Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfФедерации, касающиеся суверенитета, верховенства законов субъекта Федерации на его территории, самостоятельного участия в международных отношениях, собственности на природные ресурсы, выборов, статуса депутатов, организации местной публичной власти, порядка регистрации пребывания и жительства, землепользования, налогообложения. В 1995-2001 годах совершенно отчетливо преобладала региональная инициатива в вынесении противоречий на рассмотрение федерального органа конституционного правосудия. Чаще всего предмет регулирования федерального закона или нормативного правового акта, оспариваемого в Конституционном Суде РФ, был связан с введением налогов и сборов, местным самоуправлением, выборами. Неоднократно в отношении одного и того же акта поступали запросы нескольких субъектов Федерации. Эффективность данных запросов, то есть признание Конституционным Судом хотя бы отдельных положений оспариваемых актов не соответствующими Конституции РФ, была относительно невысока.41 Среди федеральных органов государственной власти активность проявляют суды, депутаты Государственной Думы и Президент Российской Федерации.
Обращения в отношении закона или нормативного правового акта субъекта Федерации чаще всего были связаны с вопросами избирательного права, разграничением компетенции в системе органов государственной власти субъектов Федерации, статусом депутатов законодательного (представительного) органа, регламентацией права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Следует отметить, что эффективность обращения в Суд очень высока: в 1995-1998 годах были рассмотрены запросы в отношении 28 региональных актов, в 23 случаях их положения были признаны не соответствующими Конституции РФ, в трех случаях прекращено производство по делу. Конституционный Суд РФ не часто становится местом разрешения коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, наиболее серьезные противоречия не выносятся на рассмотрение федерального органа конституционного правосудия. В 1995 году первой половине 2001 года не было ни одного спора о компетенции между органами государствен-
191
ной власти Российской Федерации и ее субъекта, а также о соответствии Конституции РФ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Поскольку до 2001 года противоречия между законами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации и Конституцией России были характерны практически для всех составных частей Российской Федерации, то при решении вопроса об оспаривании акта глава государства и депутаты Государственной Думы руководствовались не только правовыми, но и политическими соображениями. Сравнительно небольшое число дел в Конституционном Суде РФ, связанных с разрешением споров между Россией и субъектами Федерации, можно объяснить отсутствием традиций вынесения подобных противоречий на рассмотрение суда, достаточно долгой процедурой прохождения запросов, необходимостью более четкого юридического обоснования позиций сторон, опасением федеральных органов государственной власти «девальвировать» решения органа конституционного правосудия в случае их неисполнения.42 Неформальные процедуры и кулуарные способы снятия противоречий попрежнему являются более эффективными.
Как показывает практика, и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов Федерации, признавая наличие коллизии, не всегда стремятся довести ее до разрешения, опасаясь утратить хрупкое согласие во взаимоотношениях, предпочитая «законсервировать» конфликт. В настоящее время в ряде субъектов Федерации (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Татарстан, Якутия, Санкт-Петербург, Свердловская область) существуют конституционные (уставные) суды. Противоречия между положениями федерального и регионального законодательства в гораздо большей степени осложняют их деятельность, поскольку данные органы рассматривают вопросы о соответствии законов и нормативных правовых актов конституциям и уставам субъектов Федерации, положения которых часто сами входят в противоречие с предписаниями федеральной Конституции. Проблемы, связанные с правовыми коллизиями, отчетливо прослеживаются в тексте решений конституционных
192
(уставных) судов. Так, в 1994 году Конституционный Суд КабардиноБалкарской Республики отложил разбирательство вопроса о конституционности постановления Парламента «О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике» до определения объема компетенции и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Кабар- дино-Балкарской Республики по вопросам миграции и принятия соответствующих правовых актов. Суд счел, что наличие в законодательстве Российской Федерации прямо противоположных, не отмененных правовых норм серьезно нарушает конституционный принцип единства законодательного регулирования вопросов миграции на всей территории Российской Федерации, препятствует соблюдению положений Конституции Российской Федерации и Конституции Кабар- дино-Балкарской Республики, касающихся права каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.43 В ряде случаев конституционные (уставные) суды вынуждены были играть на противоречиях федерального права и апеллировать к принципам федерализма. В Постановлении от 7 июня 1996 года Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) отмечал, что норма Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», содержащая запрет на введение дополнительных республиканских налогов, отрицает налоговый федерализм, ограничивает рамки статьи 72 Конституции РФ для реализации совместных полномочий при установлении общих принципов налогообложения. Вместе с тем в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2268 закрепляется в соответствии с установлениями статей 71,72, 75 Конституции право органов государственной власти субъектов вводить дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.44
Таким образом, исследователи регионального конституционного правосудия отмечают, что конституционные (уставные) суды, как правило, не применяют неконституционных норм для обоснования своих выводов, более того, нормам, на первый взгляд неконституционным, они придают конституционное содержание, сглаживая противоречия с
193
федеральной Конституцией.45 Исключение составляет Конституционный Суд Республики Башкортостан, который проверяет законы и нормативные правовые акты республики на соответствие не только Конституции, но и Договору о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий от 3 августа 1994 года. В Постановлениях Суда можно встретить положения о том, что регулирование определенных вопросов осуществляется законодательством Российской Федерации до тех пор, пока не будет принят соответствующий закон республики.46 Судьи предложили и достаточно широкую трактовку положений самого Договора. Так, Суд счел, что положение пункта 14 статьи 5 Договора о том, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, не может быть истолковано как требующее изменения основополагающих норм статей 1-10, 18-68, 88, 95, 103, 126, 127 Конституции Республики Башкортостан и как исключающее право Республики Башкортостан издавать акты гражданского законодательства вообще. Судьи исходили из того, что Договор от 3 августа 1994 года в своих статьях 3 и 4 отнес к ведению республики целые отрасли законодательства, которые являются по Гражданскому кодексу составной частью гражданского законодательства Российской Федерации, а правительствами Российской Федерации и республики был подписан ряд соглашений, в которых к ведению республики отнесено регулирование отношений, которые традиционно относятся к гражданскому законодательству. По мнению органа конституционного правосудия Республики Башкортостан, изолированное рассмотрение пункта 14 статьи 5 без учета содержания статей 1,2,3,4 Договора не содействует юридическому решению вопроса о взаимном делегировании полномочий в области гражданского законодательства, данный вопрос должен стать предметом дополнительного договорного согласования.47 Как уже отмечалось ранее, федеральные законодатели способствовали возникновению правовых коллизий, запаздывая с одобрением ключевых законов в сфере регламентации федеративных отношений. Ситуация еще более усложнилась в 1999 году, когда федеральные органы государственной власти приступили к реформированию существующей системы взаимоотношений между
194
Федерацией и ее субъектами и были приняты два закона, призванные существенно ограничить самостоятельность регионов, унифицировать систему органов государственной власти и компетенцию субъектов Федерации. В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о пределах регулирования федеральных законов в сфере совместного ведения, должны ли положения этих актов носить рамочный характер или степень детализации может варьироваться в зависимости от характера регулируемых отношений.48
Федеральный закон от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не установил четкие критерии в данной области. Согласно положениям данного акта, федеральные законы в сфере совместного ведения должны приниматься либо с целью регламентации основ (общих принципов) правового регулирования, либо для реализации полномочий федеральных органов государственной власти (статья 12). Последняя формулировка, предполагающая принятие норм прямого действия, может служить обоснованием для принятия любого федерального закона по предметам совместного ведения. Кроме того, в самом тексте Федерального закона к основам (общим принципам) отнесены и принципы разграничения полномочий в сфере совместного ведения. Таким образом, федеральный законодатель создал условия для полного доминирования федеральных органов государственной власти, фактически одобрив существующую практику «излишней правовой централизации» в данной сфере компетенции.49 Подобные подходы необходимо рассматривать в контексте современных реалий. Как показывают исследования Института законодательства и сравнительного правоведения, сфера исключительной компетенции субъектов Федерации чрезвычайно узкая и основной массив законов республик, краев, областей, автономной области и автономных округов принимается в сфере совместного ведения. Представители регионов неоднократно ставили вопрос об учете их позиции при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Следует учиты-
195
вать, что Федеративный договор 1992 года предписывал направлять подобные законопроекты субъектам Федерации и рассматривать их предложения в Верховном Совете страны (пункт 3 статьи 11).50 Сравнительно недавно Правительство Республики Карелия в обосновании своего запроса о проверке конституционности положений Лесного кодекса указывало, что предусмотренный в Федеративном договоре порядок не был соблюден при издании данного акта.51 На законодательном уровне данная проблематика была урегулирована в Федеральном законе от 24 июня 1999 года (статья 13). Законодатель фактически вернулся к подходам, предусмотренным в Федеративном договоре, при этом процедура участия регионов в федеральном законодательном процессе была прописана более детально: во-первых, органам государственной власти субъектов Федерации направляются законопроекты после их внесения и принятия в первом чтении; во-вто- рых, предложения и замечания должны быть внесены в месячный срок, до его истечения не допускается рассмотрение законопроекта во втором чтении; в-третьих, предложения рассматриваются в комитетах палаты, при этом уполномоченные представители субъектов Федерации могут участвовать в работе над данным проектом в комитетах и их рабочих группах с правом совещательного голоса; в-четвер- тых, согласование позиций Государственной Думы и заинтересованных субъектов Федерации осуществляется путем создания согласительной комиссии в том случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации высказались против указанного проекта в целом.
Вместе с тем, следует отметить, что в тексте Федерального закона, в отличие от Регламента Государственной Думы, предусматривается возможность направления законопроектов по предметам совместного ведения различным органам государственной власти. Вместе с тем, с учетом территориальных масштабов страны и существующих систем связи, возможность представления предложений и замечаний коллегиальным органам субъекта Федерации в установленные сроки вызывает серьезные сомнения. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных
196
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оставляет двоякое впечатление. С одной стороны, он регламентирует многие аспекты деятельности органов государственной власти, вторгаясь в сферу компетенции регионального законодателя.52 Длительные сроки работы над данным законопроектом существенно не повлияли на его качество. И сегодня можно присоединиться к замечаниям экспертов, высказанным в ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе в 1995 году: излишняя детализация нормативно-правового регулирования, неуместность закрепления в федеральном законе статуса и полномочий законодательных органов, установления порядка принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.53 В законе определены перечни вопросов и решений, которые могут регламентироваться только на уровне закона или постановления законодательного органа (статья 5), субъекты законодательной инициативы, законопроекты, подлежащие рассмотрению в первоочередном порядке, установлены требования в отношении большинства, необходимого для принятия закона или постановления (статья 6). Кроме того, в нем предусматривается направление правовых актов, принятых высшим должностным лицом субъекта Федерации, в законодательный орган, который наделяется правом обращения к высшему должностному лицу с предложениями о внесении изменений и дополнений или отмене акта. В свою очередь высшее должностное лицо может обращаться с аналогичными предложениями в отношении постановлений законодательного органа (статья 23). С другой стороны, в Федеральном законе регламентируются вопросы конституционного уровня – полномочия Президента страны, институт конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Федерации. В нем предусматривается ряд новых полномочий Президента Российской Федерации в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации актов, противоречащих федеральному законодательству: во-первых, обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава), закона или иного нормативного
197
правового акта данного органа в соответствие с федеральным законодательством (пункт 3 статьи 27); во-вторых, выносить предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти (пункт 4 статьи 9) и высшему должностному лицу субъекта Федерации (пункт 2 статьи 29’); в-третьих, вносить в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (пункт 4 статьи 9); в-четвертых, принимать решение об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации (пункт 6 статьи 19). Таким образом, предполагается очень широкая трактовка предмета регулирования данного акта, расходящаяся с предписаниями части первой статьи 77 Конституции. Кроме того, данный закон весьма своеобразно трактует применение принципа разделения властей в системе органов государственной власти регионального уровня, а также во взаимоотношениях между органами государственной власти России и ее субъектов. Представители регионов справедливо обращают внимание на то, что «федеральное законодательство влияет на законодательство субъектов, а обратного влияния не наблюдается».54
При разработке и рассмотрении проектов федеральных законов в Государственной Думе, как правило, изучаются международные стандарты и зарубежная практика, однако комплексного анализа законодательства субъекта Федерации и обобщения позитивного опыта не проводится. Вместе с тем по большинству предметов совместного ведения именно составные части Федерации осуществляют опережающее законодательное регулирование. Подобные подходы свидетельствуют об отсутствии должного уважения к региональному законодательству, непонимании «важности взаимосвязи и взаимозависимости правового регулирования, осуществляемого на обоих уровнях»55 Субъекты Федерации говорят о невозможности принятия законопроектов, отражающих их интересы. Председатель Госсовета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшин обращал внимание на то, что проекты, предлагаемые законодательными органами субъектов Федерации, редко становятся законами, даже если их активно поддерживают коллегии из большинства регионов.56 Этот тезис подтверждает стати-
198
стика. По данным Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации, за период с 1 января 1994 года по 1 января 2001 года законодательные органы субъектов Федерации внесли 809 законопроектов, из которых только 36 были приняты в качестве федеральных законов и подписаны Президентом страны. При этом в Государственную Думу первого созыва внесено 84 законопроекта, из них подписаны Президентом – только два; в Государственную Думу второго созыва внесено 568 законопроектов, из них подписан Президентом – двадцать один; в Государственную Думу третьего созыва (до 1 января 2001 года) внесено 157 законопроектов, из них подписано Президентом – тринадцать.57 Практика показывает, что серьезные шансы на одобрение имеют законопроекты, посвященные сугубо региональной проблематике, - о переименовании городов или столиц, о создании новых судов на территории субъекта Федерации. Деятельность федеральных государственных органов по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с положениями федеральной Конституции и законов приобрела целенаправленный и систематический характер только после избрания В.В.Путина на должность Президента страны. В первую очередь это было связано с тем, что новый глава государства четко обозначил политические приоритеты в данной сфере и проявил последовательность в их реализации. Определенное значение имел и тот факт, что Президент не был связан обязательствами своего предшественника, взаимоотношения с руководителями субъектов Федерации начинались как бы с «чистого листа» и не были отягощены неформальными договоренностями и взаимными уступками. Проблема приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством стала рассматриваться в контексте укрепления российской государственности.
Президент Российской Федерации, представляя 8 июля 2000 года Послание Федеральному Собранию, акцентировал внимание на том, что в России наступает период, когда власть обретает моральное право потребовать соблюдения установленных государством норм и определить возможность федерального вмешательства в ситуации,
199
когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России.58 В.В. Путин гораздо активнее, чем его предшественник, стал использовать полномочие, предусмотренное частью второй статьи 85 Конституции страны. Только в 2000 году он издал 18 указов о приостановлении действия правовых актов органов исполнительной власти девяти субъектов Федерации (Республика Адыгея, Республика Ингушетия, Амурская, Архангельская, Владимирская, Воронежская, Оренбургская, Смоленская, Тверская области), регламентирующих свободу передвижении и миграционные процессы, ценообразование и формирование местных продовольственных фондов, тарифы и платежи, лицензирование определенных видов деятельности.59 Следует отметить, что ни один из указов Президента РФ не был оспорен в судебном порядке, все приостановленные акты были либо признаны утратившими силу, либо в них были внесены необходимые изменения. Для приведения учредительных актов субъекта Федерации в соответствие с федеральным законодательством глава государства использовал иные методы. Так, он обратился к Государственному Собранию Республики Башкортостан с представлением, в котором предложил в качестве первого шага по согласованию регионального и федерального законодательства привести в соответствие те статьи Конституции Республики Башкортостан, которые не подкрепляются положениями Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. В ряде выступлений глава государства подчеркивал, что региональные законодатели, считающие, что положения их законов лучше федеральных, должны доказывать в центре, что их инициативу надо распространять по всей стране.60 Важное значение имели решения Президента РФ, направленные на формирование банка региональных нормативных правовых актов.
Отсутствие полной информации о региональном законодательстве на федеральном уровне является одной из серьезных проблем становления российского федерализма. В самой полной базе правовых данных – «Консультант Плюс»- представлены законы и нормативные правовые акты 77 субъектов Федерации. Министерство юстиции
200