Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

72

ничество носит комплексный характер. В частности, в сферу деятельности Международной организации по атомной энергии входят как меры по проти-

водействию незаконному обороту ядерных материалов, терроризму с исполь-

зованием ядерных или радиоактивных материалов, так и вопросы противо-

действия распространению ядерного оружия.

Таким образом, нормативная правовая база и практика международно-

го взаимодействия показывают, что одним из основных специальных прин-

ципов международного сотрудничества по противодействию незаконному обороту ядерных материалов следует признать принцип взаимосвязи мер по противодействию незаконному обороту ядерных материалов, терроризму и распространению ядерного оружия.

3) Принцип приоритета превентивных мер означает, что международ-

ное сотрудничество по противодействию незаконному обороту ядерных ма-

териалов предусматривает, в первую очередь, меры по недопущению усло-

вий для совершения таких правонарушений, т.е. направлено на предупре-

ждение незаконной деятельности. Принцип предполагает, что государства призваны сотрудничать, прежде всего, «на опережение», предполагая и предусматривая возможные варианты действий злоумышленников. Борьба с действиями лиц, которые уже обрели ядерный материал в результате его не-

законного оборота, а также ликвидацией последствий такого обретения, яв-

ляется вторичной в системе мер противодействия.

Принцип приоритета превентивных мер находит отражение как в меж-

дународных договорах, так и в нормах «мягкого» международного права. В

частности, Основополагающие принципы G и Н Конвенции о физической защите ядерного материала и ядерных установок 1979 г. предусматривают,

что государства-участники обязаны постоянно оценивать возможные угрозы,

относительную привлекательность, характер материала и возможные послед-

ствия, связанные с несанкционированным изъятием ядерного материала.

Также данный документ устанавливает, что каждое государство-участник со-

здает, вводит и поддерживает надлежащий режим физической защиты, при-

73

менимый к ядерному материалу и ядерным установкам, находящимся под его юрисдикцией, с целью защиты от кражи и другого незаконного захвата ядер-

ного материала при его использовании, хранении и перевозке (ст. 2 А). Также принцип приоритета превентивных мер просматривается в положениях Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г.

Так, ст. 7 устанавливает, что государства-участники сотрудничают пу-

тем принятия всех возможных мер в целях предотвращения подготовки к со-

вершению преступлений, запрещаемых Конвенцией, в пределах их террито-

рий. Кроме того, ст. 8 закрепляет, что для целей предотвращения преступле-

ний государства-участники прилагают все усилия к принятию соответству-

ющих предварительных мер по обеспечению защиты радиоактивного мате-

риала с учетом соответствующих рекомендаций и функций Международного агентства по атомной энергии.

В контексте данного принципа важным документом является Ком-

мюнике Сеульского саммита по ядерной безопасности от 27 марта 2012 г. В

документе подчеркивается, что государства должны стремиться осуществ-

лять сотрудничество таким образом, чтобы исключить создание условий для несанкционированного использования ядерных материалов.

Таким образом, в настоящее время международно-правовая база про-

тиводействия незаконному обороту ядерных материалов предусматривает в первую очередь реализацию предупредительных мер, закрепляя за ними при-

оритет в сотрудничестве по данным вопросам. Превентивные меры не озна-

чают отказа от сотрудничества по уже совершившимся фактам незаконного оборота, но рассматриваются государствами как дополнительные и вынуж-

денные.

4) Принцип разграничения политических и правовых форм сотрудниче-

ства мы рассматриваем как во многом аналогичный одному из принципов международного сотрудничества в борьбе с преступностью, ограничение со-

трудничества только борьбой с общеуголовными преступлениями. Вместе с тем, последний, нельзя в полной мере применить к вопросам межгосудар-

74

ственного взаимодействия по вопросам противодействия незаконному обо-

роту ядерных материалов, т.к. такое сотрудничество значительно шире, чем непосредственно преследование за совершенные преступления. Оно включа-

ет предупреждение, ликвидацию последствий, перекрестный мониторинг и т.д. И во всех международно-правовых актах, связанных с исследуемой про-

блематикой, закрепляется разграничение политической и правовой стороны сотрудничества. Поэтому имеет смысл ставить вопрос о выделении специ-

ального принципа сотрудничества государств по противодействию незакон-

ному обороту ядерных материалов в контексте такого разграничения.

Данный принцип, в частности, выражен в ст. ст. 11 А и 11 В Конвенции о физической защите ядерного материала и ядерных установок 1979 г. Так,

ст. 11 А закрепляет, что ни одно из правонарушений, запрещаемых конвен-

цией, не рассматривается для целей выдачи или взаимной правовой помощи как политическое правонарушение или правонарушение, связанное с полити-

ческим правонарушением, или правонарушение, совершенное по политиче-

ским мотивам. Вследствие этого связанная с таким правонарушением прось-

ба о выдаче или взаимной правовой помощи не может быть отклонена лишь на том основании, что она касается политического правонарушения или пра-

вонарушения, связанного с политическим правонарушением, или правона-

рушения, совершенного по политическим мотивам. Статья 11 В закрепляет правило, в соответствии с которым ничто в конвенции не может толковаться как налагающее обязательство выдавать какое-либо лицо или оказывать вза-

имную правовую помощь, если имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче подозреваемых в отношении таких правонарушений имеет целью судебное преследование по причине его расы, вероисповедания, граж-

данства, этнического происхождения или политических убеждений.

Таким образом, принцип разграничения политических и правовых форм сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту ядер-

ных материалов касается, прежде всего, вопросов выдачи лиц, подозревае-

мых в незаконных действиях. При этом политические основания невыдачи

75

сводятся к признакам политического правонарушения, либо к вопросам пре-

следований по упомянутым мотивам.

Подводя итог проведенному выше анализу, следует отметить, что си-

стема принципов современного международного сотрудничества по проти-

водействию незаконному обороту ядерных материалов включает как норма-

тивно закрепленные принципы, так и принципы, которые нашли отражение в актах «мягкого» международного права, а также сложившейся практике вза-

имодействия государств. Среди них можно выделить «узкие» принципы,

применимые как непосредственно к взаимодействию в сфере незаконного оборота, так и «широкие», применимые к смежным направления сотрудни-

чества. В качестве первой группы мы считаем необходимым рассматривать четыре принципа:

- приоритет универсального регулирования сотрудничества, преду-

сматривающий, что в вопросах международного сотрудничества по противо-

действию незаконному обороту ядерных материалов универсальные между-

народно-правовые акты составляют основу регионального и двустороннего регулирования;

- взаимосвязь мер по противодействию незаконному обороту ядерных материалов, терроризму и распространению ядерного оружия, означающий,

что противодействие незаконному обороту ядерных материалов осуществля-

ется параллельно с сотрудничеством по противодействию двум другим пра-

вонарушениям, запрещенным или признанным противоправными в нормах международного права;

- приоритет превентивных мер означающий, что международное со-

трудничество по противодействию незаконному обороту ядерных материа-

лов предусматривает в первую очередь меры по недопущению условий для совершения таких правонарушений;

- разграничение политических и правовых форм сотрудничества,

предусматривающее использование различных форм межгосударственного

76

взаимодействия в зависимости от особенностей отношений, складывающихся

в сфере противодействия незаконному обороту.

§ 2.2. Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на универсальном уровне

Сотрудничество государств в сфере борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов в настоящее время осуществляется на трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем. На каждом из этих уровней заключены и действуют международные соглашения, функционируют правовые и организационные механизмы взаимодействия уполномоченных государственных органов. Вместе с тем, именно сотрудничество на универсальном уровне интегрирует усилия государств, предпринимаемых в рассматриваемой сфере на двух других уровнях. Обусловлено это широким кругом государств, присоединившихся в настоящее время к основополагающим международно-правовым актам в данной сфере, а также не менее широким участием в деятельности международных организаций, в круг полномочий которых входят вопросы противодействия незаконному обороту ядерных материалов.

Под сотрудничеством на универсальном уровне мы понимаем сотрудничество, осуществляемое в рамках универсальных международных организаций и на основе универсальных международно-правовых актов. В частности, в настоящее время вопросы противодействия незаконному обороту ядерных материалов являются предметом сотрудничества в рамках:

-Комитета Организации Объединенных Наций, созданного во исполнение Резолюции Совета Безопасности ООН № 1540 (Комитет 1540);

-Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ);

-Международной организации уголовной полиции (Интерпол);

-Организации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испы-

таний.

77

Кроме того, вопросы противодействия незаконному обороту ядерных материалов на универсальном уровне являются предметом внедоговорного сотрудничества, осуществляемого на основе решений международных конференций. В частности, к такому виду сотрудничества можно отнести Глобальную инициативу по борьбе с актами ядерного терроризма, созданную на основе совместного заявления России и США в 2006 г.

Каждый из приведенных выше форматов сотрудничества по противодействию незаконному обороту ядерных материалов имеет свои характерные черты, нормативные основы, цели, задачи и особенности реализации. Однако они во многом взаимосвязаны путем реализации единых проектов и форм взаимодействия. Взаимосвязь мер, предпринимаемых на универсальном уровне различными международными организациями, позволяет ставить вопрос о формировании универсальной системы противодействия незаконному обороту ядерных материалов, в которую непосредственно или опосредованно включено большинство государств мира.

В рамках настоящей работы мы проанализируем основные элементы данной системы, а также определим наиболее общие закономерности ее функционирования на современном этапе.

Сотрудничество по борьбе с незаконным оборотом ядерных матери-

алов в рамках Комитета Совета Безопасности ООН, учрежденного Резо-

люцией 1540 2004 г. (далее – Комитет 1540). Комитет 1540 был образован

28 апреля 2004 года как постоянно действующий орган при Организации Объединенных Наций, в задачи которого входит мониторинг и оценка выполнения государствами Резолюции Совета Безопасности ООН № 1540 (далее – Резолюция 1540).

Данный документ закрепляет общее мнение о том, что распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки представляет угрозу для международного мира и безопасности. Кроме того, документ содержит положения, обязывающие государства воздержи-

78

ваться от отдельных действий, которые могут потенциально привести к угро-

зе распространения оружия массового поражения.

Резолюция 1540 имеет всеобъемлющий характер в отношении всех ви-

дов оружия массового поражения. Она устанавливает требования к государ-

ствам вне их персональной связи с конкретным видом такого оружия – ядер-

ным, химическим или биологическим. Все требования унифицированы и формализованы.

В частности, основным требованием Резолюции 1540 является то, что все государства воздерживаются от оказания в любой форме поддержки не-

государственным субъектам, которые пытаются разрабатывать, приобретать,

производить, обладать, перевозить, передавать или применять ядерное, хи-

мическое или биологическое оружие и средства его доставки (П.1 Резолюции

1540). Кроме того, документ устанавливает, что все государства в соответ-

ствии со своими национальными процедурами принимают и эффективно применяют соответствующие законы, запрещающие любому негосудар-

ственному субъекту производить, приобретать, обладать, разрабатывать, пе-

ревозить, передавать или применять ядерное, химическое или биологическое оружие и средства его доставки, в особенности в террористических целях,

равно как и попытки участвовать в любых из вышеупомянутых действий,

участвовать в них в качестве сообщника, оказывать им помощь или финанси-

рование (П.2 Резолюции 1540). Также документ устанавливает наиболее об-

щие меры, которые надлежит предпринимать государствам для достижения заявленных целей. Среди них такие меры как: повышение эффективности физической защиты материалов, создание и поддержание эффективного по-

граничного контроля за ввозом и вывозом таких материалов и др. При этом в Резолюции подчеркивается, что ее содержание не следует трактовать как противоречащие фундаментальным договорам в области противодействия незаконному распространению.

Таким образом, Резолюция 1540 закрепляет меры по противодействию незаконному обороту ядерных материалов путем недопущения их попадания

79

в руки неуполномоченных негосударственных субъектов. При этом данный документ фактически подтверждает позицию, отраженную во многих меж- дународно-правовых актах, что именно государства обладают монополией на обращение с ядерными материалами, регулирование ядерной деятельности.

Комитет 1540 первоначально был создан с мандатом на два года. Однако позднее действие мандата неоднократно продлевалось, и в настоящее время он распространяется до 2021 года (в соответствии с Резолюцией Совета Без-

опасности ООН № 1977 от 20 апреля 2011 г.47).

В соответствии с мандатом Комитет осуществляет подготовку докладов по вопросам реализации Резолюции 1540. За время существования комитета им было подготовлено 3 доклада. Механизм подготовки докладов представляет собой анализ и переработку докладов, которые представляют государ- ства-члены ООН в рамках своих внутренних усилий.

Первый доклад от 25 апреля 2006 года был составлен на основе нацио-

нальных докладов 129 государств48. В нем Комитет представил отдельные рекомендации по противодействию незаконному обороту ядерных материалов. В частности, указывается, что государствам следует разрабатывать и осуществлять надлежащие эффективные меры пограничного контроля и правоприменительные меры в целях выявления, пресечения, предотвращения и противодействия незаконному обороту и посредничеству в отношении таких предметов в соответствии с национальными системами правового регулирования. Кроме того, в документе содержится предложение о том, что государствам следует в своем национальном законодательстве предусмотреть различие в правовом регулировании противодействия незаконному обороту оружия массового уничтожения, средств его доставки, относящихся к ним материалов, а также продукции технологий двойного назначения.

47См.: Резолюция Совета Безопасности ООН № 1977 от 20 апреля 2011 г. - http://daccess- dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/306/81/PDF/N1130681.pdf?OpenElement (Дата обращения 23.08.2013 г.).

48См.: Доклад Комитета Совета Безопасности ООН 1540 от 25 апреля 2006 г. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/293/02/PDF/N0629302.pdf?OpenElement

(Дата обращения 23.08.2013 г.).

80

Второй доклад был издан 8 июля 2008 года49. Он был составлен на осно-

вании национальных докладов 103 государств. В докладе подчеркивается,

что для повышения эффективности международных усилий по противодей-

ствию незаконному обороту ядерных материалов следует больше уделять внимания информационно-пропагандистской работе как внутри государства,

так и внутри ООН среди своих членов. Комитет полагает, что необходимо создавать атмосферу нетерпимости к такого рода правонарушениям у насе-

ления. Также в докладе особо подчеркнуто значение Всемирной торговой ор-

ганизации (ВТО) в рамках ее компетенции в области осуществления тамо-

женного и пограничного контроля и в связи с принятием этой организацией в

2005 году Рамочных стандартов безопасности50, призванных содействовать принятию государствами мер по предотвращению незаконного оборота ядерных материалов.

Третий доклад был подготовлен 14 сентября 2011 года на основе нацио-

нальных докладов 137 государств51. В данном докладе проводился анализ со-

трудничества государств за прошедшие годы, указывалось на недостатки та-

кого сотрудничества и положительные стороны. В частности, в качестве по-

ложительных сторон сотрудничества в докладе отмечается, что многие госу-

дарства отреагировали на угрозу незаконного оборота ядерных материалов путем принятия конкретных внутригосударственных мер. Среди таких мер в документе указываются следующие: ввод в базы данных точной информации до отгрузки соответствующих средств, создание системы оценки рисков, в

частности применительно к контролю за конечным пользователем, использо-

вание технологий, не требующих вскрытия контейнеров или методов физи-

49См.: Доклад Комитета Совета Безопасности ООН 1540 от 8 июля 2008 г. http://daccess- dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/409/80/PDF/N0840980.pdf?OpenElement (Дата обращения 23.08.2013 г.).

50См.: Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной Торговой Организации - http://vch.ru/cgi-bin/guide.cgi?table_code=9&action=show&id=323

(Дата обращения 23.08.2013 г.).

51См.: Доклад Комитета Совета Безопасности ООН 1540 от 14 сентября 2011 г. - http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/530/10/PDF/N1153010.pdf?OpenElement

(Дата обращения 23.08.2013 г.).