!Учебный год 2024 / IX_SYuF_T_1

IX СТУДЕНЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФОРУМ

СвятенкоЯ.А. Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Студент

Перспективыреформированиязаконодательствавобластиорганизации системыоргановместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации

Аннотация. Проблема реформирования системы органов местного самоуправления нанастоящиймоментприобретаетособоезначениевсвязисобщейтенденциейпреобразования публичной власти в интересах государства и общества.

Ключевыеслова:публичнаявласть,системаоргановместногосамоуправления,муниципалитеты, институт муниципальных депутатов, гражданское общество.

В условиях продолжающейся международной изоляции перед Российской Федерацией стоит единственно верный путь по внутреннему интенсивному развитию посредством обновления законодательства, внедрения современных тенденций в систему публичной власти.

Данная необходимость обусловлена тем, что в России существует проблема в реализации идеиместного самоуправления. Громоздкий инеуклюжий бюрократический аппарат (т.е. ядро органов местного самоуправления на всех уровнях), в большинстве случаев, лишенный талантливых и инициативных кадров (ввиду низкой заработной платы и стремления большинства молодого населения поскорее мигрировать в города), представляет собой крайне нежизнеспособный орган системыпубличнойвластиРФ.Современнаятенденциякукрупнениюмуниципальных образований и постепенной ликвидации к 2028г. 17тыс. муниципалитетов (из 20тыс.) ведет к потере жителями небольших сельских и городских поселений своегостатуса,определяемогоКонституцией,как«единственногоисточникавласти».

Изучив структуру органов местного самоуправления в европейских странах, вместе с тем являющихся частью романо-германской правовой семьи (Польша, Франция,ФРГ),явыделилперспективыразвитиясистемыоргановместногосамоуправленияиконкретныепредложения,связанныесихнепосредственнойреализацией.

1.Закреплениестатусаместногосамоуправлениякакинститутагражданского общества.

Положениестатьи 12КонституцииРФобисключенииоргановместногосамоуправления из системы органов государственной власти1, по существу, устраняет государствоотрешенияпроблемместнойжизни,составляющейосновужизнедеятельности самого государства. Представляется целесообразным скорректиро-

1Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993

сизменениями,одобреннымивходеобщероссийскогоголосования01.07.2020).

179

IV. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

вать данное конституционное положение и на законодательном уровне представить местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества, важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры.

2.Борьба с ликвидацией муниципалитетов и с устранением института муниципальных депутатов, которые главным образом на общественных началах (не за счетзаработнойплаты)моглиреализоватьсвоиидеивреформированииинститутов местного самоуправления и вносить что-то полезное в их организационную структуру.

В первую очередь важно поддержать стремление людей к коллективным действиям, направленным на улучшение качества жизни. Недаром, за последние несколько лет выборным инициативным муниципальным депутатам, по-настоя- щему преданным своему делу, удалось многое — они останавливали точечные застройки, срывали заключения коррупционных контрактов, меняли планы по благоустройствурайонов,спасалипаркиотвырубки,боролисьсосвалкамиивлиялинаизменениесистемыработыобщественноготранспорта.Разрушениедемократической основы института муниципальных депутатов посредством замены принципа выборности назначением депутата главой субъекта приведет к дискредитации всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Для российского общества сегодня важно понимание и осознание того, что местноесамоуправление —несамоцель,асредстводостиженияинтересов,улуч- шениякачестважизнинаселениятерритории,образующегоместноесообщество.

Ясчитаю,чтогораздоэффективнеерешатьвопросыместногозначениянаместах, а не дожидаться указаний «сверху».

Так, согласно Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ, «самоуправление должно отвечатьместнымпотребностямикорпоративныминтересамнаселениямуниципального образования, а органы местного самоуправления должны иметь право свободного выбора решений, способов, средств их реализации в объеме своих полномочий и под свою личную ответственность».

Именно в этом состоит главное предназначение местного самоуправления в современной демократической стране.

3.Пересмотрнововведений, изложенныхв «ЗаконопроектеКлишаса-Краше- нинникова».

После реализации «Законопроекта Клишаса-Крашенинникова»1 понятия «сельское поселение» и «городское поселение» перестанут быть актуальными, уступая место муниципальному и городскому округу соответственно. Япредлагаю

1 Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местногосамоуправлениявединойсистемепубличнойвласти»(ред.,принятаяГДФСРФвI чтении 25.01.2022).

180

IX СТУДЕНЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФОРУМ

законодательно закрепить сельский уровень (предотвратить ликвидацию поселенческогоуровня)ипреобразоватьеговтакназываемый«сельскийокруг»(поаналогиис«городским»и «муниципальным»округами),гдерешенияместногозначения (выброс мусора, коммунальные услуги, дорожная инфраструктура идр.) будут решаться выбранными от населения муниципальными депутатами на основе всеобщегоравногоипрямогоизбирательногоправапритайномголосовании.

Муниципальный округ будет составлять один или несколько объединенных общей территорией сельских округов в составе поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов, починков и других сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельский округ будет составлять добровольное объединение одного илинескольких сельских населенных пунктов (поселков, сел,станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов, починков и других сельских населенных пунктов), численность населениякоторыхнедолжнопревышать1 000 человек(соответственно,вСовете муниципальныхдепутатовдолжныприсутствовать7 человеквтомчислеглаваадминистрации, который также является председателем совета по должности). Таким образом, при образовании сельских округов по аналогии с муниципальными и городскими будет учитываться плотность и количество населения.

Кроме того, я считаю, что передача основных полномочий, ресурсов, права решать вопросы местного значения из центра посредством укрупнения (значи- тельногоуменьшенияколичества)муниципалитетовопять-такиприведеткдезор- ганизации сельской местности, станет препятствием доступности органов местного самоуправления для населения, не изменит текущие проблемы с финансированиеми перебоями срешением насущных вопросов, поскольку исчезновение из правового поля поселенческого уровня приведет к уменьшению его финансовой(материальной)базы.Этообъясняетсятем,чтовсересурсы,субвенции,трансферты, выделяемые из федерального бюджета, будут продолжать преимущественноаккумулироватьсявгороде,ноуженаосновезакона,чтоещебольшеусугубит проблему: лишит сельские, межселенные территории средств, необходимых для собственного развития и поддержки качества жизни населения.

4. Дальнейшее развитие идеи «субсидиарности» в организации органов местного самоуправления (на примере Польской республики).

В Российской Федерации данный принцип используется преимущественно для распределения задач между государственной и местной властью. В Польше — для распределения задач в системе «гражданское общество — публичная власть»1.

1 Крылова Е. Практика ограничений бюрократии за рубежом // Государственная служба. 2008. № 5. С. 27.

181

IV. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Таким образом, в соответствии с принципом «субсидиарности», власть должна бытьразделена между публично-правовыми структурами, главным образом вцеляхсокращения«дистанции»между властью ипредставляющимее населением. А это, в свою очередь, предусматривает сохранение поселенческого уровня органов местного самоуправления.

Увеличение численности населения поспособствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимно согласованной политики, главнымкритериемэффективностикоторойявляетсямаксимальноеудовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти, что укрепит государственную систему на местах.

5. Сохранение запрета на перевыборы на третий срок.

Ограничениесрокаполномочийглавыадминистрации3 годами(поаналогии с мировыми судьями) будет отвечать демократическому принципу ротации кадров (смены власти), вместе с тем приведет к бесперспективности установления «кормушки депутатов», возможного кумовства.

Подводя итог всему вышесказанному, хочу сделать вывод о том, что нынешняясистемаместногосамоуправлениякакникогдапрежденуждаетсявреформировании.Наданныймомент существуетмножествонаправленийиидейреализации преобразования законодательства в области местного самоуправления. Обращаясь к опыту стран континентально-европейской правовой семьи, мы открываемдлясебяогромныйпросторвреализацииновыхидей,современныхмыслей в области организации местного самоуправления. Существует проблема лишь в том,какприменитьевропейскийопыткроссийскойдействительностиикакнаосновании этого выработать свой собственный путь.

ТивановА.А. Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Студент

Компетенцияоргановместногосамоуправления взаконопроектеореформированииместногосамоуправления

Аннотация. В 2023 г. Российскую Федерацию ожидает реформа местного самоуправления, выраженная в законопроекте подготовленным сенатором А. А. Клишасом и депутатомГДРФП. В. Крашенинниковым.В связисэтимважнопонять.чтозаконодатель хочет сказать нам законопроектом и какие перспективы в будущем ожидают местное самоуправление.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления, законопроект Клишаса-Краше- нинникова, проблемы местного самоуправления, законопроект о местном самоуправлении, компетенции органов местного самоуправления.

182

IX СТУДЕНЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФОРУМ

Федеральныйзаконот06.10.2003№ 131-ФЗ«Обобщихпринципахорганиза- цииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации»1 (далее —ФЗ-131,Закон о местном самоуправлении) является, сам по себе, достаточно объемным нормативным правовым актом, содержащим множество отдельных институтов и охватывающий большое количество аспектов крайне важных для системы органов местного самоуправления (далее — ОМСУ, МСУ). Однако в связи с принятыми в июле 2020 г. поправками к Конституции Российской Федерации и введением нового термина «система публичной власти» у законодателя появился предлог для внесения изменений в Закон о местном самоуправлении: так появился Законопроект Клишаса-Крашенинникова2, который требует детального анализа для понимания того, что ждет российское местное самоуправление.

Представляется абсолютно очевидным, что нам, жителям Москвы, вместе с жителями других городов федерального значения, вкоторыхместное самоуправление ощутимо ограничено в своих полномочиях, вплоть до того, что немногим жителям известно какими органами представлено местное самоуправление их рaйонов, кто там работает и чем занимается, нелегко осознать какие именно изменения несет в себе Законопроект.

ВЗакoне о местном самоуправлении компетенцию органов местного самоуправления условно можно разделить на две части: обязательную и факультативную. Коротко говоря, в состав обязательной компетенции включены вопросы местного значения, содержащиеся в ст. 14, 15, 16, 16.2, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления в порядке, установленном статьями 19–21 Закoна о местном самоуправлении.

Всостав факультативной компетенции органов местного самоуправления входят права органов местного самоуправления предусмотренные, соответственно,статьями 14.1,15.1,16.1ФЗ-131ииныевопросы,неотнесенныеккомпе- тенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.

Следовательно, к компетенциям органов местного самоуправления можно отнести права и обязанности органов местного самоуправления по предметам их ве́дения.

Акпредметамисключительногове́денияоргановместногосамоуправления, которые определены в ст. 6 ФЗ-131 можно отнести:

1 СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_44571/.

2 Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» СПС «Гарант» // URL: https://base.garant.ru/77224618/.

183

IV. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.Организационные вопросы, относящиеся к формированию органов местного самоуправления, закреплению структуры в Уставах муниципальных образований и пр.

2.Вопросы, сопряженные с организацией финансово-экономической сферы жизнедеятельности муниципального образования, это, например:

a.формирование, управление и распоряжение муниципальной собственно-

стью;

b.бюджетная сфера;

c.комплексноесоциально-экономическоеразвитиемуниципальногообразо-

вания;

3.Вопросы, относящиеся к развитию социально-культурной сферы жизнедеятельности муниципального образования, это, например: организация, содержаниеиразвитиемуниципальныхпредприятийиучрежденийздравоохранения,образования,культурыи социальнойподдержкинаселенияисозданиеусловий для деятельности СМИ

4.Вопросы, связанные с обеспечением безопасности населения, к ним относятся:охрaнаобщественногопорядка;обеспечениепротивопожарнойбезопасности; обеспечение природоохранной безопасности.

Важноотметить,чтоспорыокомпетенцииоргановместногосамоуправления ведутся начиная, практически, с самого их появления в Российской Федерации. Так, по словам Президента РФ В. В. Путина, выступившего в октябре 2002 г. в Кремле на заседании Госсовета РФ по реформе местного самоуправления, необходимо уточнитьидетализировать списоквопросовместногозначения,что,надо отметить, и было сделано в последующих поправках к ФЗ-131. На тот момент, как отмечал Президент В. В. Путин, большая часть вопросов местного значения были сформулированыоченьнечеткои частопересекалисьсзадачами,возложенными нагосударственныеорганы,чтовызывалохалатностьвластиперед гражданами и невозможность разумного распределения общественных финансов.

Так, в 2017 г. в своей монографии Ю. В. Благов отмечал «Прошло 15 лет, «а возинынетам»,какговоритсявизвестнойбасне»1,объясняяэтоневнятностью формулировокФЗ-131,приводящихкчастымсудебнымразбирательствам,напри- мер из сферы медицины: вопросы организации оказания медицинской помощи натерриториисубъектаРоссийскойФедерацииотносятсяккомпетенцииорганов государственной власти субъекта Российской Федерации, а к компетенции органов местного самоуправления городского округа — вопросы создания условий для оказания медицинской помощи.

1 Благов Ю. В. «Компетенция органов местного самоуправления: дискуссионные вопросы» Правоприменение 2017. Т. 1, № 4. С. 117–128.

184

IX СТУДЕНЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФОРУМ

О некоторой неопределенности в данном вопросе говорят и слова Н. С. Бондаря: «Конституция РФ ориентирует федерального законодателя на создание эффективной, независимой и ответственной муниципальной власти, потому он не лишен свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе».

В достаточной мере разобрав компетенцию и проблемы действующего ФЗ131 можем перейти к сравнению с Законопроектом.

При начальном ознакомлении с Законопроектом сразу можно заметить, что он «государственно ориентирован», чем, определенным образом умаляет сами сущность и значение ОМСУ, тогда как действующий Закон о местном самоуправлении, несмотря на все пробелы и проблемы, является полноценным законодательным актом, посвященным одному из самостоятельных уровней власти в Российской Федерации — муниципальному. Так, компетенциям ОМСУ посвящена ст. 32Законопроекта,вкоторойурезаныиполностью,вдвухчастях,описаныполномочияОМСУпорешениювопросовместногозначения.Нужноотметить,чтоновые компетенции в достаточной мере соответствуют и новому определению Местного самоуправления, отраженного в ст. 1 Законопроекта.

При подробном исследовании ст. 32 Законопроекта представляется возможным заключить, что ст. 14, 15, 16 были урезаны и соединены в одну, при этом принцип разделения на обязательные и факультативные вопросы нашел свое отражение в делении ст. 32 на части 1 и 2, однако с характерными для Законопроекта изменениями. Попросту говоря, «серьезные вопросы», такие как организация газо-, тепло, электро- и водоснабжения, создание условий для предоставления транспортных услуг или организация предоставления общедоступного бесплатного образования, были переданы к государственной компетенции, в то времякаквдействующемФЗ-131представленыкакобязательныевопросыОМСУ. А вопросы хозяйственного управления, интересно обратить внимание в этой связи на п. 11) ч. 1 ст. 32 Законопроекта о развитии внутридворовых территорий, оставлены муниципалитетам.

Нельзянеотметитьбольшогоуделениявниманиявопросамгосударственной компетенции в отношении ОМСУ, к ним отнесены ст. 5 о Полномочиях федеральных органов государственной власти в области МСУ, ст. 6 о Полномочиях органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ и ст. 33 об осуществлении ОМСУ государственных полномочий, в которой вопрос о передачи выражен размыто и неопределенно, что позволяет расширить его в любых пределах.

ЗаконопроектнаслушанияхвГосударственнойДумебылсильнораскритикован, несмотря на то что в конечном итоге был одобрен большинством. Депутат вне фракций Оксана Дмитриева колко заметила, что в России со вступлением в силуЗаконопроектасамоуправлениястанетменьше,чем150 летприимператоре

185

IV. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Александре II1.НачтоПавелВладимировичпарировал,утверждая,чтогражданам «абсолютновсеравно,чьякомпетенция,ктокакиерешенияпринимает»,поэтому важно модернизировать органы власти так, чтобы они не испытывали затруднений в реализации возложенных на них задач. Сохранение за органами местной власти неотъемлемых полномочий отвечает конституционной норме.

Подводя итог, можно заключить, что мы становимся очевидцами еще одной попытки законодателя сконструировать подконтрольную федеральному уровню вертикальвластиифактическиликвидироватьнесчастноеотечественноеместное самоуправление. Однако, как это видно из истории, такие попытки обречены на провал с характерными для этого неблагоприятными последствиями.

ШабаянВ.С. Южный федеральный университет (ЮФУ)

Студент

МестноесамоуправлениевсистемеосновконституционногострояРоссиикакфедеративногогосударства

Аннотация. В статье рассматривается развитие федерализма в России, его основополагающиепринципыихарактеристики.В системепубличнойвластиФедерациятесно взаимодействуеткаксрегиональнойвластью,такисместнымсамоуправлением,однако к 2022 г. влияние государственных органов на муниципальную власть сильно увеличивается, что ограничивает ее качественное функционирование. Актуальность даннойпроблемыдостаточновысокавнастоящеевремя,таккакпередачачастиполномочий местного самоуправления региональной власти, отсутствие четкого распределения границ предметов ве́дения местного самоуправления и низкое правосознание граждан, не понимающих важность существования подобной формы публичной власти, ведет к полному исчезновению муниципальной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление, федерализм, Федерация, проблемы, субъекты, региональная власть, предметы ве́дения.

Российская Федерация на протяжении многих лет является сложным государством,включающимвсебясоставныечасти —субъектыРоссийскойФедера- ции, которые выступают элементами целого — Российского федеративного государства.СогласноЕвропейскойхартииместногосамоуправления,наличиевласти муниципальных образований является одним из главных признаков демократического государства, каковым считается Россия2. О периоде возникновении российского федерализма спорят ученые. Одни придерживаются мнения,

1 Право.ру.РассмотрениеГосдумойзаконопроектаоместномсамоуправлении //URL: https://pravo.ru/news/238450/.

2 Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985) // «КонсультантПлюс».

186

IX СТУДЕНЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФОРУМ

что федерализм начал формироваться еще в период феодальной раздробленности,когда возникаликняжества, в то времякак другие утверждают, что истинный федерализм берет свое начало лишь в XX в. при принятии Конституции 1918 г., согласно которой Россия провозглашалась федерацией Советских национальных республик.

Российский федерализм в его современном понимании начал образовываться в прошлом веке, когда в стране происходили кардинальные изменения в государственно-правовомразвитиистраны.ТемнеменеедажевXX в.,когдацентральныйаппарат СССРпредоставлялправонасамоопределениедлянациональных единиц, оно считалось фиктивным, так как, по сути, пресекались любые попытки субъектов выйти из состава советского государства.

Для российского федерализма характерны такие принципы, как государственная целостность, разграничение предметов ве́дения и полномочий между органами государственной власти и субъектами РФ, единство системы государственной власти и равноправие субъектов.

Отличительной чертой российского федерализма является также и объявление России целостным государством, в котором устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории страны. Актырегиональной правовой системынемогут противоречить федеральным законам.

Для качественной деятельности Федерации необходима правильно структурированная организация региональной власти и местного самоуправления.

Вопрос об эффективности существования местного самоуправления и его функционала является открытым по сей день. На это есть ряд причин, которые следует рассмотреть в данной статье.

Местное самоуправление — это особая форма публичной власти, которая осуществляется на местах. Сущность данного вида власти заключается в сохранениибалансамеждусамоуправлениемнаселенияисвободойвпринятииимрешений. Это позволяет гражданину быть источником муниципальной власти.

Тем не менее одной из насущных проблем, имеющейся в России, является чрезмерное вмешательство государства в местную власть. Центральный аппарат с целью усиления своего контроля над местным самоуправлением наращивает объем прав субъектов Российской Федерации по отношению к местному самоуправлению. Так, например, муниципалитеты «приобрели» навязываемых региональной властью конкурсных глав муниципалитетов, сити-менеджеров1. Отсюда вытекает следующая проблема: отсутствие четкого разграничения полномочий муниципальной и региональной властей, что также было освещено в статье

1 Баженова О. И. Поправка(и) к Конституции Российской Федерации: местному самоуправлению быть? // Местное право 2020. № 3.

187

IV. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Т. М. Бялкиной1 В качестве решения данной проблемы можно использовать модель закрепления предметов совместного ве́дения Федерации и субъектов, а такжеихисключительнойкомпетенциивосновномзаконегосударства.Пообразу и подобию следует разграничить и предметы ве́дения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации. В качестве третьей проблемы функционирования местного самоуправления следует выделить низкий уровень правосознания граждан, большая часть которых не осознает необходимость существования автономии местного самоуправления.

Реальное положение местного самоуправление таково: отсутствует его автономия,вопросыздравоохранения,градостроительнойдеятельности,жилищногокоммунального хозяйства, муниципального контроля и попечительства изымаются из компетенции местного уровня. Это приводит, например, к ограничению доступности медицинских услуг, увеличению объема платных услуг, что явно не является плюсом для населения. Как итог,местное самоуправление всё больше и больше входит в зону непосредственного влияния региональной и федеральной властей, что плохо сказывается на его развитии и наглядно показывает уровень расширения влияния центрального аппарата в России на сегодняшний день, а также наводит на мысль о том, что с течением времени местная власть, в принципе, может прекратить свое существование.

1 Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления в свете поправок к Конституции Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия «Право.

188