Селиверстов С.А. Оперативно-боевая деятельность ОВД РФ. Ч. 1

урегулирована и норма поведения, то есть сфера регулирующего воздействия права ограничивается нормативно-обозначенными вариантами поведения сотрудника в каждой данной типовой ситуации.

Определяющим пределы общего правового регулирования оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел, является заинтересованность государства и целесообразность его воздействия на общественные отношения (борьба с терроризмом) при помощи права, обуславливаемые не только объективными тенденциями развития самого предмета регулирования, но и потребности общества в целом.

На пределы правового регулирования ОБД влияют индивидуальные возможности сотрудников оперативно-боевых подразделений, их способность к сознательному восприятию правовых предписаний, а также общие потенциальные возможности права, его формальная определенность, системность и обеспеченность мерами государственного принуждения или поощрения.

Взаимосвязанность и взаимообусловленность, а также совокупность объективных и субъективных факторов (указанных выше) позволяет определить пределы правового регулирования оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел.

Пределы правового регулирования общественных отношений в оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел – это обусловленные объективными и субъективными факторами границы государственно-властного вмешательства в общественные отношения, возникающие в связи с совершением наиболее опасных уголовных преступлений, терроризма и бандитизма, и их гласным либо негласным (конспиративным) предупреждением, выявлением и пресечением путем применения оперативно-боевых сил, средств, форм и методов, а также совершения оперативно-боевых действий в ходе оперативно-боевых мероприятий на основании существующего законодательства.

Правовое регулирование оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел это нормативно-властное воздействие Российского государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в оперативно-боевой деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их упорядочения. Такое воздействия происходит путем установления правовых норм по

151

оперативно-боевой деятельности и по возникающим в этих рамках отношениям.

Необходим закон «Об оперативно-боевой деятельности», который рассматривался бы в качестве основополагающего отраслевого нормативного правового акта, в соответствии с которым ведомства должны были бы сверять свою правотворческую работу по детализации правил, касающихся организации и тактики ведения ОБД ОВД.

Философское определение основы – это нечто, определяющее сущность предмета. Под правовой основой ОБД ОВД понимается фундаментальная, базовая часть правового регулирования данного вида государственной юридической деятельности.

Правовое регулирование оперативно-боевой деятельности носит, прежде всего, функциональный характер. Законодательство по оперативно-боевой деятельности представляет собой совокупность федеральных законов.

Система правовых источников в оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел, раскрывает дополнительные правовые источники. Ведь предписаниями нормативных актов, составляющих правовую основу оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел, не охватывается все правовое регулирование общественных отношений в данной деятельности13.

Нормативные правовые акты, совокупность которых составляет круг всех источников правового регулирования общественных отношений в оперативно-боевой деятельности, систематизируются на три группы.

В первую группу сведены нормативные правовые акты, составляющие правовую основу органов внутренних дел.

Вторую самостоятельную группу нормативных источников составляют законодательные акты, хотя и не содержащие правовых институтов (норм) или отдельных правил, непосредственно предназначенных регулировать специфические оперативно-боевые отношения, однако в силу универсального характера изложенных в них предписаний, в обязательном порядке используются в оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел.

13 См.: Проблема оперативно-розыскной деятельности: Сборник избранных работ В.А. Лукашова / Сост. К.К. Горяинов, А.П. Исиченко, А.С. Вандышев. М.: ВНИИ МВД России, 2000. С. 34-39.

152

К третьей группе относятся некоторые акты международноправового характера. Основанием отнесения такого рода документов к указанным источникам служат предписания части 4 статьи 15 Конституции РФ: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора РФ являются составной частью ее правовой системы.

Кроме названных трех групп нормативных правовых актов отдельными государственным органами принимаются специальные документы, которые предназначены разъяснять предписания законодательных и иных актов в области оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел.

Такое регулирование осуществляется на уровне: федеральных законов; нормативных правовых актов России (актов президента и Правительства и др.); ведомственных и межведомственных подзаконных актов.

Иначе говоря, правовая основа оперативно-розыскной деятельности двухуровневая: часть составляющих ее актов относится к законам, а другая – к подзаконным актам.

В свою очередь регулирование оперативно-боевой деятельности на уровне закона (т.е. законодательное) это правовое регулирование общественных отношений в специфическом виде функционирования государства (деятельности его представителей), осуществляемое на базовом (конституционном) и среднем (законодательными актами) уровнях.

Такой акт органа есть юридический акт подзаконного административного нормотворчества разновидность правового акта управления, которым конкретизируются содержащиеся в законах нормы, призванные регламентировать общественные отношения в оперативно-боевой деятельности.

Непосредственно нормативные правовые акты, указанные в ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О полиции», «О противодействии терроризму», являются основными в регулировании общественных отношений в оперативно-боевой деятельности. Однако ими не исчерпывается все правовое регулирование данного вида государственной юридической деятельности. Возникающие в оперативно-боевой деятельности общественные отношения регулируются правовыми нормами, содержащимися и в некоторых иных нормативных правовых актах.

153

Законодательство в области оперативно-боевой деятельности – совокупность федеральных законов России, которые содержат правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных отношений между лицом и государством в процессе защиты человека и общества от преступных посягательств путем применения специальных методов, сил и средств и совершения оперативно-боевых действий.

В то же время законодательство об оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел – формирующийся межотраслевой комплексный нормативно-правовой институт. Он включает совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов. Российской Федерации высшей (после законов) юридической силы. Эти акты содержат правовые нормы, регулирующие группы однородных общественных отношений между лицом и государством в процессе обеспечения безопасности человека и общества путем применения специальных методов, сил и средств и совершения оперативно-боевых действий, если иными мерами нейтрализация угроз жизненно важным интересам человека и общества объективно затруднена или невозможна14.

Сотрудники спецподразделений полиции, ведущих оперативнобоевую деятельность (ОБД), за совершение в ходе нее общественно опасных деяний, квалифицирующихся как грабеж, разбой, кража, убийство, причинение телесных повреждений, несут ответственность на основании соответствующих статей Уголовного кодекса РФ.

§ 2. Контроль за оперативно-боевой деятельностью органов внутренних дел

иобстоятельства, исключающие уголовную ответственность

Контроль за оперативно-боевой деятельностью органов внутренних дел на основании существующего законодательства осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ,

154

Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В частности, в круг основных полномочий Президента в сфере обеспечения безопасности России входит следующее: он формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, он вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Федеральное Собрание РФ также является одним из субъектов контроля за оперативно-боевой деятельностью. Однако с учетом предписаний Конституции парламентский контроль реально возможен только за расходованием выделяемых на осуществление оперативно-боевой деятельности финансовых средств. Причем он опосредован, так как происходит в рамках контроля за исполнением федерального бюджета, отдельные статьи которого предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Остальные виды контроля за оперативно-боевой деятельностью со стороны парламента (в частности, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за соответствием ведомственных правовых актов, касающихся оперативно-боевой деятельности, действующему законодательству; за кадровой политикой оперативно-боевых подразделений) в настоящее время не имеют под собой конкретной конституционной основы.

Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано Правительство России. Полномочия Правительства ограничены Конституцией. В частности, к ним относится осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Кроме того, компетенция Правительства в сфере оперативнобоевой деятельности может быть определена исходя из содержания ряда законодательных актов РФ. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона «О безопасности» Правительство в пределах своей компетенции обеспечивает руководство государственными органами в целом обеспечением безопасности России, организует и контролирует разработку и реализацию необходимых мероприятий.

155

Контроль за оперативно-боевой деятельностью осуществляют субъекты в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В статье 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», которым руководствуются при осуществлении оперативнорозыскных мероприятий (ОРМ) в ходе оперативно-боевой деятельности (ОБД), надзор за исполнением законов РФ органами, осуществляющими оперативно-боевую деятельность, осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно боевых мероприятий в ходе оперативно-боевой деятельности, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-боевых мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего оперативно-боевую деятельность, предоставляют указанному прокурору оперативнобоевые документы, послужившие основанием для их проведения.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-боевую деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-боевой деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.

Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-боевых документах.

Приказом Генерального прокурора № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона» «Об оперативнорозыскной деятельности» обязанности по осуществлению надзора возложены на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных спецпрокуроров, а также выделенных для этой цели приказами

156

прокуроров субъектов РФ, уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре – на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.

Предметом прокурорского надзора является неукоснительное исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскные мероприятия в ходе оперативно-боевой деятельности, Конституции, Федерального закона, других законов, содержащих нормы, относящиеся к этой деятельности, а также приказов и указаний Генерального прокурора15.

Ведомственный контроль за оперативно-боевыми мероприятиями в ходе оперативно-боевой деятельности осуществляется на основании ст. 22 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», где говорится, что руководители органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий. Установление в законодательном порядке ведомственного контроля продиктовано спецификой оперативно-боевой деятельности, в ходе которой решение оперативно-боевых задач осуществляется с помощью проведения негласных мероприятий, в том числе затрагивающих права и свободы граждан.

В этой связи законодатель возлагает на руководителей органов, осуществляющих оперативно-боевую деятельность, контроль за законностью при организации и проведении оперативно-боевых мероприятий, недопущение в процессе их осуществления нарушений прав и свобод личности, причинение ущерба общественным и государственным интересам. Руководители органов, осуществляющих оперативно-боевую деятельность, несут персональную ответственность (в соответствии с федеральными законами и ведомственными нормативными актами) за правильность и эффективность использования сил и средств органов, обеспечивающих оперативно-боевую деятельность. Они несут ответственность как в целом за организацию оперативно-боевой

15 См.: Практика уголовного сыска… С. 237. 157

деятельности, так и за законность при организации и проведении конкретных оперативно-боевых мероприятий в ходе нее.

Вневедомственный судебный контроль и надзор регламентирован ст. 9 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и ст. 49–53 гл. 10 ФЗ «О полиции». Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативнорозыскных мероприятий осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления.

Основанием для решения судьей вопроса о проведении оперативно-боевого мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, указанные в части первой настоящей статьи, является мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-боевую деятельность. Перечень категорий таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными актами.

По требованию судьи ему могут представляться также иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативнобоевого мероприятия, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий в ходе оперативно-боевой деятельности.

По результатам рассмотрения указанных материалов судья разрешает проведение соответствующего оперативно-боевого мероприятия, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Постановление, заверенное печатью, выдается инициатору проведения оперативно-боевого

158

мероприятия одновременно с возвращением представленных им материалов16.

Вотличие от судебного надзора прокурорский надзор за оперативно-боевой деятельностью является текущим (т.е. осуществляется на всем ее протяжении), а надзорные полномочия реализуются прокурором в силу требований закона вне зависимости от обращения заинтересованных лиц. Так, в соответствии со ст. 21 он может проверять установленный порядок проведения оперативнобоевых мероприятий, обеспечивающих оперативно-боевую деятельность и законность принимаемых при этом решений. Особенностью судебного надзора является то, что он проводится в связи с возникающей потребностью удостоверить факты, позволяющие провести оперативно-боевые мероприятия. Судебный надзор возможен только после обращения в суд указанных в законе субъектов. Какое-либо самостоятельное вмешательство в осуществление оперативно-боевой деятельности со стороны судьи невозможно.

Основания судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан – это обращение оперативного подразделения в суд с постановлением о проведении конкретного оперативно-розыскного мероприятия обеспечивающего оперативнобоевую деятельность (ОБД). Получение судьей постановления представляет собой юридический факт, порождающий у него обязанность незамедлительно приступить к рассмотрению представленных документов.

Предметом судебного надзора в части законности проводимых оперативно-боевых мероприятий является соблюдение установленных правил об ограничении конституционных прав и свобод граждан при конспиративном и негласном выявлении, предупреждении и пресечении преступлений. При этом объектами надзора оказываются многие мероприятия, если они ограничивают права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и т.д.

Врамках ведомственного контроля осуществляется оперативный (негласный контроль).

Контроль за оперативно-боевой деятельностью полиции

осуществляется через другие оперативные источники. Контроль

16 Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-прак- тический комментарий / Под ред. В.В. Николюка. М.: Спарк, 2000; ФЗ «О полиции».

159

вышестоящих органов внутренних дел за деятельностью подразделений оперативного внедрения может осуществляться с использованием всего комплекса оперативных и специальных технических мероприятий. Такой контроль должен осуществляться систематически с целью своевременного выявления предательства интересов службы и нарушения законности.

Негласный контроль за оперативно-боевой деятельностью через свои оперативные возможности осуществляют подразделения «М» ФСБ России и УСБ МВД России17.

Оперативно-боевые мероприятия, осуществляемые спецподразделениями полиции, находятся под ведомственным контролем вышестоящих ОВД, а также оперативным контролем ФСБ России и УСБ МВД России. По всем ОБМ проводимым спецподразделениями милиции проводится проверка органов прокуратуры, или они осуществляются в присутствии представителя прокуратуры.

Оперативно-боевая деятельность органов внутренних дел находится в жесткой регламентации закона.

Если в ходе ведомственного контроля установлена юридическая ответственность субъектов оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел, то это означает, что наступили последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектом ОБД возложенных на него законодательными актами в области ОБД обязанностей. Основными видами ответственности субъектов ОБД являются: дисциплинарная, административная, материальная, гражданско-правовая и уголовная.

Дисциплинарная ответственность – это разновидность воздействия на нарушителей служебной дисциплины в ходе ОБД путем наложения дисциплинарных взысканий.

Административная ответственность наступает для должностных лиц, ведущих ОБД, за совершение ими административного правонарушения.

Гражданско-правовая ответственность наступает при рассмотрении судами жалоб граждан и признании незаконных действий должностных лиц субъектов оперативно-боевой деятельности в ходе оперативно-боевых мероприятий.

17 См.: Смирнов М.П. Комментарии оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Экзамен, 2002.

160