Селиверстов С.А. Оперативно-боевая деятельность ОВД РФ. Ч. 1

Входе ведения оперативно-боевой деятельности (ОБД) полиция может осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законом (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3–ФЗ «О полиции»).

На основании ст. 16 закона «О полиции» полиция может производить по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотий, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ). При этом полицией принимаются меры к обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования народного хозяйства в данной местности.

ВФедеральном законе не дано определение блокирования (оцепления) участков местности. На наш взгляд, оцепление (блокирование) участков местности – это мероприятия, осуществляемые полицией для перекрытия по определенному рубежу отдельных участков территории, и действия ее подразделений, нарядов и сотрудников по временному установлению специального порядка пропуска людей, транспортных средств, грузов, товаров и животных в зону оцепления с целью обеспечения ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и проведения специальных операций. Полиция вправе временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты, в целях зашиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных действий.

Всоответствии со ст. 14 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения может осуществляться уполномоченными на то должностными

141

лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также ее субъектов.

В действующем законодательстве закреплены лишь отдельные вопросы правового режима военного положения. Задачи и основные направления деятельности полиции как системы государственных органов исполнительной власти при возникновении угрозы военного нападения и в период военного положения определяются ст. 1, 2, 7, 8, 17 и др. Федерального закона «Об обороне», ст. 2 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»6, ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне»7, другими законами и нормативными правовыми актами.

Как и все федеральные органы государственной власти, вооруженные и специальные формирования, полиция переводится на организацию и состав военного времени и привлекается к обеспечению правового режима военного положения, мероприятий мобилизации, гражданской и территориальной обороны8. Законодательством предусмотрено привлечение полиции к проведению: мобилизационных мероприятий, проводимых в мирное время по заблаговременной подготовке к обеспечению защиты государства и правопорядка в военное время; мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие ведения этих действий; мероприятий по установлению и поддержанию режима военного положения, защите объектов и коммуникаций на территории РФ от действий бандитов, диверсионных и террористических актов9.

Успех оперативно-боевых мероприятий может быть обеспечен предоставлением полиции права: запрещать эксплуатацию

6Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; 1998. № 29. Ст. 3395.

7Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

8ФЗ «О полиции». Ст. 15-16.

9Положение о МВД РФ / Утв. Указом Президента от 1 марта 2011 г. № 248. Раздел II. Ст. 34, 36-37; См. также: Правовые основы деятельности органов военного управления / Под ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001.

142

транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы; осуществлять с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осмотр транспортных средств и грузов; производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях; отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством; задерживать транспортные средства, находящиеся в розыске; ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности; осуществлять контроль за соблюдением условий, предусмотренных лицензиями на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, а также на работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, приостанавливать действие указанных лицензий, аннулировать их или продлевать срок их действия (ст. 16-

21ФЗ «О полиции»).

Вслучае возникновения подозрения в том, что транспорт используется в противоправных целях, сотрудник полиции вправе произвести его досмотр. Под досмотром понимаются административно-процессуальные действия сотрудников полиции, осуществляемые в случаях и порядке, установленных федеральным законом, и состоящие в отыскании и принудительном изъятии орудий правонарушения, а также предметов и ценностей, добытых противоправным путем, которые могут иметь доказательственное значение по делу об административном правонарушении или уголовному делу. Досмотр может производиться также для обнаружения разыскиваемых лиц (п.16 ст.13 ФЗ «О полиции»).

Порядок осуществления досмотра регламентирован ст. 239, 243, 244, 246 КоАП РСФСР и другими нормативными актами.

143

Порядок привлечения сил и средств полиции к обеспечению правового режима чрезвычайного положения в случае его введения на всей либо части территории РФ, а также перечень мер, применяемых полицией в условиях чрезвычайного положения, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, определены ст. 21, 22-25 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении». В условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ10.

Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится согласно ст. 87 (ч. 2) Конституции РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы такой агрессии. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 31 мая 1996 г. «Об обороне» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750) военное положение представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод физических и юридических лиц. Военное положение вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания РФ. Указ Президента о введении военного положения утверждается Советом Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации).

Понятие, виды и классификация чрезвычайных ситуаций, а также меры по их предупреждению и ликвидации определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648), Федеральным законом от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (Собрание законодательства Российской Федерации).

Чрезвычайное положение как особый правовой режим вводится в соответствии со ст. 56 Конституции РФ и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» на всей либо части территории РФ с целью скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы

10 См. также: Правовые основы деятельности органов военного управления: Сборник нормативных документов / Под ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор,

2001.

144

безопасности граждан и оказания им необходимой помощи. Условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения регулируются ст. 3-14 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении».

Согласно ст. 4 указанного закона основаниями введения чрезвычайного положения могут быть; в частности, попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.

Осуществление указанных полномочий регламентировано уголовно-процессуальным законом, Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденным Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711, Положением о вневедомственной охране при органах внутренних дел, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589.

Статья 3. Правовая основа деятельности полиции.

1.Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации,

атакже нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее – федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

2.Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

3.Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов

145

Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции. Одним из видов противодействия терроризму контртеррористическая операция регламентирована ФЗ «О противодействии терроризму», но положения этого нормативного акта могут относиться, наряду с ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О полиции», ко всем оперативно-боевым мероприятиям. Ведь оперативно-боевые мероприятия направлены именно против бандитизма и терроризма.

ФЗ «О противодействии терроризму» регламентирует проведение контртеррористической операции. В рамках контртеррористической операции могут осуществляться и все оперативно-боевые мероприятия.

Правовая основа оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел – это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий осуществления, гарантий законности и других аспектов оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел.

Ядро правовой основы оперативно-боевой деятельности ОВД милиции составляет Конституция РФ.

Вторым в числе нормативных актов, составляющих правовую основу оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел, после Конституции, является Закон о полиции, комплексно урегулировавший правовой статус, организационную структуру полиции и определивший тем самым место и роль полиции в обществе и государстве. Другие федеральные законы регулируют ее деятельность прямо или косвенно. Правовой основой оперативнобоевой деятельности органов внутренних дел являются также иные нормативные правовые акты РФ: указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МВД России; акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда РФ; акты (постановления, решения, определения) Верховного Суда РФ.

Органы, осуществляющие оперативно-боевую деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с

146

законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативнобоевых мероприятий. Правовое регулирование оперативно-боевой деятельности носит, прежде всего, функциональный, служебный характер. В нем посредством правовых норм регулируются общественные отношения между государством (его представителями) и гражданином в связи с необходимостью защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств. Такое регулирование осуществляется на уровне законов, и подзаконных актов.

Действующие в России нормативные акты, совокупность которых составляет круг источников правового регулирования общественных отношений в оперативно-боевой деятельности, в целом разделятся на шесть групп.

К первой группе относится Конституция РФ.

Вторую группу составляют нормы Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», ФЗ «О полиции» и ФЗ «О противодействии терроризму».

В третью группу нормативных актов входят другие федеральные законы.

К четвертой группе актов относятся иные, кроме законов, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Ими являются: акты Президента РФ; акты представительного и законодательного органа РФ; акты Правительства РФ.

Пятую группу составляют нормативные акты ведомств, осуществляющих оперативно-боевую деятельность или ее контролирующих. Это нормативные акты органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-боевую деятельность. Данную группу нормативных правовых актов можно разделить на акты, принимаемые: а) конкретным министерством или ведомством; б) совместно министерствами и ведомствами по тем или иным сторонам обеспечения оперативно-боевой деятельности.

Шестую, или особую, группу актов правового регулирования общественных отношений ОВД составляют законодательные акты России, хотя и не содержащие правовых институтов (норм) или отдельных правил, непосредственно предназначенных регулировать специфические оперативно-боевые отношения, однако в силу универсального характера изложенных в них предписании, в обязательном порядке реализуемых в оперативно-боевой деятельности ОВД, это:

147

Кодекс РФ об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями);

Законы РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями); «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.;

Федеральные законы: «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г.; «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. и др.

Нормативные правовые акты, совокупность которых составляет круг всех источников регулирования общественных отношений в оперативно-боевой деятельности, можно систематизировать на три группы.

Во-первых, это нормативные правовые акты, составляющие правовую основу оперативно-боевой деятельности.

Во-вторых, самостоятельную группу нормативных источников составляют законодательные акты России, хотя и не содержащие правовых институтов (норм) или отдельных правил, непосредственно предназначенных регулировать специфические оперативно-боевые отношения, однако в силу универсального характера изложенных в них предписаний, в обязательном порядке реализуемые в оперативно-боевой деятельности.

В-третьих, к таким источникам относятся некоторые акты международно-правового характера. Основанием отнесения такого род документов к указанным источникам служат предписания части 4 статьи 15 Конституции: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются нормы международного договора.

Кроме названных трех групп нормативных правовых актов, нельзя не упомянуть о том, что отдельными государственными органами принимаются специальные документы, которые предназначены разъяснять предписания законодательных и иных актов в области оперативно-боевой деятельности.

Условия проведения оперативно-боевых мероприятий оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел это

148

установленные совокупностью законодательных актов регулирующих деятельность органов внутренних дел, специальные правила, неукоснительным выполнением которых законодатель обуславливает подготовку или осуществление конкретного оперативно-боевого мероприятия (ОБМ), которое призвано повысить их эффективность и гарантировать соблюдение законности при их проведении. Г.К. Синилов11 в своих работах указывал на необходимость не кодификации, а инкорпорации нормативных актов по организации и тактике оперативно-розыскной деятельности, и соответственно это относится к оперативно-боевой деятельности, как ее особый части. Он писал, что эти правовые документы целесообразно упорядочить, путем их расположения в порядке, адекватном основным направлением реализации нормотворческой функции МВД СССР или соответственно основным сферам ведомственного нормативного регулирования, а именно нормы, определяющие статус субъектов оперативно-розыскной деятельности (оперативно-боевой деятельности) органов внутренних дел, их функции, права и обязанности, нормы, устанавливающие и регламентирующие порядок применения методов оперативно-ро- зыскной деятельности органов внутренних дел.

Нормативный акт органа осуществляющего оперативно-боевую деятельность – это юридический акт подзаконного административного нормотворчества, которым конкретизируются нормы, содержащиеся в законодательных актах, регламентирующие общественные отношения, возникающие в оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел (приказ, положения, наставления, инструкция, устав, правила и др.).

Выяснению наличия в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел правовых отношений, присущих ряду признанных отраслей права (уголовного и административного) посвящены работы И.И. Басецкого, А.Ф. Вознова, Д.В. Гребельского, М.П. Карпушина, И.А. Климова, Н.И. Сидоренко и других ученых.

Правовые отношения возникающие, длящиеся и прекращаются в оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел делятся на две группы.

11 См.: Синилов Г.К. Правовые, информационные и тактические основы ОРД советской милиции. М.: ВНИИ МВД СССР, 1975.

149

К первой группе относятся правоотношения, носящие материально-правовой характер. Это уголовно- и административноправовые отношения. Отдельные отношения могут регулироваться нормами гражданского, трудового и международного права.

Вторую группу отношений составляют правоотношения процессуального свойства. Они регулируются нормами уголовно - и административно-процессуального права.

Законодательное регулирование оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел это государственно-властное нормативноорганизующее воздействие на оперативно-боевые отношения в специфическом виде социально полезной юридической деятельности, осуществляемый на конституционном, законодательном и ведомственно-нормативном уровнях правового регулирования12.

Оперативно-боевое законодательство есть комплексная отрасль Российского законодательства; совокупность федеральных законов, включающих группы правовых норм, регулирующих общественные отношения между гражданином и государством в процессе борьбы с бандитизмом и терроризмом, путем осуществления оперативнобоевых мероприятий и применения соответствующих сил, средств, приемов и методов ОБД.

В теории права определено, что, возможно, урегулировать все виды общественных отношений в онтологической среде и что потенциально пределы регулирования возрастают по мере изменения в различных сферах жизни соотношения объективного и волевого в пользу последнего. Поэтому вся оперативно-боевая деятельность органов внутренних дел может быть подвергнута правовому регулированию. Отсюда вывод, что правоприменителю (спецподразделению полиции или оперативно-боевой группе ОВД) необходимо руководствоваться нормами права, а не принципом политической целесообразности, или ведомственной выгодой.

Законодателем общественные отношения в сфере ОБД ОВД подвергаются правовому регулированию только при наличии в них объективной возможности выбора того или иного правила поведения. При отсутствии такой возможности не определена, не

12 Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. М.: Инфра-М, 2001-XXII. С. 160-182; Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. В.Б. Рушайло. СПб.: Лань,

2000. С. 92-114.

150