Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

политические смысл и ценность данных текстов невелеки. Самое полезное в них – оттачивание стиля и тренировка политической фантазии соответствующих деятелей… Вероятно, придет время…, чтобы от маниловских фантазий начальства о том, как было бы, в самом деле, хорошо и что должно навязать подданным для удовлетворения своей прихоти и воли, перейти к осмыслению того, что же есть на деле, что граждане в своем множестве принимают как принципы справедливости и права… конституция… будет служить сдерживающим началом, предохраняющим… от порывов потестарности тех или иных всенародноизбранных политиков.5 Не буду пока комментировать уподобление Конституции РФ 1993 года советским социалистическим конституциям 1936 и 1977 годов. Не стану доказывать голословность заявления о «весьма отдаленном отношении» этой конституции «к реальной политической системе». Оставлю на совесть автора солидной монографии оскорбительное (для составителей действующей Конституции) высказывание «маниловских мечтаниях начальства» и циничное суждение о главе государства («всенародноизбранном политике») как «фактически недополитическом деспоте». Спишем это на состояние крайнего волнения, вызванное прикосновением к проблеме конституции, в котором, вероятно, пребывал почтенный исследователь.

Следует обратить внимание на отправной пункт гиперкритического подхода Ильина к Конституции РФ – на представление, согласно которому она не впитала в себя то, «что же есть на деле». Однако специалистам, занимающимся политико-юридической проблематикой, давно и хорошо известно: конституция нормативно провозглашает и закрепляет не просто все имеющееся «на деле», а должное состояние государственности; конституция является не зеркальным отражением реальности, действительности, а образцом для нее. Могу предположить, что при «описании ключевых политических понятий» Михаилу Ильину в целом не удалось избавиться от первоначально возникшего еще в эпоху античности взгляда на конституцию как на конкретный облик государства, как на естественно сложившееся устройство политического тела, организма. Представление о конституции рождалось как нормативно-классификационное и связанное исключительно с «су-

241

щим». Долгое время для европейского политико-юридического менталитета было характерно понимание конституции как некоего наличного состояния государственности, лишенного деонтического измерения. Такое понимание прослеживается от Аристотеля. Оно и по сей день не сдано в архив. Идея конституции как основного закона, особой системы важнейших правовых принципов и норм стала утверждаться только в XVIII веке. Типичный пример «реалистической» трактовки конституции содержит знаменитая речь Ф. Лассаля «О сущности конституции». В ней за действительную конституцию страны выдается фактическое соотношение различных общественно-политических сил, а писаная конституция уничижительно именуется «листком бумаги». Далеко не случайно к этой девальвации Ф. Лассалем значения конституции – фундаментального для жизнедеятельности государства правового акта – сочувственно отнесся В.И. Ленин, отличавшийся крайней неприязнью к общецивилизационным политико-юридиче- ским ценностям. Не мысля, надо полагать, по лассалевски, Ильин все же склонен видеть в конституции слепок того, что есть «на деле», бесстрастную запись того, что граждане в своем большинстве принимают за принципы справедливости и права. Однако, «на деле» может иметь место не удовлетворяющая текущим и перспективным потребностям развития страны организация государства. Значит, ее надо конституционно фиксировать освящать? В действительности большинство граждан может принимать за право и справедливость нечто совсем иное. Значит, подобные аберрации массового сознания тоже следует закреплять в конституции? Ни в какой аргументации не нуждается тот бесспорный тезис, что конституционные положения, претендующие на эффективное действие и ощутимую нормативную силу, должны так или иначе учитывать реальные обстоятельства и соответствовать им.

Но все равно нормативную модель и реальность разделяет определенная дистанция, между ними есть известная напряженность и нередко они вступают в противоречия. Последние снимаются в процессе реализации конституции, в ходе развития конституцианализма. Реализация положений Конституции РФ – дело постоянное. Послед-

242

няя точка в нем не ставится. Если в этом систематическом, неспешном и поэтапно совершающемся процессе достигаются положительные результаты, то это означает, что с одной стороны, происходит своеобразное «перетекание» идеала (должного состояния) государственности в эмпирическую действительность, а с другой – происходит сближение характеристик фактически имеющихся институтов публичной власти, гражданского общества с параметрами нормативной модели демократическо-правовой государственности. Темп такого сближения зависит от взаимодействия комплекса объективных и субъективных обстоятельств. Нужно их беспристрастно анализировать и строго учитывать. Фиксирование в Конституции РФ экономических, социо-культурных, политических, юридических ценностей развитого демократически-правового государства, цивилизованной рыночной экономики, современного гражданского общества порождает сложный, с негативными последствиями психологический феномен. Это фиксирование инспирирует у нынешнего поколения (во всяком случае, у немалой его части) завышенные, а потому неосуществимые полностью «здесь и сейчас» ожидания. Довольно многим членам общества, гражданам мнится, что сам текст Конституции способен якобы источать поток материальных и социальных благ для каждого. Подобные ожидания (в особенности выходящие на социальные обязательства государства, а вернее, на социальное самообязывание государственно-организо-ванного народа) иллюзорны. Они не могут оправдываться не практике, им не суждено сбываться. У человека, который их питал, спонтанно возникает недоверие к Конституции, возникает разочарование в ней. Усугубляет его делаемое людьми «открытие», того, что Конституция как таковая вовсе не является «скатертью-самобранкой», благодетельствующей всех и сразу, - «открытие», которое этим людям энтузиазма не прибавляет. Недоверие, разочарование купируют потребность обращения значительных масс населения к Конституции. Такие настроения мешают правильному, нормальному ее восприятию, непредвзятой оценке ее достоинств и значения. Тем самым они препятствуют активному применению духа и буквы Основного закона в повседневной жизни.

243

Тот, кто берется рассуждать о социальной эффективности Конституции, о методах и средствах ее претворения в эмпирическую реальность, глядя поверх отмеченных фактов, стопроцентно рискует быть втянутым в занятие малопродуктивное. Такого же сорта занятием может обернуться дискуссия относительно «кризиса» принятой в 1993 году Конституции РФ. Сей «кризис» усматривается в том, что некоторые политические силы актуализировали вопрос о внесении поправок в Основной закон.

Однако, вряд ли есть резон расценивать конфронтацию этих сил как кризис именно Конституции, угрожающий – да свести на нет ее реальность. Признавая наличие «конституционного кризиса», Владимир Пастухов, например, предлагает следующий «стратегический выход» из него. В текст Основного закона вносится конструкция нового соотношения федерального центра и субъектов Федерации. Новизна предлагаемого уважаемым коллегой соотношения – в идее «двух взаимно ограниченных суверенитетов». В рамках этого подхода и субъект Федерации, и федеративное образование (Российская Федерация в целом) признаются суверенными государствами… суверенитеты должны быть совместимыми, то есть лежать в разных непересекающихся плоскостях.6 Во-первых, действующая Конституция РФ уже базируется на определенной концепции разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, субъект Федерации и сама Федерация не могут быть по своей политико-юридической природе одинаково равнозначимыми суверенными публично-властными образованиями в рамках единой государственной целостности, в каких бы плоскостях они ни лежали. В-третьих, той или иной записью (пусть даже сверхмудрой), вносимой в Конституцию, конституционные кризисы (если они впрямь имеют место) не разрешаются. Впрочем, было бы легкомысленно заявлять, что от реалистичности и корректности формул Основного закона в общественно-политической жизни государства якобы ничего не зависит. Конечно, зависит, и притом весьма существенно. На действенность данных формул, на производимый ими социальный эффект несомненно влияет также борьба (а нередко - возня) вокруг них, которая ведется разными политическими группировками ради защиты своих партикулярных интересов. Надо точно ориентироваться в причинах и

244

поводах, ходе и результатах данной борьбы. Крайне опасно игнорировать ее значение.

Однако, на мой взгляд, нельзя абсолютизировать и демонизировать последнюю. Нельзя зацикливаться (в теоретическом и практическом аспектах) на ней, придавать ей статус решающего фактора жизнеспособности Конституции. Конфликтующие политические движения, партии, лидеры появляются на авансцене и исчезают. На каком-то этапе одни из них преобладают, другие пребывают в тени. Затем в аутсайдерах оказываются вчерашние фавориты и т.д. Взятая сама по себе череда таких (и им подобных) ситуаций не влечет с неумолимостью рока коренной ревизии Конституции или ее отмены. Всего лишь две краткие иллюстрации. Очень несхожие общественно-политические силы упорно боролись друг с другом с переменным успехом в США с конца XVIII по конец XX века, Конституция же США в фундаменте своем остается непоколебимой, высоким остается ее коэффициент полезного действия. Конституция Французской Республики 1958 года, явившаяся, как некогда у нас о ней писали, итогом «изменения соотношения классовых сил в пользу реакции», «скроенная под де Голля», десятилетиями служит как правому, так и левому флангам политического спектра Франции; она неплохо служит государственно-организованному французскому народу. Есть, стало быть, некие иные, более весомые величины, нежели конъюнктурно складывающееся «соотношение классовых сил» либо достаточно случайный расклад партийно-политической колоды. Как раз эти величины в решающей степени детерминируют жизнеспособность и социальный потенциал Конституции. В их ряду – степень развитости политикоюридической культуры народа, «играющего» Конституцию (намеренно сравниваю ее с королем, которого «играет» свита)

Отдельные штрихи, которые показывают уровень сегодняшней культуры российских граждан, были в начале работы намечены. Несколько слов о ее субъекте, носителе-народе. Традиционно под ним разумеют (и не только в обыденном употреблении в публицистике, но часто и в научной литературе) совокупность «простых граждан», «тружеников», «подвластных» и т.п. По логике такого разумения в народ не попадает «начальство» («власть»). Из него вроде бы исключаются главы государств и министры, депутаты, судьи, прокуроры, губернаторы и мэры, послы и генералы, всякого толка дирек-

245

тора, управляющие, заведующие и др. Кто же эти люди, имя коим легион? Получается, «не - народ». Нелепица, которую нарочно не придумаешь. Бесспорно, они тоже и тот же народ. Точнее, они – та его часть, что выполняет доставшиеся ей роли «властвующих» в иерархической структуре государственно-организованного общества (народа). Политико-юридическая культура этих людей в среднем немногим отличается от соответствующей культуры остальных граждан, образующих вместе с ними одно общество, один народ. Из наблюдений отдельных исследователей вырисовывается удручающая картина. Так, Борис Грушин пишет: «Главное препятствие на пути народа к нормальной жизни – это он сам. А не политики, не олигархи… Можно обнаружить в российском народе массу неоспоримых достоинств, но при этом полная гражданская невоспитанность, абсолютная политическая незрелость. Люди готовы голосовать за любого придурка… И совершенно не готовы отвечать за свой выбор»7. «Полная гражданская невоспитанность, абсолютная политическая незрелость» - чересчур заниженные оценки, не адекватные, на мой взгляд, фактическому положению вещей. Но Грушин трижды прав, утверждая, что глубинной причиной отсутствия в стране нормальной жизни является неудовлетворительное состояние политико-правовой культуры народа в целом. Ни комбинации политиков, ни интриги олигархов, ни чьи-то происки из-за кордона решают судьбы Отечества. И не от них, соответственно, зависит в конечном итоге действие Конституции как регулятора общественно-политиче- ской жизни государства и фактора социальных изменений. Учреждая демократически-правовое государство, принимая равнодостойную ему Конституцию, занимаясь затем наладкой и укреплением институтов данного государства, системы его законодательства, надо твердо знать: лишь одного этого для укоренения в практической жизни провозглашенных Конституцией ценностей явно недостаточно. Ведь институты сами по себе никем не руководят и никого не организуют.

Равным образом сами по себе законы не господствуют, не правят, не исполняются автоматически («господство права», «правление закона» - всего-навсего политический троп). Учрежденные институты, изданные законы функционируют в той мере и постольку, поскольку их используют люди в своей жизнедеятельности, которая в свою очередь находится в прямой связи с социальными качествами народа,

246

граждан, в первую очередь с их политико-правовой культурой. Какова эта жизнедеятельность, таково реальное состояние государственности и степень зрелости конституционализма в обществе. По-иному просто не бывает. Вот почему, наряду с заботой о необходимых трансформациях институтов и процедур публичной власти (время не стоит на месте), о дальнейшем развитии системы законодательства в России, надо во много крат энергичней заниматься совершенствованием людей, в особенности – политико-правовым, конституционным воспитанием россиян. Ключевой момент здесь – всемерное культивирование гражданственности, которая выражается в поведении индивида как полноправного члена государства (политического сообщества всех россиян), в активном пользовании им правами и свободами, в добросовестном выполнении обязанностей перед государством, то есть перед «коллективным российским гражданином». Что касается политико-правовой культуры «коллективного российского гражданина», каждого россиянина, то ее следует шаг за шагом поднимать до высоты принципов Конституции, не приспосабливая суетливо содержание Основного закона к преходящей злобе сегодняшнего дня. Кстати, замечу: попытки синхронизировать положения Конституции с непрерывно меняющейся реальностью неминуемо оборачиваются разрушением самой природы юридическо–нормативного регулирования, ставят на нем крест. Процесс конституционного воспитания, начатый в России в 1905-1907 годах, в 1914 году был приостановлен вспыхнувшей первой мировой войной. В 1917 году его прикончила Великая Октябрьская социалистическая революция. В 1990- х годах он возобновился. Однако, масштабы и темпы этого процесса никак не могут устроить общество, вставшее на путь создания демо- кратически-правового государства, цивилизованной рыночной экономики и современного гражданского общества. Чувствуется пагубная недооценка истинной роли конституционного воспитания, которое объективно является процессом трудным, многоплановым и весьма длительным. Достижение быстрых, молниеносных результатов в нем исключено. Его нельзя сводить лишь к правовому просвещению, распространению юридической информации, либо к выработке привычки законопослушания.

247

Высшие цели правового, конституционного воспитания достигаются включением индивида в такие виды деятельности, посредством которых осуществляется его становление и самоутверждение как личности и гражданина, радеющего об общем благе «коллективного гражданина» (госу- дарственно-органи-зованного народа) столь же заинтересованно, как и о своем собственном. Тот, кто действительно желает видеть Конституцию РФ реальным фактором процесса, рычагом позитивных социальных перемен, непременно приобщится к делу конституционного воспитания народа, которое должно быть поставлено широко и основательно. Оно не панацея. Но без него у Конституции нет шансов перестать быть только нормативной моделью (идеалом), быть претворенной в сущем.

Таким образом, в заключение, три пассажа, внутренне близких теме: во-первых, за период действия Конституции РФ доказала, что на современном этапе она – необходимый и эффективный Основной закон, который содействует формированию и развитию в России демократически – правового государства, интеграции и стабилизации общества. Совершенно ошибочно связывать с природой и содержанием этой Конституции противоречия, негативные явления, сопутствующие переходному периоду, который переживает Россия. У них другие источники, обусловлены они совершенно другими обстоятельствами. Во-вторых, имеющийся опыт применения Конституции РФ выявил также потребность в уточнении и конкретизации ряда ее норм. В частности, речь может идти о положениях, определяющих баланс компетенций институтов государственной власти (на федеральном и региональном уровнях), юридико-процессуальную форму взаимодействия органов государственной власти между собой, а также взаимодействие последних с органами местного самоуправления. В-третьих, главная, самая актуальная на сегодня задача заключается в последовательной защите Конституции РФ политическими, юридико-организационными, теоретическими методами, в защите закрепленных в ней устоев демократическиправовой государственности, рыночной экономики, гражданского общества от любых попыток их демонтажа.

1.См.: Власть. 1998. № 5. С.11.

2.См.: Власть. 1997. № 12. С.53.

248

3.См.: Власть. 1997. № 12. С.56.

4.См.: Капустин Б.Г. Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М., 1999. С. 43.

5.Ильин М.В. Слова и смыслы. Опыт описания ключевых политических понятий. М., 1997. С. 315-316.

6.Пастухов В. Политический режим и конституционный кризис. //КПВО. 1998. № 2 (23). С. 33.

7.Известия. 1998, 23 сентября.

249

ГЛАВА IV ПРОБЛЕМНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. Правовая неопределенность приватизации земли в России

Прежде чем приступить к раскрытию данной проблемы, хочу дать определение приватизации. Приватизация – это процесс разгосударствления собственности на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы. Осуществляется посредством продажи или безвозмездной передачи объектов государственной и муниципальной собственности в руки коллективов и частных лиц с образованием на этой основе корпоративной, акционерной и частной собственности. Итак, самой важной вехой в ряду перемен с момента распада советского строя более десяти лет назад стало, наверное, содействие процессу передачи в частную собственность имущества, ранее принадлежавшего государству. С 1991 года сменявшие друг друга лидеры страны говорили о введении права частной собственности как о краеугольном камне политических и экономических реформ. Несмотря на неоднократные изменения в приоритетах и темпе, проведение рыночных реформ, начатое премьер-министром Егором Гайдаром, а затем продолженное вице-премьером Анатолием Чубайсом, остается в определенной степени частью направления администрации Владимира Путина.

В приватизации земли вектор социальных и экономических изменений в процессе перехода от коммунистического к посткоммунистическому государству всегда отражается яснее всего. В советском государстве и в его экономике сложились специфические формы собственности, породившие преобладание бюрократического распределения. В сущности, статус земли в Советском Союзе был основан на правовом запрете государством частной собственности на землю.1 Государство оставалось единственным собственником земли до принятия в ноябре 1990 года Закона РСФСР «О земельной реформе», когда собственность частных лиц на землю была легализована.2 С началом реформ прежняя парадигма отношений к собственности, в частности собственности на землю, во многих своих аспектах под-

250