Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

ции. Однако это предложение встретило ожесточенное сопротивление регионов, теряющих в результате этого значительную часть своих доходов. В итоге был принят компромиссный вариант: если «обычные» субъекты Федерации получают (с 1 января 2002 года) 20% от налога на добычу углеводородного сырья, то автономные округа получают 20%, а области – край, в состав которых они входят, - 5,5% (за счет доли федерального бюджета). Определение пропорций разделения налога на добычу других полезных ископаемых должно стать предметом соглашений между автономными округами и областями, краем.11 Что касается взаимоотношений «внутри» сложносоставных субъектов Федерации – между областями, краем и автономными округами, то как и взаимоотношения между Федерацией и республиками, они зависят от наличия или отсутствия значительного экономического потенциала. Наименьшие проблемы возникают в тех случаях, когда уровень экономического развития автономных округов крайне низок, и они, не будучи способными выполнять многие полномочия, делегируют их субъекту Федерации, в который они входят. В качестве примера можно привести Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в Иркутской области Российской Федерации.

В тех же случаях, когда области или краю есть что «делить» с автономными округами, то возникают неизбежные проблемы. Как уже было сказано выше, два автономных округа в Тюменской области – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий – отличаются самыми высокими в России (и, естественно, более высокими, нежели в самой Тюменской области) значениями валового регионального продукта на душу населения и, следовательно, бюджетных доходов на душу населения. Боясь потерять часть своих доходов, власти этих автономных округов на протяжении нескольких лет вели твердую линию на выход из состава Тюменской области.12 Проблемы дележа «лакомого куска» возникают и в Красноярском крае, только в отличие от Тюменской области здесь, наоборот, автономный округ претендует на часть доходов края. Предметом споров является Норильск – российский центр цветной металлургии, который «оторван» от основной части Красноярского края и фактически находится на территории Таймырского (Долгано-

221

Ненецкого) автономного округа. Однако еще с советских времен этот город находится в непосредственном подчинении администрации края, а не округа. В ноябре 1995 года был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», но он решил только один вопрос – о зачислении части налоговых платежей Акционерного общества «Норильский комбинат» в окружной бюджет. Полностью нормализовать взаимоотношения между краем и округом этот Договор, конечно же, не смог. В 2001-2002 годах отношения между краем и автономным округом неоднократно обострялись и конфликт, связанный с налоговыми платежами предприятий цветной металлургии, до настоящего времени не исчерпан.

Отделенность центров агломерации от их периферии, возникшая из-за выделения в качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации двух городов федерального значения, имеет свои плюсы и минусы как для самих городов – Москвы и Санкт-Петербурга, так и для окружающих их Москвой и Ленинградской областей. Проблемой и для городских, и для областных властей является необходимость совместного решения ряда вопросов (и, соответственно, поиск компромисса в определении источника финансирования расходов). Наиболее очевидный пример – это транспорт: жители Московской области ездят на работу в Москву, жители Москвы – отдыхать в Подмосковье. Поэтому в решении вопроса о пригородном транспорте должны принимать участие и городские, и областные власти. Уровень экономического развития Москвы выше уровня развития Московской области (это естественно: в области есть сельские районы, в которых, как и во всех промышленно развитых странах возникает гораздо больше проблем, чем в крупных городах). Если бы Москва и Московская область стали единым субъектом Федерации, то Москве пришлось бы отдавать значительную часть своих доходов области (в других субъектах Федерации именно так и происходит: крупнейшие города регионов являются донорами для сельских районов). Соответственно, Москва, независимая от области, выигрывает, а область – проигрывает. В Подмосковье еще

222

одна проблема заключается в недополучении подоходного налога. Жители области, работающие в Москве, большую часть подоходного налога платят в Москве, а социальными услугами (школами, поликлиниками и т.д.) пользуются в Подмосковье. И не существует никакого закона, обязывающего налоговые службы перечислять подоходный налог, уплачиваемый жителями Московской области в Москве, в областной бюджет. Аналогичная ситуация и в Санкт-Петербурге, и в Ленинградской области. К плюсам для Московской и Ленинградской областей в их независимости от Москвы и Санкт-Петербурга можно отнести возможность для областных властей проводить собственную экономическую политику, в частности, привлекать больше инвестиций (известно, что в Московской области по сравнению с Москвой ниже стоимость аренды земли, проще получить разрешение на строительство тех или иных объектов).

В качестве основного или одного из основных аргументов в пользу необходимости сохранения индивидуальных отношений между Федерацией и отдельными республиками (особую активность проявляет Президент Татарстана М. Шаймиев) власти последних считают, что более эффективного управления экономикой на региональном уровне возможно достичь при условии учета местной специфики, принятия более оперативных решений и т.д. Для того чтобы понять, насколько подобные утверждения справедливы, достаточно сравнить динамику социально-экономического развития этих республик с динамикой развития других регионов. И такое сравнение показывает, что каких-либо заметных успехов в экономической сфере ни Татарстан, ни Башкортостан, ни Якутия не достигли. Спад промышленного производства за 1991-1998 годы в трех республиках был ниже среднероссийского (54%). Если сопоставить спад производства в других регионах, специализирующихся на экспортоориентированных отраслях, то в Якутии, где доля цветной металлургии (в том числе добычи алмазов) составляет около 2/3 промышленной продукции, спад производства будет равен 25%; в столь же узкоспециализированных (но уже на нефтеили газодобычи) Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах – 4% и 28% соответственно; в Татарстане – 31%,

223

но при этом такое же значение показателя в Белгородской области и немного больше – 32% в Ульяновской и Волгоградской областях. Башкортостан вообще занял 21 место среди регионов.13 В 1999-2001 годы спад промышленного производства сменился его ростом. В 1999-2000 годах темпы роста в Татарстане, Башкортостане и Якутии оказались ниже среднероссийских и заметно отставали от темпов роста во многих других регионах и только в 2001 году в Татарстане и Башкортостане увеличение объема промышленного производства несколько превысило среднероссийское. Не лучше ситуация и в сельском хозяйстве республик. Довольно скромны позиции трех республик и в инвестиционной сфере. Например, по объему иностранных инвестиций за пять лет – 1995-1999 годы рассчитанных в долларах США на душу населения среди всех регионов Татарстан занимал 9 место, Якутия – 15, а Башкортостан – 51. Известно, что инвестиционная привлекательность регионов в немалой степени определяется отраслевой структурой промышленности – наличием экспортоориентированных отраслей. Татарстан опередили не только регионы, специализирующиеся на таких отраслях, но и не имеющая богатых природных ресурсов Ленинградская область, и лишь немного отстает от Татарстана Новгородская область, которая изначально также не имела привлекательных для инвесторов отраслей. Можно приводить и другие примеры. Очевидно, что экономический смысл в преференциях, предоставленных Татарстану, Башкортостану и Якутии отсутствует.14

Вместе с тем, неоправданными являются и льготы сложносоставным субъектам Федерации по платежам за пользование недрами (с 2002 года – по налогу на добычу углеводородного сырья) – это несправедливо по отношению к другим регионам. Если область или край выполняет те или иные функции для автономных округов, то необходимо достичь договоренности между областью и округами о перераспределении бюджетных доходов, но не выделять им дополнительные средства за счет других регионов. Что касается самого факта существования сложносоставных субъектов Федерации, то это вопрос довольно сложный. Совершенно очевидно, что регионы с численностью населения всего в несколько десятков тысяч человек (в

224

Эвенкийском автономном округе около 20000 и в Корякском – 30000 жителей) и имеющие крайне низкий уровень экономического развития не могут быть фактически самостоятельными субъектами Федерации (доля финансовой помощи в доходах бюджетов многих автономных округов больше 50%, а иногда и 80%, а объем этой финансовой помощи в несколько раз превышает объем зачисляемых с территорий этих регионов налогов в федеральный бюджет).15 Представляется, что рано или поздно произойдет объединение автономных округов с областями, краем, тем более, что законодательная база для этого создана: 17 декабря 2001 года Президентом РФ подписан Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Вместе с тем форсировать этот процесс не следует, поскольку существование таких округов не создает особых проблем – ни политических, ни экономических. В отношении богатых автономных округов, скорее всего, речь должна идти об их полной самостоятельности. В любом случае определение статуса Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов окажется довольно сложным вопросом, равно как и возникновение споров по поводу Норильского промышленного района.

Особо хочу отметить, что во взаимоотношениях городов федерального значения и прилежащих к ним областей должна быть решена на федеральном уровне проблема уплаты подоходного налога по месту жительства (сложившаяся практика уплаты налога по месту работы неэффективна и несправедлива). Причем опыт решения этой проблемы уже существует в других странах, например в Германии, где также существуют города – субъекты федерации и где налоговые службы занимаются перечислением налога, уплаченного по месту службы, в бюджеты по месту жительства. Возможно, в будущем ради достижения большей экономической эффективности произойдет объединение Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области Российской Федерации.

1.В данной работе как равнозначные используются термины «субъекты Российской Федерации», «субъекты Федерации» и «регионы».

225

2.Первый договор был подписан в феврале 1994 года с Татарстаном, в том же 1994 году – с Кабардино-Балкарской Республикой и Башкортостаном, в 1995 году – с Северной Осетией, Якутией, Республикой Бурятия, Удмуртской Республикой, и только в 1996 году – с Калининградской областью. Примечательно также, что, в отличие от всех последующих договоров, называвшихся договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, первые три договора (с Татарстаном, Кабардино-Балкарской Республикой и Башкортостаном) назывались договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.

3.15 февраля 1999 года истекал пятилетний срок действия Соглашения с Татарстаном; между российским и республиканским руководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. В итоге 18 марта 1999 года Соглашение все же было заключено, но не предано широкой огласке.

4.Лавров А., Христенко В. О значении воинствующего бюджетного федерализма: экономика и политика российского бюджета в свете мирового опыта //Экономический союз. 1998, 5 декабря. С. 4-5.

5.Более низкая доля федерального бюджета в налоговых доходах на территории Татарстана и Якутии в 2001 году связана, в основном, с возвратом НДС экспортерам, и в этом отношении эти республики не отличаются от других экспортно-ориентированных регионов. Что касается акцизов, то доля в них федерального бюджета заметно различается по отдельным регионам, что связано с различиями в структуре акцизов по субъектам Федерации (то есть Татарстан, Башкортостан и Якутия не являются исключениями из общего правила).

6.См.: Российская газета. 2001, 10 апреля. С.2-3.

7.См.: Экономический союз. 2002, 15 мая. С.4-5.

8.См.: Постановление Правительства РФ № 625 от 24 августа 2001 года // Российская газета 2001, 28 августа.

9.Там же.

10.Там же.

11.Названные пропорции разделения налогов установлены Федеральным законом « 126-ФЗ от 8 августа 2001 года, вносящим соответствующие изменения в Бюджетный кодекс России.

12.Подробнее см.: Пермякова О. «Есть только миг между прошлым и будущим…». (выборы губернатора Тюменской области: 1996-2000) // Власть. 2000 № 9. С. 36-44.

13.См.: Российская газета. 2002, 3 февраля. С.2.

14.См.: Российская газета. 2001, 10 марта. С.3-4

15.См.: Экономический союз. 2002, 12 декабря. С.2-3.

3.Нормативно-правовые акты и законодательное обеспечение эко- номической политики регионов Российской Федерации

226

При существующих в Российской Федерации огромных диспропорциях в социально-экономическом развитии отдельных территорий региональная экономическая политика должна являться одним из основных направлений деятельности федеральных органов власти. Без решения проблем взаимодействия Федерации, её субъектов и муниципальных образований, достижения экономического благополучия всех регионов невозможно сохранение стабильности в обществе и становление федерализма в России. К сожалению, экономическим проблемам федеративных отношений в Конституции Российской Федерации уделяется очень мало внимания. Прежде всего, необходимо отметить, что в Конституции вообще нет социальной статьи, где бы формировались цели федеральной экономической политики в отношении регионов. В качестве такой цели могло бы, например, выступать обеспечение равноценных условий жизни на всей территории страны (как, например, в Германии). В Конституции мог бы найти отражение и принцип стимулирования конкуренции между отдельными регионами (субъектами Федерации). Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы. Первая – разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой проблемы наиболее важны следующие её аспекты. Во-первых, с необходимой степенью деятельности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и её субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономического развития и торговли, и Министерство финансов Российской Федерации неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать

227

закон, который комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней. Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и ещё больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и её субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий центром и субъектами Российской Федерации. Другая экономическая проблема обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы.

В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями – федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы. Конституция Российской Федерации не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами. Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно регио-

228

нальной политики, – Указ Президента Р Ф от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации.» Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики.

К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм её реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы. В обществе до сих пор нет ясного представления, о том, какие именно результаты должно приносить государственное регулирование территориального развития. Нет однозначных ответов на многие вопросы. Например, какая степень неравенства допустима между регионами в их социально-экономическом положении, в частности в уровне бюджетной обеспеченности? В каких регионах необходимо стимулировать экономическое развитие в первую очередь? Следует добиваться ускоренного экономического развития наиболее отсталых и наиболее передовых регионов? Все конкретные механизмы реализации региональной экономической политики можно разделить на административные и бюджетные. Административные меры, как не играющие по сравнению с бюджетными почти никакой роли, в дальнейшем не рассматриваются. Бюджетные инструменты реализации региональной политики, в свою очередь, тоже можно разделить на две группы. Первая – перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней – федеральным, региональными и местными (более употребляемый термин – межбюджетные отношения или бюджетный федерализм). Вторая – оказание финансовой помощи регионам, не связанная (или преимущественно не связанная) с выделением финансовой помощи нижестоящим бюджетам. До конца 1999 года межбюджетные отношения регулировались целым рядом законов: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов

229

местного самоуправления», «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу». Принятые в начале 90-х годов, они не отвечают современным требованиям регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней. Начиная с 2000 года, основным документом, регулирующим межбюджетные отношения, стал Бюджетный кодекс России (в нём есть соответствующий раздел). Однако и Кодекс преимущественно ограничивается провозглашением общих принципов организации бюджетных отношений, носит большей частью декларативный характер.

Целесообразность ряда положений Бюджетного кодекса вообще вызывает сомнение – например, право централизации части доходов вышестоящим бюджетом без каких-либо согласований (часть 2 статьи 39), нарушающее принцип самостоятельности бюджетов разных уровней. Конкретные вопросы бюджетных взаимоотношений Федерации и ее субъектов регламентируются, в основном, ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете, где устанавливаются пропорции разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, объемы представляемой из федерального бюджета финансовой помощи региональным бюджетам, причем методика распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов ежегодно меняется. Таким образом, организация межбюджетных отношений является предметом ежегодных дискуссий. Не менее сложна ситуация с бюджетными взаимоотношениями субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральное законодательство, регулирующее межбюджетные отношения внутри регионов вплоть до 1997 года носило очень общий характер. В сентябре 1997 года был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который достаточно детально регламентирует процесс формирования доходной части местных бюджетов. В частности, в законе устанавливаются минимальные нормативы зачисления федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также вводится положение о формировании фондов финансовой поддержки муниципальных

230