Тема 6. Правовые формы использования земель

1. Понятие и правовые формы использования земель (виды прав на землю).

2. Права и обязанности землепользователей.

2. Основания возникновения и прекращения права пользования земельным участком.

1. Понятие и правовые формы использования земель (виды прав на землю)

Как известно, до 1990 г. в России был один собственник земли — государство. Использование земли осуществлялось гражданами и юридическими лицами на одном правовом титуле — праве пользования (бессрочное и временное пользование).

С 1990 г. начался процесс денационализации земли и появилась возможность использовать землю на различных титулах. В результате реформ сложились четыре формы использования земли (четыре вида прав на землю): на праве собственности, праве пользования, праве аренды, праве пожизненного наследуемого владения.

Использование земельного участка предполагает возможность его хозяйственной эксплуатации, извлечения полезных свойств, получения доходов. Правомочия пользователя зависят от того, на каком титуле используется земля. Если земля используется на праве собственности, то здесь пользователь (как собственник) имеет три правомочия: владения, пользования и распоряжения земельным участком. Пользование землей на праве собственности первично и имеет непосредственный характер.

Использование земли на праве пользования и аренды носит производный и зависимый характер, является вторичным. По временному условию пользование может быть постоянным (бессрочным) и временным (срочным).

Право постоянного (бессрочного) пользования

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к числу вещных прав и предусмотрено в ст. 216, 268-270 ГК РФ, ст. 20 ЗК РФ.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком означает право осуществлять без указания сроков владение и пользование этим участком в пределах, установленных законодательством. В постоянное (бессрочное) пользование участком предоставляется государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, возникшее у граждан или юридических лиц до вступления в силу Земельного кодекса, сохраняется.

Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Каждый гражданин имеет право приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. Законодательство Российской Федерации предусматривает практически одни и те же права и обязанности для пользователей, арендаторов, собственников.

Содержание указанного права определено в ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование (землепользователь), осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

Земельный Кодекс в п. 1 ст. 20 ограничил круг субъектов, которым земельные участки могут быть предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Перечень таких субъектов следует считать исчерпывающим. Поэтому, согласно действующей редакции п. 2 ст. 3 Вводного закона, все прочие юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность, а религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1.01.2010 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.

В соответствии со ст. 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, органу государственной власти, органу местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, когда собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком (см. п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК РФ).

Кроме того, целесообразно иметь в виду, что п. 6 ст. 3 Вводного закона в императивной норме запрещает внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.

В безвозмездное срочное пользование (временное пользование) могут предоставляться земельные участки:

• из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК на срок не более 1 года;

• из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

• из земель организаций, гражданам в виде служебного земельного надела.

• из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 ЗК РФ, религиозным организациям в соответствии с пунктом 3 ст. 30 и п. 1 ст. 36 ЗК РФ;

• из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 ЗК РФ, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости;

• из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации случаях.

Служебные земельные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам отдельных отраслей экономики, в т.ч. транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств.

Категории работников таких отраслей, имеющих право на получение служебных земельных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Служебные земельные наделы выделяются работникам на время трудовых отношений на основании заявления работника по решению соответствующей организации из принадлежащих ей земельных участков.

Во временное пользование земельные участки предоставляются по договору временного пользования землей. В договоре указывается предмет договора, срок, на который заключен договор, плата, льготы, предоставленные временному пользователю, права и обязанности сторон, ответственность сторон, рассмотрение споров. К договору прилагается план земельного участка, экспликация земель, список земельных участков с особым режимом использования, предоставленных во временное пользование.

Специальным видом временного землепользования является занятие земельного участка для изыскательских работ (землеустроительных, геолого-съемочных, геодезических, поисковых). В этом случае срок землепользования не превышает одного года без изъятия земель у собственника и землепользователя.

Аренда по правовому режиму близко подходит к временному (срочному) землепользованию. Однако здесь более широкий круг субъектов: кроме граждан и юридических лиц Российской Федерации арендаторами земли могут быть иностранные граждане, иностранные юридические лица, государства, международные объединения и организации. Условия использования земельного участка определяются соглашением сторон и оформляются договором аренды. К договору также прилагается план земельного участка, предоставленного в аренду, экспликация земель, список земельных участков с особым режимом использования. Договор подлежит государственной регистрации.

При аренде земли, находящейся в государственной и муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов.

Определение сроков аренды зависит от хозяйственных целей использования арендуемых земель. Действующим федеральным земельным законодательством сроки договора аренды не установлены.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель.

По истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка.

Арендатор вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Арендатор имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные ЗК РФ.

При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральными законами, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в п. 5, 6 ст. 22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия.

Право пожизненного наследуемого владения возникло в законодательстве СССР. Правовое содержание этой конструкции находится между правом собственности и правом бессрочного пользования. Действующее федеральное законодательство не раскрывает содержание права пожизненного наследуемого владения. В определенной мере оно детализировано лишь в главе 17 Гражданского кодекса. На основании ст.ст. 266, 267 ГК РФ гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения земельным участком, имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Владелец земельного участка вправе возводить на нем здания и сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.

Распоряжение земельным участком, принадлежащим гражданину на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству.

Продажа, залог земельного участка и совершение других сделок его владельцем, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются.

Также как и собственники земельного участка, владельцы участком обязаны платить земельный налог. Во многих регионах местные органы исполнительной власти более охотно предоставляли землю гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, нежели на праве собственности, т. к. в этом случае земли остаются в муниципальной собственности.

На современном этапе, законодательство закрепило возможность перехода от формы пожизненного наследуемого владения к праву собственности или аренде по желанию тех, кто получил землю на основании этого правового титула.

Запрет на распоряжение земельным участком не ограничивает право землевладельца на возведение на соответствующем участке объектов недвижимого имущества (п. 2 ст. 266 ГК РФ), так как указанное право реализуется в рамках правомочия пользования, а не распоряжения земельным участком.

Переход прав на земельный участок по наследству возможен при наследовании, как по закону, так и по завещанию, и регулируется нормами части третьей ГК РФ.

Принадлежавшее наследодателю право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. При наследовании права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не установлено законом (ст. 1181 ГК РФ).

Переход права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству подлежит государственной регистрации. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.

Свидетельство о праве на наследство выдается наследникам в любое время по истечении шести месяцев со дня открытия наследства, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ. Например, при наследовании как по закону, так и по завещанию свидетельство может быть выдано до истечения шести месяцев со дня открытия наследства, если имеются достоверные данные о том, что кроме лиц, обратившихся за выдачей свидетельства, иных наследников, имеющих право на наследство или его соответствующую часть, не имеется.

Каждый гражданин имеет право приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

Сервитут (от лат. "servitus" - рабство) - это субъективное право ограниченного пользования чужим недвижимым имуществом, известное еще римскому праву. В постсоветской России установление сервитутов стало возможным после введения в действие ГК РФ, в котором этому виду прав посвящены ст. 274-277.

Под сервитутом понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, заключающееся в праве одного лица пользоваться какой-либо одной или несколькими полезными сторонами вещи, принадлежащей другому лицу. В науке гражданского права такие сервитуты имеют название положительных. Именно о них говорится в ст. 23 Кодекса и в упомянутых статьях ГК РФ.

Объектом сервитута может быть индивидуально-определенный земельный участок, как граничащий с участком, для обеспечения нужд которого он устанавливается, так и иной земельный участок (фактическое пользование которым возможно и необходимо), имеющий определенные полезные свойства, для пользования которыми и устанавливается сервитут (п. 1 ст. 274 ГК РФ).

В зависимости от того, в частном или публичном интересе устанавливается сервитут, а также по основанию его установления (договор, решение суда или правовой акт) различаются частные и публичные сервитуты.

В соответствии со ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество (см. п. 9 комментируемой статьи и комментарий к данному пункту). В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.

Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен (см. ст. 275 ГК РФ).

Согласно п. 2 ст. 23 Кодекса, публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Таким образом, юридическим основанием установления публичного сервитута является не договор, а закон или иной нормативный правовой акт, указанный в п. 2 ст. 23 ЗК РФ.

Целью установления публичного сервитута является удовлетворение публичного интереса - государства, местного самоуправления или местного населения.

Все это отличает публичный сервитут от частного, который устанавливается не нормативным правовым актом, а договором или решением суда в интересах частных лиц.

Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Проведение общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов основано на закрепленном в подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК - принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся прав на землю.

Публичные сервитуты могут устанавливаться для: а) прохода или проезда через земельный участок; б) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; в) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; г) проведения дренажных работ на земельном участке; д) забора воды и водопоя; е) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; ж) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; з) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; и) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; к) свободного доступа к прибрежной полосе (см. п. 3 ст. 23 Кодекса).

Перечень целей установления публичных сервитутов изложен как исчерпывающий.

Сервитут может быть срочным или постоянным. Это правило п. 4 ст. 23 ЗК РФ применяется в отношении частных и публичных сервитутов. Длящиеся правоотношения с течением времени претерпевают определенные изменения. По этой причине любой сервитут в любое время может прекратиться по самым разнообразным основаниям (например, у обладателя сервитута может отпасть необходимость в сервитуте, или соответствующий земельный участок может быть изъят из оборота или каким-либо образом будет изменено его целевое назначение, что может повлечь за собой прекращение сервитута и т.д.).

Для земельных участков, расположенных в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд в императивной норме п. 4.1 ст. 23 Кодекса установлено ограничение сроков установления публичных сервитутов: такие сроки не могут превышать сроки резервирования указанных земель.

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Данное императивное правило п. 5 ст. 23 ЗК РФ применяется в отношении частных и публичных сервитутов. Согласно п. 2 ст. 41 Кодекса, права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором, а на основании публичного сервитута - нормативным правовым актом, которым установлен такой сервитут. Поэтому при заключении договоров и подготовке нормативных правовых актов, устанавливающих сервитуты, необходимо учитывать указанное правило.

Согласно п. 6 ст. 23 ЗК РФ, собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данное общее правило основывается на положениях п. 5 ст. 274 ГК РФ и действует только при установлении частного сервитута. Размер платы должен устанавливаться по соглашению сторон. В случаях, если в федеральных законах содержатся указания о безвозмездном характере частных сервитутов в конкретных условиях, указанное общее правило не применяется.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Собственник земельного участка, обремененного публичным сервитутом, не наделен правом требовать плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут. Только в случае, указанном во втором абзаце п. 7 ст. 23 ЗК РФ, он может потребовать соразмерной платы от органов, установивших публичный сервитут. Если в таком случае соответствующий орган откажет собственнику во внесении указанной платы, то собственник имеет право на судебную защиту своих прав (см. п. 8 ст. 23).

Если установление публичного сервитута приводит не к существенным затруднениям в использовании участка, а вообще исключает возможность его использования, то применяются правила первого абзаца п. 7 ст. 23 ЗК РФ. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 28 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст. 63 Кодекса включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Необходимо подчеркнуть, что действие п. 7 ст. 23 ЗК РФ распространяется только на публичные сервитуты. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения частным сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута (п. 2 ст. 276 ГК РФ).

Пункт 8 ст. 23 ЗК РФ гарантирует право на судебную защиту лицам, права и законные интересы которых могут быть ущемлены в результате установления публичного сервитута.

Сервитуты подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в указанном Едином государственном реестре.

Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, то к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества план, на котором отмечена сфера действия сервитута.

Если сервитут относится ко всему земельному участку, то предоставление кадастрового плана участка не требуется.