3. Контроль за охраной и использованием земель

Система контроля за использованием и охраной земель включает в себя мониторинг и государственный контроль за использованием и охраной земель.

Мониторинг — система наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений в землях, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Хотя мониторинг — явление не новое, но впервые был законодательно закреплен в 1991 г. — 16.07.91 г. Правительством было утверждено Положение о мониторинге земель, в котором была определена его структура, задачи, содержание, порядок ведения.

Объектами мониторинга являются все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения, характера использования. Структура мониторинга включает в себя семь подсистем, соответствующих определенной категории земель, и подразделяется (в зависимости от территориального охвата) на федеральный, региональный, локальный (ниже регионального уровня, вплоть до отдельных землепользовании). Мониторинг ведется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Минприродой и экологии Российской Федерации при участии Минсельхоза России, Госстроя России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по единой системе за счет ассигнований, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и других платежей за землю. В процессе ведения мониторинга проводятся систематические наблюдения за:

• состоянием землепользовании (угодий, полей, участков);

• состоянием процессов, связанных с изменением плодородия почв (развитие водной, ветровой эрозии, потеря гумуса, ухудшение структуры);

• загрязнением земель пестицидами, токсичными веществами;

• состоянием береговой линии рек, морей, водохранилищ;

• состоянием земель населенных пунктов, свалок, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов.

Все наблюдения подразделяются в зависимости от сроков и периодичности на базовые (на момент ведения мониторинга), периодические (через год и более), оперативные (фиксирующие текущие изменения). Информация накапливается в банках данных автоматизированной информационной системы и архивах. На основании информации составляются оперативные сводки, научные прогнозы и рекомендации, ежегодные доклады о состоянии и использовании земель. Пользование данными мониторинга предоставляются предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам, международным организациям, иностранным юридическим и физическим лицам.

Нормативно-техническая база, касающаяся государственного мониторинга земель

Стандарты

• Национальные стандарты

• Отраслевые стандарты

• Международные стандарты и Европейские директивы в области охраны окружающей среды

Инструкции

• Инструкция по межеванию

Методики

• Методика определения размеров ущерба от деградации почв и земель. Утв. Минприроды России 11.07.1994, Роскомземом 08.07.1994.

Документы Роснедвижимости, касающиеся государственного мониторинга земель.

• Приказ Росземкадастра от 20.12.2002 г. № П/374 "О Программе действий Росземкадастра по реализации постановления Правительства РФ от 28.11.2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»

• Протокол селекторного совещания от 25.12.2002 г.

Государственный экологический мониторинг

Нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды

• Закон РФ от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»

• Закон РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

• Закон РФ от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»

• Закон РФ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»

• Другие.

Конвенции, соглашения, договоры

• Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Вашингтон, Лондон, Мехико, Москва, от 29.12.1972 № 2594, ратиф. 15.12.1975 (СССР)

• Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, Женева, 18.05.1977 № 2692, ратиф. 16.05.1978 (През. Верх. Сов. СССР)

• Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Женева, от 13.11.1979 № 4005, ратиф.29.04.1980

• Венская конвенция об охране озонового слоя, Вена, 1985, ратиф. 18.06.1986

• Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по крайней мере на 30 процентов к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Хельсинки, 1985, ратиф. 10.09.1986

• Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Монреаль, 16.09.1987, ратиф. 10.11.1988, введен в действие с 01.01.1989

• Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, Хельсинки, 17.03.1992, ратиф. 18.03.1992, введена в действие Постановлением Правительства РФ от 13.04.1993 № 331

• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Базель, 22.03.1989, ратиф. 25.11.1994, введена в действие с 01.05.1995

• Другие

Государственный контроль

Историческая справка

Земля с момента образования была элементом природы и только с появлением человека (как существа разумного) стала помимо природного фактора носить и производственный. Люди, появившись, искали способы добычи пищи, не только охотой, но и возделыванием сельскохозяйственных культур, сбором полезных плодов, ягод, грибов.

С появлением собственности и развитием общественного разделения труда между родовыми общинами появилась необходимость ограничивать земли, т.е. устанавливать границы используемых территорий и контролировать производственные процессы на земле.

Впервые упоминание о государственном контроле за использованием и охраной земель, как одной из функций управления государством земельными ресурсами, прозвучало на II Всесоюзном съезде колхозников в 1968 году. Съезд принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые 13 декабря 1968 года были утверждены Верховным Советом СССР (Закон Союза ССР «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»).

Статья 20 Основ определила задачи государственного контроля за использованием всех земель и органы его ведущие.

«Государственный контроль за использованием всех земель имеет своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель.

Государственный контроль за использованием всех земель осуществляется Советами депутатов трудящихся, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством Союза ССР».

В Основах (статья 30) предусматривалась ответственность за нарушение земельного законодательства. Так, купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю считались недействительными, а лица, виновные в совершении этих сделок несли уголовную или административную ответственность. Основы определили и другие виды нарушений земельного законодательства (самовольное занятие земельных участков; порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами; уничтожение межевых знаков границ землепользований и др.).

При этом самовольно занятые земельные участки возвращались по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования. Земельные участки, используемые нерационально изымались у землепользователей, а предприятия, организации, учреждения и граждане обязаны были возместить вред, причинённым ими в результате нерационального использования земли или нарушения земельного законодательства.

В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик Совет Министров СССР своим постановлением от 11 мая 1970 года № 325 утвердил «Положение о государственном контроле за использованием земель».

Положение определило задачи государственного контроля за использованием всех земель, систему органов, ведущих государственный контроль:

«Государственный контроль за использованием всех земель осуществляется Советами депутатов трудящихся, их исполнительными и распорядительными органами в соответствии с их компетенцией, а также землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР».

В состав землеустроительной службы Министерства сельского хозяйства, осуществляющей государственный контроль за использованием земель входили:

• Главное управление землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР;

• Главные управления (управления) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель Министерств сельского хозяйства союзных республик;

• Управления (отделы) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель Министерств сельского хозяйства автономных республик, Управлений сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов депутатов трудящихся;

• Группы главных (старших) инженеров-землеустроителей Управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов депутатов трудящихся.

Положение впервые предусмотрело введение новой должности - Главного государственного инспектора по использованию и охране земель СССР, союзной республики, автономной республики, края, области и района, которыми стали руководители землеустроительной службы (Главного управления землепользования и землеустройства Министерства сельского хозяйства СССР) соответствующего образования (СССР, Союзной республики, края, области, автономной республики, района), их права и порядок назначения.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 года «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» Положение определило размер штрафных санкций за нарушение земельного законодательства налагаемых в административном порядке (если нарушение не подпадает под применение норм уголовного законодательства), а также порядок наложения административного взыскания. Например, должностные лица и граждане подвергались штрафу.

Штрафные санкции накладывались административными комиссиями при Исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся по представлению Главных государственных инспекторов по использованию и охране земель соответствующего образования.

Определение порядка осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, в соответствии с Положением, было возложено на Министерство сельского хозяйства СССР, которое утвердило его своей Инструкцией от 26 июля 1974 года № 224-3/1.

В соответствии со статьей 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (Земельное законодательство Союза ССР и союзных республик «Земельные отношения в СССР регулируются настоящими Основами и издаваемыми в соответствии с ними другими актами земельного законодательства Союза ССР, земельными кодексами и иными актами земельного законодательства союзных республик».

Верховный Совет РСФСР своим Законом от 1 июля 1970 года утвердил Земельный кодекс РСФСР, который был введён в действие с 1 декабря 1970 года.»).