Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

кумента (по мнению некоторых, не уступающего по значению Конституции), откладывавшегося длительное время, стало возможно сейчас; почему вопрос, по которому в России не прекращались споры, решился без участия общественности, в аппаратном стиле, и насколько это решение, принятое за несколько месяцев, может рассматриваться как стабильное достижение; почему члены Совета Федерации и его Председатель, столь резко критиковавшие документ

вначале обсуждения Кодекса, проявили единство в ходе голосования по нему; как могло случиться, что проект, вызвавший резкую критику в субъектах Российской Федерации, оказался принят их представителями в Совете Федерации и, наконец, что даст принятие Кодекса для изменения социальной и политической ситуации России в будущем.

Земельный кодекс Российской Федерации призван регулировать всю область земельных отношений, но вопрос о землях сельскохозяйственного назначения искусственно выведен за его пределы (их статус будет урегулирован специальным федеральным законом). Несмотря на этот компромисс, дискуссия продолжалась по принципиальной проблеме: что такое собственность на землю, возможна ли она в России и, если да, то каковы параметры ее правового регулирования. Декларируемыми целями принятия Земельного кодекса РФ стали: распространение единого режима собственности и рыночных отношений на все области народного хозяйства, преодоление противоречий правового регулирования в сфере земельных отношений и создание необходимых условий (правил) для интеграции российской экономики

вмировую. Первой и главной проблемой при анализе Земельного кодекса РФ является вклад его норм в обеспечение прав собственности на землю. Значение Кодекса его сторонники видят именно в унификации и рационализации отношений собственности путем ликвидации промежуточных ее форм (тех самых «иных форм собственности», под которыми скрывалось общественная и колхозно-кооперативная собственность советского права). Фактически новое законодательство оперирует только категориями публичной и частной собственности. Основное достоинство Кодекса – это установление «единого режима собственности и рыночных отношений во всех сферах народного хо-

291

зяйства» (М.В. Одинцов).12 Однако, именно в стремлении правовой унификации отношений собственности – главный недостаток Кодекса с точки зрения его критиков, не без основания полагающих, что реальные отношения (в виде различных общественных и коллективных типов хозяйств) не вписываются в жесткую классификацию с позиций публичного и частного права. Эти критики указывают на противоречивость и непоследовательность положений Кодекса в вопросах определения механизмов перехода от одной формы собственности к другой (кстати, эти вопросы и станут центральными в случае приватизации или, наоборот, национализации земли).

С одной стороны, Земельный кодекс «играет роль квазиконституционного закона», поскольку, вопреки Конституции РФ, устанавливает приоритет норм одного федерального закона над нормами других федеральных законов (кодексов – Гражданского, Налогового, Бюджетного), с другой – «не обеспечивает в полной мере всестороннее нормативное регулирование условий и порядка пользования землей в условиях рыночной экономики, не дает четкого ответа на многие вопросы по владению, пользованию и распоряжению землей», регулирует поземельные отношения «неполно, непоследовательно, противоречиво» (из Заключения по Земельному кодексу РФ Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судеб- но-правовым вопросам от 9 октября 2001 года). Данный тезис четко выражен председателем Аграрной партии России М.И. Лапшиным в письме к членам Совета Федерации от 8 октября 2001 года, где он выступает за «консервативный, охранительный подход в земельном вопросе» и призывает «не спешить выпускать земельного джина из бутылки, поскольку ошибки при установлении нового земельного порядка могут оказаться непоправимыми», а их исправление, возможно, будет лишь «через кровь». Таким образом, в центре внимания оказались положения Земельного кодекса РФ, направленные на пересмотр действующего законодательства с целью укрепления института частной собственности. Во-первых, в Земельный кодекс РФ включены нормы, стимулирующие переход земли в частную собственность для лиц, владевших ею на других основаниях. Гражданский кодекс РФ (ст.266 и

292

268) допускает бессрочное осуществление гражданами таких вещных прав, как право постоянного пользования и право пожизненно наследуемого владения земельным участком. Напротив, Земельный кодекс РФ (ст.20 и 21) вводит отмену этих вещных прав для граждан, которые не успели воспользоваться ими до введения Кодекса, однако сохраняет их для юридических лиц. Эти нормы Земельного кодекса, призванные стимулировать граждан к приобретению земли в собственность путем ее приватизации, означает, по мнению критиков, сужение вещных прав граждан по сравнению с нормами Гражданского кодекса РФ, а также нарушают принцип равенства стартовых условий для граждан и обеспечивают преимущества юридических лиц перед физическими.

Перечисленные противоречия особенно акцентированы в заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации от 4 октября 2001 года, представившего замечания к статьям Земельного кодекса. Если одни критики считают, что данные нормы унифицируют и упрощают отношения собственности на землю, вводят ее в рыночный оборот в качестве объекта куплипродажи, то другие подчеркивают заложенный в нормах изначально элемент социального неравенства. Во-вторых, серьезные изменения в действующем гражданском законодательстве связаны со стремлением к привлечению инвестиций в промышленность. Инвестиции – центральная тема аргументации правительства, полагавшего необходимым не только введение права приобретать землю, но и «эффективно защищать это право». Принципы права собственности на землю, договорные начала в регулировании перехода этих прав и регламентация перехода прав собственности на землю при отчуждении находящихся на ней объектов (ст.260 и 273 ГК РФ) радикально пересмотрены в Земельном кодексе РФ (ст.35), где закреплен принцип неделимости объекта, состоящего из здания и земельного участка. Согласно упомянутой статье 35, не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий и сооружений, если они принадлежат одному лицу. Вводимый Земельным кодексом РФ принцип неделимости земли и находящегося на ней объекта действительно привлекателен для инвесторов. Однако

293

недостаток этого принципа усматривается в том, что он может стать завуалированным способом приватизации земель иностранным капиталом (или посредниками) без реальных инвестиций, а также инструментом обеспечения приоритетного положения юридических лиц по сравнению с физическими.

И, наконец, в-третьих, согласно Земельному кодексу РФ (п.1 ст.65) вводится платное использование земли без каких-либо ограничений, однако за пределами его регламентаций остаются механизмы порядка приватизации различных категорий земель, определения цены на них и размеров платы за использование земли. Вследствие этого отмечалась возможность возникновения проблем с реализацией других положений Земельного кодекса, в частности речь идет о нормах безвозмездной передачи земель находящихся в государственной собственности, муниципальным образованиям и о нормах установления размера платы за землю (ст.28 Земельного кодекса). В результате юридическая оценка Земельного кодекса оказалась прямо противоположной: реформаторы считают, что Кодекс «обеспечивает на федеральном уровне стабилизацию земельных отношений», а консерваторы определяют Кодекс как антиконституционный акт, принятие которого является «национальной катастрофой, ставящей под вопрос само право существования Российской Федерации как суверенного государства».13 Проблема собственности на землю, ее видов и направлений регулирования стала центральной еще в ходе дискуссий в Государственной Думе. Определились три позиции: правых, отстаивавших в принципе предложенную правительством концепцию частной собственности, левых, категорически выступавших против нее, и умеренных, пытавшихся согласовать аргументы путем ограничительных поправок. Эти три позиции доминировали и в процессе дальнейших обсуждений. Серьезной причиной раскола общественного мнения (после деления на сторонников и противников частной собственности) явилось также традиционное деление на западников (сторонников европеизации) и почвенников; оно отразилось в спорах о соотношении приватизации земли с сохранением национальных приоритетов. Проблема имеет три аспекта: развивается ли Россия по тем же параметрам, что и остальной мир, или ее ситуа-

294

ция уникальна и, следовательно, западные модели частного права здесь не работают; каков должен быть статус иностранцев и возможна ли продажа им земли; каковы необходимые государственные меры в переходный период. Эти вопросы актуальны для всех развивающихся стран и связаны со стратегией модернизации. Их обсуждение в Государственной Думе, региональных законодательных собраниях и Совете Федерации выявило крайние позиции. Консервативный подход выразился в поправке Государственной Думы о приоритетности российского земельного законодательства перед нормами международного права. В тезисе консерваторов заложены серьезные рациональные основания.

Аграрный строй Российской Федерации достаточно специфичен, его современное положение имеет длительную историю, практически не знавшую частной собственности на землю. Поэтому, как полагали консерваторы, перенесение на российскую ситуацию норм западного права не даст ожидаемого эффекта, а скорее ухудшит положение. Наконец, реализация западных подходов приведет к дестабилизации ситуации в национальных регионах, так как может закончиться выселением титульных наций с их территорий. Это произойдет в силу особенностей менталитета и культуры народов, не знавших частного права. Особенно остро дискуссия развернулась по другому аспекту проблемы – о правах иностранцев на покупку земли. Это был, по словам министра экономического развития и торговли РФ Г. Грефа, «очень тяжелый вопрос, который детально обсуждался в Государственной Думе». Должны ли права российских граждан на приобретение земли быть уравнены с правами иностранных граждан? Наиболее серьезный аргумент против этого основывался на неэффективности чисто правового решения проблемы. Введение формально-юридиче- ского равенства российских и иностранных граждан на приобретение земли в собственность обернется, считали оппоненты, фактическим неравенством, как это произошло в ходе приватизации промышленности. В течение весенней сессии (2001г) Государственной Думы, рассматривавшей Земельный кодекс во втором чтении, к проблеме иностранцев депутаты возвращались несколько раз, но ввиду отсутствия консенсуса

295

заседание было прервано «для проведения консультаций по данному вопросу с лидерами депутатских объединений». Таким же образом вопрос обсуждался в Совете Федерации. Правительственное большинство отвергло ряд негативных поправок, а именно, об ограничении прав иностранцев на покупку земли, о праве иностранных лиц приобретать землю только на правах аренды, не принята и поправка об исключении положения, по которому иностранные граждане имеют те же права в земельных отношениях, что и граждане Российской Федерации. В качестве компромисса предлагалось более четко увязать приобретение иностранными гражданами земли в собственность с привлечением ими инвестиций для промышленных предприятий, расположенных на этой земле.

Согласие, наметившееся по поправке о том, что иностранные граждане и лица без гражданства могут иметь в Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом РФ, левые отвергли на основании того, что в ней ничего не говорится об иностранных юридических лицах. Только после включения положения об иностранных юридических лицах поправка была принята по предложению правительства (264 голосами). Достаточно бурно обсуждался статус собственности в приграничных территориях. Речь шла об отклоненных поправках, касающихся необходимых уточнений по определению приграничных зон, прав граждан в приграничных территориях, недопущения предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства земельных участков на правах собственности в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ на основании закона о государственной пошлине. Не прошло предложение включить в законопроект положение, по которому иностранные граждане не смогут приобретать земли на территориях, которые будут устанавливаться указом Президента РФ. В итоге вопрос был вынесен за рамки Земельного кодекса и фактически не получил четкого правового закрепления. «Не могу я, друзья, голосовать за такой кодекс», – суммировал обсуждение один из лидеров оппозиции в Совете Федерации, – поскольку с его принятием «мы просто погубим свою страну»

296

(Н.И. Кондратенко). Решающую роль сыграли также высказанные на этот счет опасения губернаторов приграничных территорий: результатом стала неопределенность нормы о запрещении продажи земли иностранцам в приграничных территориях, перечень которых будет устанавливаться указом Президента РФ. Третий блок проблем связан с определением роли государства в переходный период. Теоретически, существуют три основные тенденции государственного регулирования в условиях перехода к рыночной экономике – введение правовых ограничений земельного оборота, налоговое законодательство и осуществление определенной кредитно-денежной политики. Именно они составили суть Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Первая тенденция состоит

в введении моратория – фактического запрета регистрации сделок, связанных с отчуждением или передачей во временное пользование или владение земель, находящихся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю согласно пункту 10 статьи 3 упомянутого Федерального закона. В результате значительное число норм Земельного кодекса, а также ряд положений Гражданского кодекса блокируется в течение переходного периода, поскольку не могут возникать соответствующие права на эти земли. Вторая тенденция государственного регулирования связана с установлением приоритета норм Земельного кодекса в отношении действующего налогового законодательства. Имея целью расширение возможностей государства по косвенному (через налоговую систему) регулированию земельного оборота, положения нового земельного права означают правовую коллизию с действующим Налоговым кодексом. Третья, и самая конфликтная, тенденция регулирования выражается в установлении государством цены выкупа земельных участков. Эта статья стала «наиболее дискутируемой в Государственной Думе», на окончательную формулировку которой было потрачено «два дня и две ночи». Действительно, при введении земель в рыночный оборот проблема цены на землю, критериев ее установления, характера ее образования и возможности государственного регулирования приобретает существенное значение для успеха реформы. В рос-

297

сийских условиях эта проблема (при бедности основной массы сельскохозяйственного населения и отсутствия у него предпринимательских и частнособственнических инстинктов) становится решающей и заключается она в следующем: должна ли эта цена определяться свободной игрой рыночных сил или, напротив, устанавливаться административными органами. Основные позиции в споре таковы: спонтанное рыночное саморегулирование, прямое установление государством цен, косвенное воздействие государства через систему налогообложения.

В ходе дискуссий в Государственной Думе серьезному сомнению подвергался сам принцип платного пользования землей (предлагались исключения из него), а потому значительное число поправок было связано именно с усилением роли государства в процессе определения цены. В частности, Аграрная партия России выдвинула поправку, направленную на установление жесткой взаимосвязи стоимости земли с размерами ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. Обсуждалась методика определения рыночной стоимости в соответствии с кадастровой стоимостью земли. Сторонники последовательного проведения рыночного принципа в земельных отношениях полностью отвергали административные методы установления цен на землю, поскольку это приведет к занижению ее реальной рыночной стоимости, распространению теневого оборота и спекуляции землей. Данная позиция наиболее четко сформулирована мэром г. Москвы Ю.М. Лужковым, заявившим, что «все то позитивное, что есть в Земельном кодексе, сводится к нулю отдельными нормами Федерального закона «О введении в

действие Земельного кодекса Российской Федерации», устанавливающего пределы цены земли в поселениях. На фоне этих дискуссий позиция правительства выглядит компромиссной. Правительство РФ, как отмечал Г.Греф, сознательно пошло на административное регулирование потолка цен (с дифференциацией по разным категориям населенных пунктов в соответствии с численностью населения) исходя из того, что основные условия формирования рыночной цены (свобода и воля продавца и покупателя, неограниченность времени экспони-

298

рования объекта купли-продажи на рынке) объективно отсутствуют в стране. В упомянутом Федеральном законе отражена скорее прагматическая и политическая позиция: осознавая, что административно установленная цена земли действительно оказывается несколько заниженной (по сравнению с рыночной), правительство пошло на нее исходя из сложившейся реальной практики выкупа земельных участков и, что гораздо важнее, из стремления к стимулированию владельцев предприятий или зданий к выкупу и приватизации находящихся под ними земельных участков. Однако вопрос о государственном регулировании также не получил окончательного разрешения в силу существования диаметрально противоположных представлений о его содержании и необходимых параметрах: если для одних оно реализовано в полном объеме, то для других вообще отсутствует или оказывается явно недостаточным, что чрезвычайно опасно в условиях переходного периода. Каково же значение предложенной кодификации земельного законодательства с точки зрения ее сторонников и противников? Представляет ли она собой простую систематизацию действующих норм земельного законодательства постсоветского периода или идет гораздо дальше в направлении создания нового права? Вынося Земельный кодекс на рассмотрение законодателей, правительство подчеркивало именно первую, техническую сторону кодификации.

В Земельном кодексе РФ, по мнению правительства, «осуществлена систематизация правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков с учетом последних изменений законодательства, установлены процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, установлены права и обязанности лиц, являющихся владельцами и пользователями земельных участков, закреплен исчерпывающий перечень оснований и способов прекращения и ограничения прав на землю», и, следовательно, Кодекс – это «кодифицированный законодательный акт, определяющий основы правового регулирования земельных отношений».14 Современное российское земельное законодательство, по признанию правительства,

299

находится в состоянии хаоса, а, по мнению министра Г.Грефа, «сама процедура регулирования земельно-правовых отношений настолько сложна, запутана и противоречива, что применять можно зачастую как одни акты, так и другие. И при этом не нарушать закона».15 Сходная оценка ситуации дается в экспертных заключениях: «В настоящее время земельное законодательство представляет собой совокупность несистематизированных нормативных правовых актов, отсутствие кодификации которых ведет к проблемам правоприменения данных норм».16 По подсчетам Г.Грефа действует в этой сфере свыше 40 федеральных законов, более 60 указов и постановлений правительства. По другим данным, приведенным в выступлении представителя от администрации Костромской области И.В. Старикова, эти цифры еще более показательны: за истекшее десятилетие вопросы земельного права регулировались 31 законом, 44 президентскими указами и более 180 постановлениями правительства. Основным способом регулирования земельных отношений в этих условиях служили подзаконные акты. Устранение противоречий и систематизация земельного законодательства – основная формально декларированная цель кодификации, которая при такой интерпретации действительно «не вводит ничего революционного», поскольку «кодекс кодифицирует те законы, которые на сегодняшний день приняты» (И.В. Стариков). Оппоненты кодификации, однако, усмотрели в ней совершенно иной смысл, состоящий в пересмотре и ревизии существующего законодательства. Формально соответствуя Конституции РФ, доказывали они, Земельный кодекс производит настоящий переворот в действующем законодательстве: во-первых, он поставлен в приоритетное положение в отношении других отраслей права (ст.1-3 Кодекса закрепляют приоритет его норм над всеми иными правовыми нормами отраслевого законодательства, связанными с регулированием вопросов использования и охраны земли), во-вторых, Кодекс вносит радикальные изменения в действующее законодательство (Гражданский и Налоговый кодексы, федеральные законы), в-третьих, он составлен таким образом, что его нормы легко могут быть интерпретированы последующим законодательством в любом угодном направлении. Наиболее четко негатив-

300