Глава IX Земельного кодекса (статья 40 и 41) определяла задачи и систему органов государственного контроля за использованием земель.

Земельный кодекс РСФСР, в третьем разделе (§5) Нормативно-правовая база государственного контроля за использованием и охраной земель, (статья 137) расширил круг правонарушений, связанных с использованием земли. К правонарушениям, установленным Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик добавились:

• отступление без надлежащего разрешения от утверждённых в установленном порядке проектов внутрихозяйственного землеустройства;

• непринятие мер по борьбе с сорняками;

• невыполнение условий снятия и хранения плодородного слоя почвы.

В статье 136 Кодекс подтвердил нерушимость государственной собственности на землю, запретив любые сделки, нарушающие права государства на землю «Купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю недействительны».

Такие правонарушения подпадали под уголовную ответственность. Согласно ч.1 ст. 199 Уголовного кодекса РСФСР, самовольный захват, или самовольная мена, или купля-продажа земельного участка либо иные действия, нарушающие законы о национализации земли (Декрет Второго Всероссийского съезда рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября (8 ноября) 1917 года; Декрет ВЦИК «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года; Конституция СССР (ст. 6)) – наказываются исправительными работами на срок от шести месяцев до года или штрафом до 300 рублей, а должностные лица, виновные в совершении этих действий, отвечают по совокупности на основании данной статьи и статей о должностных преступлениях (ст. ст. 170, 171 или 172).

25 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял новый Земельный кодекс РСФСР.

Статья 107 Кодекса формулирует задачи государственного контроля за использованием и охраной земель, а статья 108 предусматривает систему органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель:

«Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется Советами народных депутатов, Государственным комитетом РСФСР по земельной реформе и его органами на местах, а также другими государственными органами.

Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель устанавливается Советом Министров РСФСР».

Статья 125 Кодекса расширила круг земельных правонарушений подпадающих под уголовную и административную ответственность, увеличены и размеры штрафных санкций.

Этой же статьей было определено, что штрафы за нарушения земельного законодательства налагаются местными органами Государственного комитета РСФСР по земельной реформе, Государственного комитета РСФСР по экологии и природопользованию, а также Государственного санитарного и архитектурно-строительного надзора РФ, в порядке, установленном Советом Министров РСФСР. Наложение же штрафов и других взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений.

27 декабря 1991 года Президент России своим Указом № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» обязал Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам и его органы на местах обеспечить привлечение должностных лиц местных администраций к ответственности за нарушения земельного законодательства, волокиту и злоупотребления по решению вопросов земельной реформы в соответствии со статьей 125 Земельного кодекса РСФСР.

После принятия новой Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) ряд положений законодательных актов претерпели определенные изменения, в том числе и положения Земельного кодекса.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в числе других была отменена статья 124 Земельного кодекса Российской Федерации «Недействительность сделок по поводу земли».

«Купля-продажа, дарение, самовольный обмен земельных участков землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также сделки, совершенные собственниками земли в нарушение порядка, установленного статьями 11 (Приобретение земельных участков в собственность и их продажа – отменена) и 52 (Права собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов) настоящего Кодекса, недействительны».

Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (пункт 10) установил, что: «председатель Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству одновременно является главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на местах – соответствующими государственными инспекторами по использованию и охране земель республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов и районов».

На основании Указа от 7 октября 1993 года № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» 16 декабря 1993 года Президент России принял Указ № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы».

Указом были введены новые виды земельных правонарушений и установлены размеры штрафных санкций, налагаемых в административном порядке, которые, учитывая инфляционные процессы, приведены в минимальных размерах оплаты труда:

• за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граждане – от одного до трех, должностные лица – от трех до десяти, юридические лица – от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;

• за нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане – от трех до пяти, должностные лица – от пяти до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

• за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю, граждане и должностные лица – от трёх до десяти, юридические лица – от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

• за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граждане – от пяти до десяти, должностные лица – от десяти до двадцати, юридические лица – от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

В связи с инфляционными процессами все суммы штрафных санкций, установленных Земельным кодексом Российской Федерации перерасчитывались из твёрдой рублевой суммы в минимальные размеры оплаты труда.

Указом расширены права Главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации и его заместителей, государственных инспекторов по использованию и охране земель и их заместителей, а также должностных лиц специально уполномоченных государственных органов. Им предоставлено право самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства, но в пределах, установленных Советом Министров – Правительством Российской Федерации.

Указ установил, что суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (с сентября 1998 года – Государственный земельный комитет РФ, с мая 2000 г.– Федеральная служба земельного кадастра) поступают на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству (в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»).

Во исполнение Указов Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и от 16 декабря 1993 года № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» Совет Министров – Правительство Российской Федерации своим постановлением от 23 декабря 1993 года № 1362 утвердил Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации Правительство Российской Федерации своим постановлением от 19.11.2002 г. № 833 утвердило Положение о государственном земельном контроле, в котором устанавливается порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно - правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

19 августа 2004 г. Правительство Российской Федерации утвердило Положение «О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости», в котором устанавливается, что:

• государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

• должностные лица и специалисты Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле", при этом обладают правами и полномочиями, установленными указанным Постановлением для должностных лиц и специалистов Федеральной службы земельного кадастра России и ее территориальных органов. 

15.11.2006г. было принято новое Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Правительством Российской Федерации № 689, в котором разграничиваются полномочия по осуществлению государственного земельного контроля между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами. 

В соответствии с пунктом 6 Положения государственными инспекторами по использованию и охране земель являются только должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющие государственный земельный контроль. 

Предметом государственного земельного контроля, осуществляемого Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, является контроль за землей как объектом земельных отношений в виде контроля за правовой составляющей использования земельных участков (земельный участок как объект права и недвижимое имущество, в том числе с учетом установленных обязательств и ограничений по его использованию). 

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

• выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а так же без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

• порядка переуступки права пользования землей;

• выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

• выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

• порядка предоставления сведений о состоянии земель;

• исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

• выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.  

Итак, Государственный контроль за использованием и охраной земель — это управленческая административная деятельность в сфере государственного управления земельным фондом.

Государственный контроль направлен на обеспечение соблюдения земельного законодательства и выступает гарантом реализации земельно-правовых норм. Задачей государственного контроля является обеспечение всеми субъектами земельных отношений требований законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Распространяется он на всех субъектов земельных отношений и охватывает все категории земель независимо от формы собственности на землю и использования земли. Основной задачей государственного земельного контроля, осуществляемого Роснедвижимостью и ее территориальными органами, является контроль за соблюдением земельного законодательства, требований использования и охраны земель организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации – руководитель Роснедвижимости и его заместители.

В субъектах Российской Федерации государственный контроль за использованием и охраной земель Российской Федерации осуществляют руководители управлений Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации, являющиеся в свою очередь, главными государственными инспекторами по использованию и охране земель в субъекте Российской Федерации, а также их заместители.

Управление государственного земельного контроля является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Роснедвижмости. Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими структурными подразделениями Роснедвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями в соответствии с приказами и планами по основным направлениям деятельности Роснедвижимости.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Основными документами, регулирующими ведение государственного земельного контроля, являются:

Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон Российской Федерации ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле».

Государственные инспекторы по использованию и охране земель (далее госземинспектор) имеют право:

• посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

• давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

• составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

• составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

• безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления госземконтроля;

• обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

• носить форменную одежду.

Должностные лица, являющиеся госземинспекторами, имеют бланки документов с Государственным гербом Российской Федерации и служебное удостоверение, формы которых устанавливает Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

а) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) использованием земель по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель. Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

• для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

• в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно - методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.