10.2. Управление государственным долгом.

Важнейшей функцией центрального банка является функция банкира правительства. В связи с этим центральные банки выступают одним из участников размещения и держателем части государственных обязательств. Характер распределения функций в этой области между центральном банком, казначейством или министерством финансов, или специально созданным органом по управлению государственным долгом определяется особенностями исторического развития каждой страны, ее сложившимися традициями, а также положением центрального банка. Так, в Великобритании Банк Англии выполняет все функции, связанные с управлением государственным долгом. При этом решения относительно государственного долга он принимает совместно с Казначейством. В США федеральные резервные банки оказывают Казначейству ряд услуг; размещение облигаций, казначейских нот или векселей, организация подписки на займы, выплата дохода по облигациям и их погашение. В Германии управление государственным долгом осуществляет министерство финансов. В функции Бундесбанка входят организация выпусков государственных долговых обязательств, их размещение и поддержание рыночного курса. В Швеции управление государственным долгом возложено на специально созданный для этой цели орган — Государственную долговую контору, которая осуществляет планирование и проведение государственных кредитных операций, управление займами.

Основными методами финансирования государственного долга являются:

денежная эмиссия;

прямые кредиты центрального банка;

выпуск государственных займов.

Наиболее простым способом финансирования государственного долга и государственного бюджета является денежная эмиссия, в результате которой увеличивается объем доходов за счет разницы между номинальной и реальном сто­имостью денег. Доходы от денежной эмиссии получили название «сеньораж»*. Простота и удобство сеньоража объясняются тем, что в этом случае государственный долг не увеличивается, а следовательно, не возникает издержек по его обслуживанию.

В странах со сравнительно низкими темпами роста цен доходы от эмиссии невелики — так, в США сеньораж не превышаст3% объема государственных бюджетных доходов. В странах с более высоким уровнем инфляции (например, в Италии и Греции) он составляет около 10%. В развивающихся государствах, для которых характерны перманентно высокие темпы инфляции, сеньораж является главным источником доходов.

Наиболее серьезное отрицательное последствие широкого использования сеньоража — наводнение каналов денежного обращения платежными средствами, не обеспеченными реальными активами, ведущее к обесценению денег н усилению инфляции.

Прямые кредиты Центрального банка являются довольно простым способом покрытия дефицита государственного бюджета, однако его использование в ряде государств с рыночной экономикой весьма ограничено. Например, в США, Канаде, Японии, Швеции и некоторых других странах прямые кредиты казначейству либо не практикуются вообще, либо предоставляются в исключительных случаях. В Германии, Франции, Бельгии и Италии установлены пределы прямого кредитования государства. Наиболее широкое распространение прямые кредиты, используемые на покрытие бюджетных дефицитов, получили в развивающихся государствах.

Государственные займы. Важным источником покрытия бюджетных дефицитов государства являются мобилизуемые посредством государственных займов временно свободные денежные средства физических и юридических лиц (населения, банков, страховых и промышленных компаний и др.). Вид источника финансовых средств имеет весьма важное значение для состояния денежного обращения. В случае размещения государственных займов в частном секторе происходит перераспределение денежных ресурсов от частных владельцев к государству. Для повышения заинтересованности владельцев частного капитала государственные ценные бумаги выпускаются под довольно высокие проценты, что, в свою очередь, приводит к росту объема государственного долга. Выплата процентов по государственному долгу является одной из главных статей бюджетных расходов. Так, в федеральном бюджете США размер процентных платежей по государственной задолженности достигал в 90-е гг. около 15 — 16% общего объема федеральных расходов. Таким образом, размещение государственных займов в частном секторе способствует дальнейшему увеличению расходов государственного бюджета.

При размещении государственных обязательств в центральном банке последний выпускает в обращение дополнительный объем необеспеченных платежных средств, что оказывает прямое инфляционное воздействие на денежное обращение. Происходящая в этом случае «монетизация государственного долга» представляет собой типичную для многих стран ситуацию, когда финансирование дефицита государственного бюджета становится непосредственной причиной подрыва устойчивости денежного обращения. В связи с этим в отдельных странах введены ограничения на операции центрального банка на первичном рынке государственных ценных бумаг - в Германии, например, Бундесбанку запрещено приобретать долговые обязательства непосредственно у государственных учреждений - эмитентов и разрешена их покупка па открытом рынке на рыночных условиях; федеральные резервные банки США также не могут приобретать правительственные бумаги как обычные держате­ли на первичном рынке.

В развивающихся государствах данная форма государственных займов, напротив, весьма распространена. Центральные банки развивающихся стран активно приобретают государственные облигации, преимущественно краткосрочные казначейские векселя. При наступлении срока погашения векселей последние не выкупаются, а обмениваются на новые. Данное явление получило название дефицитного финансирования.

Государственные облигационные займы представляют собой особую форму заимствований государства у юридических и физических лиц. Они предоставляются на определенный срок на условиях выплаты дохода и оформляются удостоверяющими долговыми обязательствами в бумажной или безбумажной форме.

Различают рыночные, нерыночные и специальные выпуски облигационных государственных займов. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются па денежном рынке и не могут быть предъявлены к погашению до установленных при выпуске государственного займа сроков. Нерыночные ценные бумаги не могут продаваться или покупаться, но могут быть досрочно предъявлены к погашению. Специальные выпуски государственных займов распределяются среди определенных учреждений и фондов (правительственных, страховых, пенсионных и др.); их ценные бумаги не подлежат купле-продаже на денежном рынке.

Соотношение масштабов использования рыночных и нерыночных ценных бумаг, их качественный состав в различных странах неодинаковы. Так, в США к рыночным ценным бумагам относят казначейские векселя, ноты, облигации, так называемые долговые сертификаты, а к нерыночным — сберегательные облигации, облигации пенсионных фондов, индивидуальные пенсионные облигации и др. Соотношение рыночных и нерыночных ценных бумаг составляет примерно 2 : 1. В Германии рыночные ценные бумаги представлены федеральными и кассовыми облигациями.

Держателями государственных займов являются коммерческие банки, небанковские кредитно-финансовые институты, промышленные корпорации и юридические лица. Определение круга держателей государственных займов имеет важное значение при управлении государственным долгом, поскольку привлечение различного круга инвесторов оказывает неоднозначное влияние на состояние денежно-кредитной сферы. Выпуск государственных займов в отличие от прямого кредитования непосредственно не способствует развитию инфляции. Однако размещение государственных займов в коммерческих банках опосредованно увеличивает кредитную массу, стимулируя нарастание инфляционных процессов. Напротив, размещение государственных ценных бумаг в небанковских кредитно-финансовых институтах, промышленных компаниях и среди физических лиц носит неинфляционный характер. В США среди данного круга юридических и физических лиц размещение государственных займов в 80-е гг. позволило не допустить отрицательных последствий, неизбежных при столь крупных размерах государственного долга. В отличие от США в Германии основными держателями государственных долговых обязательств являются коммерческие банки (53% в начале 90-х гг.).

Весьма различается по странам временная структура государственных займов. Например, в США удельный вес краткосрочных векселей составляет до 22% в совокупном объеме ценных бумаг по государственным займам, в то время как в Германии и Японии он не превышает 1 — 2%. В то же время, в этих странах весьма существенна доля срочных ценных бумаг с длительным сроком погашения (в Герма­нии — до 60%, в Японии — свыше 90%). Высокий удельный вес долгосрочных заимствований в совокупном государственном долге является свидетельством его рационального размещения и устойчивости экономики страны. В условиях стабильной экономики, как правило, используется именно этот вид заимствований, в то время как при спаде и развитии инфляции более часто применяются краткосрочные долговые обязательства.

Основными формами доходов, выплачиваемых по государственным ценным бумагам, являются фиксированный процент, плавающий процент, индексация номинальной стоимости, дисконтирование, выигрыш. Установление фиксированного процента практикуется при стабильной экономике и низких темпах инфляции — в противном случае ценные бумаги теряют свою привлекательность. Плавающая процентная ставка делает ценные бумаги более привлекательными и стимулирует держателей сохранять их в течение определенного периода времени. Изменение плавающей процентной ставки по государственным ценным бумагам может соответствовать учетной ставке центрального банка или другим ставкам денежного рынка. В США, например, доход но казначейским нотам и облигациям рассчитывается по номинальной фиксированной процентной ставке. Доход по казначейским векселям определяется как разница между номинальной стоимостью, выплачиваемой при погашении, и стоимостью при реализации. Плавающая процентная ставка применяется по сберегательным облигациям. В Германии фиксированный процент выплачивается но долговым сертификатам, сберегательным облигациям, по простым и федеральным облигациям. Для повышения спроса на казначейские обязательства используется система дисконта, означающая продажу ценных бумаг по номинальной стоимости за вычетом дисконтируемой суммы с последующим погашением по номиналу.

В целях страхования ценных бумаг от обесценения практикуется индексация их номинальной стоимости, осуществляемая в соответствии с изменением индекса потребительских цен. Такая система применяется в Великобритании. В Швеции выплата доходов по государственным облигациям осуществляется на выигрышной основе.

Первичное размещение государственных займов, обычно осуществляемое при активном участии центрального банка, происходит на основе аукциона, открытой продажи и индивидуального размещения.

В странах с рыночной экономикой на основе аукциона, как правило, реализуются преимущественно краткосрочные ценные бумаги, хотя известны и отклонения отданной практики — в США, например, на аукционах размещаются среднесрочные ноты и долгосрочные облигации.

Аукционы организуются по американской или голландской системе. При голландской системе заявки удовлетворяются на единых условиях, сложившихся в ходе аукциона, при американской системе — на условиях, указанных в заявке. Система аукциона широко используется применительно к облигациям в Японии, Франции, Италии, Великобритании и других странах.

Открытая продажа государственных ценных бумаг осуществляется в течение длительного периода времени на единых условиях.

При индивидуальном размещении ценных бумаг с одним или группой инвесторов оговариваются условия предоставления займа под государственные долговые обязательства.

Операции центрального банка с государственными ценными бумагами на вторичном рынке имеют довольно большое значение с точки зрения управления государственным долгом. Успешное функционирование вторичного рынка необходимо для эффективной продажи облигаций нового выпуска, поскольку цена последних в значительной мере определяется на основе цен вторичного рынка. Вторичный рынок выступает индикатором соотношения спроса и предложения новых государственных займов. Государственные ценные бумаги могут продаваться на вторичном рынке, либо во внебиржевом обороте, либо на бирже, на которой цена на них котируется один или несколько раз в день.

Таким образом, с помощью довольно сложного механизма управления государственным долгом привлекаются огромные финансовые ресурсы для покрытия бюджетных дефицитов.

Участвуя в управлении государственным долгом, центральный банк фактически выступает связующим звеном между системой государственных финансов и денежно-кредитной сферой.