Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

111

1)Правовые основы деятельности Европола в сфере противодей-

ствия незаконному обороту ядерных материалов. Несмотря на большую роль Евратома в координации усилий государств-членов ЕС в мирном ис-

пользовании ядерной энергии, конкретными полномочиями по обеспечению сотрудничества непосредственно в сфере противодействия незаконному обо-

роту ядерных материалов в настоящее время наделен Европол. Данное евро-

пейское ведомство опирается в своей деятельности как на договорные, так и внедоговорные акты, в том числе рекомендательные акты МАГАТЭ.

Создание Европола как единого органа по координации сотрудничества государств-членов ЕС в борьбе с преступностью было предусмотрено еще в Маастрихтском договоре 1992 г79. Позднее правовой статус данной право-

охранительной структуры был конкретизирован в Конвенции о Европоле

1995 г. (далее - Конвенция 1995 г.80) Изменение статуса и правовых основ де-

ятельности Европола в 2009 году оказало существенное влияние на его юрисдикцию, в том числе в сфере противодействия незаконному обороту ядерных материалов. В частности, ст. 2 Конвенции 1995 г. закрепляла, что Европол полномочен осуществлять координацию взаимодействия правоохра-

нительных органов в отношении преступлений, связанных с ядерными и ра-

диоактивными веществами.

Решение Совета ЕС от 6 апреля 2009 г. закрепило юрисдикцию Европо-

ла весьма широко. Ст. 4 указывает, что ею охватываются, прежде всего, орга-

низованная преступность, терроризм, а также комплекс преступлений меж-

дународного характера, закрепленных в специальном приложении к докумен-

ту. Основным критерием, разграничивающим юрисдикцию национальных правоохранительных органов и Европола в отношении одних и тех же право-

нарушений, является их масштабность, масштабность последствий, а также

79 См.: Договор «О Европейском Союзе» от 7 февраля 1992 г. - http://eulaw.ru/treaties/teu (Дата обращения - 09.09.2013 г.).

80 Конвенция Европейского Союза о создании Европейского полицейского ведомства от

26 июля 1995 г. - http://www.cvce.eu/obj/the_europol_convention_brussels_26_july_1995-en- 42fc8822-e483-4d1d-869d-18c945fe2b7e.html (Дата обращения - 15.09.2013 г.).

112

объективная необходимость совместных действий компетентных органов разных государств. Также под юрисдикцию ведомства, согласно ст. 4 Реше-

ния 2009 г. подпадают так называемые сопутствующие правонарушения, ко-

торые, к примеру, призваны облегчить осуществление преступления на тер-

ритории ЕС. Данное последние положение во многом обуславливает экстер-

риториальность юрисдикции Европола, в особенности в отношении контра-

банды отдельных предметов, запрещенных в свободном гражданском оборо-

те, в том числе ядерных материалов.

В числе преступлений, которые указаны в приложении к Решению 2009

г., названы и преступления, связанные с ядерными и радиоактивными мате-

риалами. Перечень конкретных правонарушений не закрепляется, но в поряд-

ке бланкетной нормы делается отсылка к отдельным международно-

правовым актам. В частности, указывается, что под преступлениями, связан-

ными с ядерными и радиоактивными материалами, следует понимать право-

нарушения, которые отражены в п.1 ст. 7 Конвенции о физической защите ядерных материалов и ядерных установок 1979 г. Таким образом, компетен-

ция Европола в отношении такого рода правонарушений вытекает из более общих международно-правовых актов, имеющих универсальный характер.

Следовательно, в случае, если на территории какого-либо государства-члена ЕС будут совершены действия, не предусмотренные Конвенцией 1979 г. (например, попытка покупки или продажи ядерного материала), но преду-

смотренные в качестве преступления в национальном законодательстве, то Европол формально не будет полномочен осуществлять свои функции в от-

ношении такого случая. Правоохранительные органы государств в такой си-

туации не будут вправе рассчитывать на координацию действий через струк-

туры Европола.

Следует отметить, что, опираясь на Договор 1957 г., Решение о Европо-

ле фактически расширяет его в части одного из направлений сотрудничества,

реализуемых данной организацией. Поскольку в Договоре о Евратоме содер-

жится положение о том, что одной из задач организации является недопуще-

113

ние возможностей использования ядерных материалов в иных целях, чем те,

которые предусмотрены данным документом (п. е ст. 2), то полномочия Ев-

ропола по противодействию незаконному обороту являются, в сущности,

элементом организационно-правового механизма реализации Договора 1957г.

Вместе с тем, приложение к Решению 2009 г. подразумевает, что в ком-

петенцию Европейского полицейского ведомства могут включаться и иные правонарушения, связанные с рассматриваемыми объектами, регламентация обращения с которыми осуществляется на основе норм Европейского Союза.

В частности, в документе отмечается, что в компетенцию подпадают право-

нарушения, «затрагивающие» ядерные и/или радиоактивные материалы, ко-

торые в качестве таковых определены в одном из учредительных договоров -

Договоре об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии

1957 г. и Директиве 96/29 от 13 мая 1996 г. об общих стандартах защиты от ионизирующего излучения. Данные документы не содержат норм, прямо свя-

занных с противодействием незаконному обороту ядерных материалов. Од-

нако в них нашел отражение унифицированный для государств Европейского Союза понятийный аппарат соответствующей сферы деятельности. В частно-

сти, в Договоре 1957 г. к ядерным материалам относятся соответствующие руды, сырье, расщепляющие материалы (ст. 47).

Таким образом, ссылка на Договор 1957 г. и Директиву 1996 г. в контек-

сте компетенции Европола означает, что ведомство полномочно осуществлять функции, если предметом незаконного оборота станут материалы, определе-

ния которых закреплены в таких актах.

Положения, закрепленные в приложении к Решению 2009 г., фактиче-

ски очерчивают две сферы компетенции Европола по противодействию неза-

конному обороту ядерных материалов: функциональную и предметную. В

рамках первой компетенция определяется конкретными правонарушениями.

В рамках второй - конкретным видом объекта. При этом вторая сфера компе-

тенции охватывает как преступления (т.е. особо опасные правонарушения),

так и правонарушения в обращении с ядерными материалами, т.к. в Договоре

114

1957 г. и Директиве 1996 г. закрепляются именно термины «нарушение пра-

вил обращения», «нарушение порядка учета», «нарушения, повлекшие...» и

т.д.

Данное обстоятельство ставит вопрос о том, какие правонарушения -

умышленные или неумышленные (связанные с незаконным оборотом ядер-

ных материалов) – входят в юрисдикцию Европола? В приложении к Реше-

нию 2009 г. указывается перечень правонарушений, подпадающих в компе-

тенцию организации, и оговаривается, что это «другие тяжкие преступле-

ния». В законодательстве многих государств, а равно в международных дого-

ворах о борьбе с отдельными видами трансграничной преступности, тяжкие преступления - это, как правило, преступления, совершенные умышленно.

Преступления, совершенные с неосторожной формой вины, к таковым в большинстве случаев не относятся. Таким образом, компетенция Европола по противодействию незаконному обороту ядерных материалов охватывает только умышленные правонарушения. Следовательно, данный параметр яв-

ляется также еще одним критерием разграничения компетенции Европола и правоохранительных органов государств-членов в рассматриваемой сфере.

Как отмечалось выше, первым критерием в Решении 2009 г. названы мас-

штабность совершаемых правонарушений, масштабность их последствий, а

также объективная необходимость совместных действий компетентных орга-

нов разных государств. Вторым критерием (но только уже в отношении одно-

го из видов преступлений - незаконного оборота ядерных материалов) может быть признана форма вины. Если правонарушение, связанное с незаконным оборотом ядерного материала, обладает масштабностью, но совершено по неосторожности, то Европол не имеет компетенции в отношении него, и дан-

ное правонарушение находится полностью в юрисдикции правоохранитель-

ных органов государств-членов ЕС (к примеру, непреднамеренное перемеще-

ние ядерного материала, совершенное по ошибке). Аналогично следует раз-

граничивать компетенцию в случае, если правонарушение не несет признака масштабности, но совершено умышленно. В данной ситуации дело также

115

должно находиться в юрисдикции государств.

Говоря о компетенции Европола по противодействию незаконному обо-

роту ядерных материалов, следует отметить, что под такой компетенцией по-

нимается не самостоятельная юрисдикция с правом возбуждения преследо-

вания, а лишь способность организации выполнять информационные, коор-

динационные, экспертные и другие вспомогательные функции, предусмот-

ренные ст. 5 Решения 2009 г. Документ подразумевает, что основные функции преследования возлагаются на национальные правоохранительные органы.

Данное правило относится ко всем видам преступлений, в том числе и к неза-

конному обороту ядерных материалов.

Таким образом, в настоящее время в Европейском Союзе функциониру-

ет двухуровневая система противодействия незаконному обороту ядерных материалов - национальный и наднациональный уровни. При этом правовые акты ЕС чётко разграничивают компетенцию правоохранительных органов Союза и государств-членов.

В соответствии со ст. 23 Решения 2009 г., Европол имеет право заклю-

чать соглашения о сотрудничестве с третьими странами, а также междуна-

родными организациями. Некоторые субъекты таких соглашений прямо за-

креплены в документе (например, Международная организация уголовной полиции - Интерпол), а другие, в том числе конкретные государства, отража-

ются в специальном списке, который утверждается Административным сове-

том Европола. В контексте настоящего исследования представляется важным исследование организационных и правовых основ сотрудничества Европола с правоохранительными органами Российской Федерации в сфере противодей-

ствия незаконному обороту ядерных материалов.

В настоящее время действует заключенное в 2003 году Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (Далее - Соглашение 2003 г.), заключенное на основе Конвен-

117

тивных материалов, если такие правонарушения являются административ-

ными правонарушениями по праву России. В частности, государственные ор-

ганы Российской Федерации не смогут получать ответы на соответствующие запросы, в силу того что Европол некомпетентен их осуществлять.

Кроме того, есть еще одна правовая проблема реализации сотрудниче-

ства Европола и Российской Федерации в отношении противодействия неза-

конному обороту ядерных материалов. Как уже отмечалось, в качестве таких преступлений Решение 2009 г. рассматривает правонарушения, которые за-

креплены в Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 г. Вме-

сте с тем, российское уголовное законодательство предусматривает более широкий перечень правонарушений, чем закреплено в Конвенции 1979 г. (например, незаконное приобретение ядерных материалов), который не охва-

тывается ст. 7 данного международно-правового акта. Следовательно, поло-

жения п. е ст. 4 Соглашения 2003 г. должны толковаться ограничительно, а

именно: участники взаимодействуют в сфере предупреждения, выявления и расследования правонарушений, связанных с незаконным оборотом ядерных и радиоактивных материалов, кроме тех правонарушений, которые не преду-

смотрены Конвенцией 1979 г. Если в правоприменительной практике не учи-

тывать такого ограничения, то формально даже существующее сотрудниче-

ство между Россией и Европолом по противодействию незаконному приобре-

тению (в широком смысле купле-продаже) ядерных материалов следует счи-

тать внедоговорным сотрудничеством, т.е. не основанном на юридически обязывающих нормах. С другой стороны, Россия, как и все государства-

члены Европола, является участницей Конвенции 1979 г., что говорит о том,

что положения ст. 7 данного документа имплементированы в российское пра-

во. При этом Конвенция не запрещает государствам расширять в своем зако-

нодательстве перечень наказуемых правонарушений, что как раз имеет место в ст. 220 Уголовного кодекса Российской Федерации. Но Решение о Европоле

2009 г. в этом смысле более категорично - оно не рассматривает возможность расширения данным ведомством собственной компетенции в зависимости от

118

особенностей законодательства третьих государств, с которыми сотрудничает Европол.

Таким образом, сотрудничество России и Европола по тем правонару-

шениям, которые не закреплены в Конвенции о физической защите ядерных материалов, формально осуществляться не может, поскольку они в настоящее время не входят в компетенцию ведомства. Полагаем, что с введением в дей-

ствие Решения 2009 г. отдельные положения Соглашения 2003 г. стали не со-

ответствовать компетенции Европола, в частности, в вопросах противодей-

ствия незаконному обороту ядерных материалов. В связи с этим следует рас-

сматривать возможность внесения изменений в Соглашение Российской Фе-

дерации и Европола с учетом новых правовых реалий.

В частности, полагаем, п. е ст. 4 Соглашения между Российской Феде-

рацией и Европолом следует дополнить, закрепив следующее положение: «Под правонарушениями, связанными с незаконным оборотом ядерных мате-

риалов, следует понимать правонарушения, указанные в ст. 7 Конвенции о физической защите ядерных материалов 1979 г.». Закрепление данного поло-

жения позволит снять рассматриваемое несоответствие, но при этом будет вполне отвечать законодательству России и нормам права ЕС.

В настоящее время в Европейском Союзе удалось достигнуть весьма высокого уровня физической защиты ядерных материалов от несанкциониро-

ванного обретения и использования, в связи с чем деятельность правоохрани-

тельных органов государств-членов и наднациональных структур в данной сфере сводится в основном к профилактике совершения правонарушений.

В связи с этим деятельность Европола в сфере противодействия неза-

конному обороту ядерных материалов на сегодняшний день осуществляется в следующих формах:

- во-первых, это выявление потенциальных покупателей и пр одавцов ядерных материалов, анализ данных о них и предоставление

таких данных национальным правоохранительным органам. Данная форма деятельности осуществляется путем сканирования глобальной сети Интер-

119

нет; координации ведения оперативного наблюдения за лицами, в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они намерены совершить незаконные действия в отношении ядерных материалов;

- во-вторых, формой деятельности Европола в рассматриваемой сфере является координация подготовки полицейских кадров для правоохранитель-

ных органов государств-членов, в том числе экспертов, способных осуществ-

лять экспертизы по делам о незаконных действиях в отношении ядерных ма-

териалов. В частности, с 2001 года на базе Европейского центра радиацион-

ной защиты в г. Дортмунде (Германия) проводятся ежегодные курсы повыше-

ния квалификации для полицейских, позволяющие обучить сотрудников пра-

воохранительных органов основам обращения с аппаратурой, позволяющей выявлять незаконно перемещаемые ядерные материалы;

- в-третьих, Европол осуществляет обмен информацией с третьими гос-

ударствами. Особый интерес в такой форме сотрудничества вызывает взаи-

модействие с государствами, потенциально могущими стать источниками не-

законного оборота ядерных материалов, а также государств, чья территория может быть использована в качестве транзитной. В качестве таких госу-

дарств, в частности, рассматриваются Россия, Украина, Казахстан, Беларусь,

Пакистан, Индия. Вместе с тем, эффективность данной формы сотрудниче-

ства в настоящее время невысока, т.к. со многими из указанных государств заключены лишь рамочные соглашения, не позволяющие производить обмен конфиденциальными сведениями.

Подводя итог исследованию правовых основ сотрудничества по проти-

водействию незаконному обороту ядерных материалов в рамках деятельности Европола, следует отметить, что данное направление хотя и присутствовало изначально в повестке дня ведомства, но активная деятельность стала осу-

ществляться относительно недавно. Механизмы Европола по противодей-

ствию незаконному обороту ядерных материалов в целом по своим парамет-

рам не отличаются от механизмов противодействия иным видам трансгра-

ничной преступности. Вместе с тем, именно в сфере противодействия иссле-

120

дуемым инцидентам ведомство самым тесным образом опирается на универ-

сальные нормы, а также взаимодействует с универсальными организациями.

В отношениях с третьими странами, не являющимися членами ЕС, Европол также осуществляет взаимодействие по вопросам противодействия незакон-

ному обороту ядерных материалов. Вместе с тем, анализ новых правовых ос-

нов деятельности ведомства и Соглашения 2003 г. с Российской Федерацией выявил, что новая редакция европейских документов делает юридически за-

труднительной сотрудничество по отдельным фактам, относящимся к неза-

конному обороту. В связи с этим, полагаем необходимым корректировку ра-

мочного соглашения таким образом, чтобы имела место прочная юридиче-

ская основа для противодействия всем проявлениям незаконного оборота.

2) Сотрудничество в рамках Инициативы Европейского Союза и Совета Европы по созданию Центров передового опыта по снижению рис-

ков химической, биологической, радиационной и ядерной опасности (ЦПО ХБРЯ). Следует отметить, что данная инициатива по своей структуре и осо-

бенностям реализации с одной стороны сходна с аналогичным механизмом,

реализуемым в рамках Интерпола – Программа CBRNE (см. выше). В част-

ности, сходство проявляется в том, что меры по противодействию незакон-

ному обороту осуществляется не в отношении конкретного вида опасных ма-

териалов, а в отношении нескольких их видов. Однако есть существенная разница в данных организационно-правовых механизмах. Программа CBRNE

предполагает координацию деятельности национальных правоохранитель-

ных органов и направлена, прежде всего, на расследование уже имеющих ме-

сто фактов незаконного оборота; Инициатива ЦПО ХБРЯ напротив призвана обеспечивать обмен передовым опытом между любыми заинтересованными национальными структурами, а также имеет целью предупреждение фактов незаконного оборота.

Инициатива создания центров передового опыта по снижению рисков химического, биологического, радиационного и ядерного характера возникла в мае 2010 г. и начала реализовываться в 2011 г. на основе Решения Европей-