аспекты уже отражены во вступившей в силу и дей-

ствующей Конвенции 2005 г. Следовательно, закрепление в тексте не всту-

99

пившего в силу Договора 1996 г. обязательств государств по преследованию лиц, совершающих действия, способные привести к запрещенным послед-

ствиям, предполагает второй вариант. В качестве субъектов – физических и юридических лиц – о которых говорится в статье III Договора, могут высту-

пать, прежде всего, лица, которые наделены государством полномочиями, но совершают действия вопреки официальной воле государства (к примеру, ко-

гда должностные лица вооруженных сил несанкционированно выводят ядер-

ный материал из-под контроля политического руководства и совершают с ним действия в своих целях).

Реализация Организацией Договора 1996 г. положений, связанных с противодействием незаконному обороту ядерных материалов, возможна на основе закрепляемой в п. 2 статьи III обязанности государств предоставлять в соответствующей форме правовую помощь, с тем чтобы содействовать не-

допущению незаконной деятельности физических и юридических лиц. В До-

говоре не указываются особые формы и способы оказания такой помощи, что свидетельствует о том, что она будет оказываться на общих основаниях в том порядке, какой предусмотрен в отношении других видов незаконной дея-

тельности, т.е. на основе действующих международных соглашений. Таким образом, после вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний на международном уровне может быть институализиро-

вано новое направление оказания правовой помощи в системе существую-

щих правовых отношений по аналогичным вопросам.

Вместе с тем, отметим, что вступление в силу Договора о всеобъем-

лющем запрещении ядерных испытаний не способно внести сколько-нибудь существенные изменения в сложившийся универсальный международно-

правовой механизм противодействия незаконному обороту ядерных материа-

лов, который действует при главенствующей роли МАГАТЭ в настоящее время. Это обусловлено тем, что, во-первых, Договор 1996 г. закрепляет весьма ограниченный круг вопросов, относящихся к исследуемой проблема-

тике, а во-вторых, не содержит каких-либо особых правовых механизмов,

100

развивающих существующие механизмы на универсальном уровне. Однако вступление в силу данного документа способно расширить формы межгосу-

дарственного взаимодействия (прежде всего, в контексте расширения круга уполномоченных государствами субъектов) в противодействии незаконному обороту ядерных материалов.

Сотрудничество по борьбе с незаконным оборотом ядерных мате-

риалов в рамках Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного

терроризма (далее – Глобальная инициатива). Одно из направлений сотруд-

ничества в сфере противодействия незаконному обороту ядерных материалов на универсальном уровне сформировалось в результате и на основе практики двустороннего сотрудничества Российской Федерации и Соединенных Шта-

тов Америки. В 2006 году было принято совместное российско-американское заявление, в котором была выдвинута инициатива о привлечении как можно более широкого круга государств к внедоговорному сотрудничеству по про-

тиводействию всем проявлениям ядерного терроризма, а также факторам,

ему способствующим. Важным стимулирующим фактором для присоедине-

ния государств к инициативе стало отсутствие специального обязывающего акта, который устанавливал бы юридические обязательства для участников.

Этот фактор был важен, прежде всего, для тех участников, которые де-факто являются обладателями ядерного оружия (Индия, Пакистан и Израиль), и

при этом заинтересованы в сотрудничестве по предупреждению и предот-

вращению актов ядерного терроризма.

В основе деятельности Глобальной инициативы лежит принцип, в со-

ответствии с которым к сотрудничеству на основе юридически обязывающих международных актов привлекаются государства, которые не являются их участниками. Данная формула позволяет осуществлять совместные проекты и отдельные мероприятия как при участии государств-участников таких международных соглашений, так и при участии государств, не присоединив-

шихся к таких документам. Последних можно рассматривать как наблюдате-

лей в отношении применения юридических актов, только «активных»