Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

47.См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. №1. Ст.75.

48.См.: Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С.35; Соколова Н.С. Принципы конституционной законности в развитии современного российского федерализма //Правотворчество и законность. М., 1999.С. 119.

49.См.: Тихомиров Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С.16.

50.См.: Федеративный Договор. Документы. Комментарий. М., 1992.С.37.

51.См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1991 года « 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429.

52.См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года № 91-0 по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5,6,7,8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 28. Ст.3000.

53.См.: Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С.55-56.

54.Степанов А.А. Некоторые вопросы соотношения федерального и республиканского законодательства //Ак-туальные проблемы российского федерализма: реалии и перспективы. Республиканская научно-практическая конференция. 3 июня 1999 года. Тезисы доклада. Якутск, 1999. С. 31.

55.Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе //Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 18.

56.Известия. 2000, 18 мая.

57.Какую Россию мы строим //Российская газета. 2000, 11 июля.

58.Известия. 2000, 7 декабря.

59.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 33. Ст. 3356; Российская газета. 2000, 17 декабря.

60.Российская газета. 2000, 16 декабря.

61.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 № 33. Ст. 3356.

62.Российская газета. 2000, 16 декабря.

211

63.См.: Юрий Чайка: благодаря этой Конституции общество успокоилось //Известия. 2000, 14 декабря.

64.В настоящее время существуют управления Министерства юстиции в субъектах Федерации и федеральные управления министерства в округах.

65.Российская газета. 2000, 21 октября.

66.Известия. 2000, 15 декабря.

67.См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 34. Ст. 3457.

68.Руденко В. Обзор политико-правовых событий: Свердловская область // КПВО. 2000, № 4 (33) /2001. № 1 (34). С.203.

69.Окмянский В. Обзор политико-правовых событий: Нижегородская область // КПВО. 2000. № 4 (33) /2001. № 1 (34). С.192.

70.См.: Интервью заместителя Генерального прокурора РФ по Центральному округу Н. Макарова //Новые известия. 2000, 5 декабря.

71.Российская газета. 2000, 27 апреля.

72.См.: п.6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 //Собрание законодательства российской федерации. 2000. № 20. Ст.212; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст.551.

73.Графики согласовывались с представителями Министерства юстиции и прокуратуры, а также с главами администрации и руководителями законодательных собраний.

74.Не подписал график согласования Президент Чувашии Н.Федоров, главы Республик Татарстан и Башкортостан предложили собственный вариант согласования коллизий.

75.Интервью Г.Полтавченко см.: Комсомольская правда. 2000, 20 июля; Век. 2001, 30 марта – 5 апреля; Независимая газета. 2001, 12 мая.

76.Подобные подходы разделяли и руководители Адыгеи, с предложением о создании согласительной комиссии по разработке механизмов согласования конституций и текущего законодательства федерального и регионального уровня обращались к Президенту России и представители Народного Хурала Бурятии.

77.Табаев Д.И. О причинах, обуславливающих обращения в конституционные и уставные суды по проблемам нормоконтроля // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов российской Федерации. С. 144-145.

78.Время новостей. 2001, 24 января.

79.Шекультиров Б.И. Власть – Закону! Майкоп. 2000. С. 59-79.

80.Шекультиров Б.И. Власть – Закону! Майкоп. 2000. С. 79-105.

212

2. Конституционный и правовой статус субъектов Российской Федерации в экономической сфере

Согласно Конституции Российской Федерации в составе Российской Федерации находятся 6 типов субъектов Федерации1: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Несмотря на провозглашенный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, Конституция установила довольно существенные различия между республиками и прочими регионами в политической сфере (статус республики определяется конституцией, а не уставом, республики вправе устанавливать свои государственные языки), возможность вхождения автономных округов как субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации. В экономической сфере Конституция РФ напрямую никаких различий между субъектами Федерации не вводит. Однако можно назвать, по крайней мере, два случая опосредованного влияния «принадлежности» регионов к тому или иному статусу на их экономическое развитие. Первый случай – сложносоставные субъекты Федерации. Вхождение автономных округов в состав областей, края и, соответственно, разделение тем или иным образом между ними отдельных полномочий (делегирование автономными округами полномочий краю, областям, реализация совместных программ) в любом случае означает необходимость перераспределения бюджетных доходов между регионами внутри сложносоставных субъектов Федерации. Это перераспределение может осуществляться как в пользу автономных округов, так и областей, края, порождая конфликты между ними. Второй случай – это выделение в качестве отдельных субъектов Федерации городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются фактическими центрами Московской и Ленинградской областей, а границы агломерации Москвы и Санкт-Петербурга выходят за пределы их официальных границ. Несовпадение границ административных и экономических районов в любой стране, и Россия не является исключением, порождает ряд сложностей и проблем.

213

Реальные различия между субъектами Федерации, точнее говоря, между республиками и остальными регионами, были установлены не Конституцией РФ, а договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, и в еще большей степени - подписанными в составе этих договоров межправительственными соглашениями по отдельным вопросам. Такие договоры и соглашения имеются с более чем половиной субъектов Российской Федерации. Но история развития договорного процесса, когда первые договоры подписывались именно с республиками2, а также включение именно в договоры с республиками положений, противоречащих Конституции РФ, позволяют считать, что посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливался особый статус республик. При этом в экономической сфере значительные преференции получили, прежде всего, Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия). Ряд исследователей указывают, на факты проявления неравноправия регионов, связанные с бюджетно-финансовыми отношениями Федерации и ее субъектов: например, на разное выполнение плана по перечислению трансфертов в региональные бюджеты, на не всегда понятные мотивы предоставления регионам финансовой помощи или бюджетных ссуд, распределение которых между субъектами Федерации не утверждаются в законе о федеральном бюджете и т.д. Однако подобного рода проблемы не имеют непосредственного отношения к вопросу о статусе субъектов Федерации. В данной работе речь идет лишь о положениях бюджетного законодательства, явно устанавливающих различия между субъектами Федерации разного статуса.

На наш взгляд, вполне справедливо утверждать, что придание субъектам Российской Федерации различного статуса не имеет под собой какой-либо серьезной экономической основы, а является лишь унаследованной от советских времен практикой. Различия в уровне экономического развития субъектов Федерации одного и того же статуса (особенно республик и автономных округов) сопоставимы с различиями между субъектами Федерации в целом. В каждой группе регионов есть субъекты Федерации, как с низким, так и с высоким

214

(по сравнению со среднероссийским) уровнем экономического развития. Однако необходимо отметить, что если среди краев и областей очень мало регионов с крайне низким уровнем экономического развития, то подавляющее большинство «национальных» субъектов Федерации – республик и автономных округов – отмечает низкий уровень состояния экономики. Неопределенность статуса автономных округов проявляется и в статистике. Госкомстат РФ до настоящего времени приводит данные по сложносоставным субъектам Федерации в целом и по входящим в них автономным округам (то есть информация по областям, краю не публикуются). Кроме того, некоторые данные по автономным округам не учитываются – к их числу относится и валовый региональный продукт, который служит показателем, наиболее адекватно отражающим различия между регионами в уровне их экономического развития.

Министерство финансов РФ и Министерство по налогам и сборам РФ рассматривают области, край и входящие в их состав автономные округа как самостоятельные субъекты Федерации (у каждого из них есть свой бюджет). Поскольку в расчетах финансовой помощи региональным бюджетам добавленной стоимости в отраслях экономики (которые отличаются от значений валового регионального продукта на величину чистых налогов на продукты), то, как это ни парадоксально, источником этих данных является именно Минфин, а не Госкомстат РФ.

Среди республик выделяются высоким уровнем экономического развития только четыре субъекта Федерации – республики Коми, Татарстан, Башкортостан, и Саха (Якутия). Основа их экономического благополучия – это наличие в них богатых природных ресурсов: в Коми, Татарстане, Башкортостане – нефть и газ, в Якутии – алмазы. Представляется, что полученные Татарстаном, Башкортостаном и Якутией преференции в немалой степени были подкреплены именно имевшимся у этих регионов мощным экономическим (ресурсным) потенциалом и минимальной зависимостью от перечислений из федерального бюджета. В Республике Коми ситуация несколько иная. Имея высокий уровень бюджетных доходов на душу населения, регион, тем не менее, в значительной степени зависит от федераль-

215

ного бюджета из-за расположенной на ее территории угледобычи (республика вряд ли смогла бы самостоятельно решать проблемы своей угольной отрасли). Среди автономных округов наиболее благополучная ситуация сложилась в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненец- ком автономных округах, узкоспециализированных на нефте – и газодобыче. Относительно благоприятная ситуация также в Ненецком автономном округе и тоже благодаря нефтедобыче.

Как уже было сказано выше, принципиально иные по сравнению с другими регионами бюджетные взаимоотношения были установлены Российской Федерацией с республиками Татарстан, Башкортостан и Якутия. Фактически особый статус эти республики приобрели еще в 1991-1992 годах – с их территорий, в отличие от других регионов, налоговые поступления в федеральный бюджет практически не перечислялись. Соглашения по бюджетным и налоговым вопросам, заключенные в дополнение к договорам о разграничении полномочий и предметов ведения, лишь «легализовали» индивидуальные отношения трех названных республик с Федерацией. Соглашение «О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» подписано 15 февраля 1994 года.3 В соответствии с указанным Соглашением для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и для осуществления совместных программ с территории Татарстана в федеральный бюджет зачислялся один процент подоходного налога, а долю зачисляемого НДС следовало определять в ежегодно заключаемых соглашениях между Министерствами финансов Российской Федерации и Татарстана. Для реализации экологических программ в республиканский бюджет должны были поступать подлежащие зачислению в федеральный бюджет акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой поддержки отраслей народного хозяйства. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о бюджетных взаимоотношениях в 19941995 годах подписано 3 августа 1994 года. В соответствии с этим Соглашением, для реализации экологических программ и принятых

216

ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджет должны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, специальный налог. С Якутией межправительственное Соглашение «В области бюджетных отношений» было подписано 28 июня 1995 года. Согласно этому документу для ускорения расчетов между бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков разрешалась передача республике расходов по финансированию отдельных федеральных программ с передачей в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых для финансирования этих расходов (объемы передаваемых доходов должны были ежегодно согласовываться). Таким образом, Татарстан получил наибольшие преференции, Якутия – наименьшие. Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволило разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями.

С 1994 года с территорий Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя доля федерального бюджета в налогах, которые собраны в республиках, до последнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской, особенно в Татарстане. С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялись вплоть до 1996 года, однако в последующие годы распределение налогов между федеральным и республиканским бюджетами в наибольшей степени среди трех республик было низко к среднероссийскому. Несмотря на «легализацию» особого статуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовали лишь де–факто, но не де-юре. В частности, в апреле 2000 года сообщалось о подаче Министерством по налогам и сборам РФ искового заявления в Высший Арбитражный Суд РФ «О взыскании налоговых платежей, не перечисленных Республикой Башкортостан в Дорожный фонд». Из Татарстана средства в Федеральный дорожный фонд также не поступали. Возвращаясь к тезису о наличии значительного экономического потенциала как необходимом условии поддержания индивидуальных отношений с федеральным центром, в его подтверждение можно вспо-

217

мнить ситуацию с Республикой Калмыкия лета-осени 1998 года. В августе 1998 года Народный Хурал Республики Калмыкия принял решение, в результате которого в республиканский бюджет были незаконно перечислены 236 млн. рублей (для сравнения: объем перечисленных к августу 1998 года трансфертов в бюджет республики равнялся 206 млн. рублей, причем эти средства составили 57 % от годового плана трансфертов, тогда как в среднем по регионам план был выполнен на 44 %).4

В этом случае реакция федеральных органов власти на проявление налогового сепаратизма оказалась жесткой: Центральный банк РФ приостановил деятельность Национального банка Республики Калмыкия, а Министерство финансов РФ – предоставление республике финансовой помощи и финансирование на ее территории федеральных программ. Поскольку вплоть до 1998 года Республика Калмыкия получала из федерального бюджета больше, чем перечислялось налогов с ее территории в федеральный бюджет, Народный Хурал вынужден был отменить свое незаконное решение. До 2000 года федеральные власти не предпринимали каких-либо действенных усилий по ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана, но с приходом к власти В.В. Путина ситуация заметно изменилась. В результате предпринятых федеральными властями мер разделение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами двух названных республик в 2001 году происходил в соответствии с российским законодательством.5 В некоторой степени этому способствовала и проводимая реформа межбюджетных отношений, конечной целью которой является создание налоговой системы, построенной по принципу «один налог – один бюджет». Начиная с 2001 года, НДС поступает только в федеральный бюджет, подоходный налог почти полностью отдан в региональные бюджеты. Однако говорить о том, что вопрос особого статуса упомянутых республик расширен полностью, пока преждевременно. В Закон о федеральном бюджете на 2001 год была включена статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в том числе на «финансирование мероприятий и расходов организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти на их территориях, а также

218

федеральных целевых программ социально-экономического развития».6 В результате оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных налогов было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные ее объемы в Законе о федеральном бюджете не были утверждены). Об этом же свидетельствуют и цифры. По оценкам экспертов, зачисленные в республиканские бюджеты сверх установленных в федеральном законодательстве нормативов налоги составляли около четверти всех бюджетных доходов республик, при этом финансовую помощь Башкортостан и Татарстан почти не получали. По итогам 2001 года доля финансовой помощи в доходах республиканских бюджетов составила около четверти – 25% в Башкортостане и 23% в Татарстане.7 В Законе о федеральном бюджете на 2002 год специальной статьи, касающейся рассматриваемых республик, не было. Однако по Татарстану была принята федеральная целевая программа «Социально-экономиче- ское развитие Республики Татарстан до 2006 года»,8 причем в 2002 году на ее реализацию предполагалось выделить около 70% всех средств Фонда регионального развития (из него финансировались федеральные целевые программы развития регионов).9 Само по себе принятие программы по Татарстану уже противоречила поставленной Правительством задаче сокращения числа федеральных целевых программ (реализованной в отношении многих других регионов).

Сомнительны и цели программы, в качестве которых назывались развитие промышленного производства в республике, адаптация ее социальной сферы и экономики к переходу на стандартные межбюджетные взаимоотношения. Что касается промышленности, то на фоне других регионов ситуация в Татарстане вполне благополучна: республика входит в десятку регионов по объемам промышленного производства в расчете на душу населения, а для перехода к стандартным межбюджетным отношениям вряд ли на это потребуется несколько лет. В первоначальном проекте Закона о федеральном бюджете на 2002 год в финансовой помощи региональным бюджетам отдельной строкой были выделены дотации Башкортостану, однако в окончательной редакции закона их уже не было. Получил ли Башкортостан дополнительную финансовую помощь в 2002 году неизвестно. Неопределенной также остается ситуация с договорами о раз-

219

граничении полномочий. Летом 2001 года начала работать Комиссия по разграничению полномочий и предметов ведения (ее главой является заместитель руководителя Администрации Президента РФ Дмитрий Козак). Одна из основных задач работы Комиссии – достижение большей четкости в разграничении полномочий между центром и регионами. Для этого необходимо подготовить соответствующие поправки в действующее законодательство, которые лишат смысла существование подобных договоров, но для их расторжения (особенно с Татарстаном) возникновение политических препятствий вполне вероятно в Российской Федерации.

Далее рассматривая ситуацию с автономными округами, входящими в состав областей и края, приходится сталкиваться с единственным случаем, когда федеральное бюджетное законодательство отдает явные преимущества регионам только из-за их статуса сложносоставных субъектов Федерации. Речь идет о платежах за добычу полезных ископаемых. Вплоть до 2002 года в соответствии с Законом «О недрах» в федеральный бюджет поступало 40% платежей за добычу углеводородного сырья, 25% платежей за добычу других полезных ископаемых, в региональные бюджеты – 30% и 25%, в местные бюджеты – 30% и 50% соответственно. Однако при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступали в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступавших в федеральный бюджет.10 Таким образом, федеральный бюджет с территории автономных округов получал меньшую долю платежей за пользование недрами, нежели с территории других субъектов Федерации. Особенно велики потери федерального бюджета в Тюменской области. В 2001 году федеральная исполнительная власть предприняла попытку ликвидировать подобную ситуацию: в проектах законов, касающихся налога на добычу полезных ископаемых (который с 1 января 2002 года заменил платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть), предполагалось включить правила о равном распределении этого налога между уровнями бюджетной системы независимо от статуса субъектов Федера-

220