Суды уже применяют постановление № 20-п

Горбачева Ольга Владимировна, судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук

При рассмотрении дела № А56-15437/2009 Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области указал, что свифт-сообщения и письма иностранного партнера позволяют идентифицировать выручку, поступившую от третьего лица в качестве оплаты работ по контракту налогоплательщика с иностранным партнером. В апелляционной жалобе налоговый орган отметил, что позиция суда прямо противоречит требованиям подп. 2 п. 1 ст. 165 НК РФ. Тринадцатый арбитражный апелляционный суд определением от 08.09.2009 приостановил производство по делу в связи с тем, что ВАС РФ обратился в КС РФ с запросом о конституционности абз. 5 подп. 2 п. 1 ст. 165 НК РФ. 13.01.2010 производство по делу было возобновлено, и постановлением от 05.02.2010 апелляционный суд отказал в удовлетворении апелляционной жалобы, сославшись на постановление КС РФ от 23.12.2009 № 20-П.

1 См., напр.: постановления ФАС Московского округа от 27.01.2006 № КА-А40/14204-05, ФАС Северо-Западного округа от 24.05.2006 по делу № А05-19600/2005-12, ФАС Северо-Кавказского округа от 11.04.2005 № Ф08-1202/2005-504А. 2 Определение ВАС РФ от 28.02.2008 № 2450/08. 3 Постановление ФАС Московского округа от 18.06.2009 № КА-А40/5308-09. 4 Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 10.09.2009 по делу № А32-18813/2008-46/254 и от 02.03.2009 по делу № А15-710/2008, ФАС Северо-Западного округа от 03.12.2007 по делу № А56-3604/2007. 5 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.12.2008 по делу № А56-42659/2007. 6 Постановление ФАС Поволжского округа от 10.07.2008 по делу № А55-15520/07. 7 Постановления ФАС Северо-Западного округа от 06.02.2008 по делу № А05-9319/2007, ФАС Уральского округа от 18.11.2009 № Ф09-8995/09-С2. 8 Определение ВАС РФ от 14.10.2008 № 4588/08. 9 Постановление КС РФ от 14.07.2003 № 12-П. 10 Определение КС РФ от 04.04.2006 № 98-О. 11 Постановление Пленума ВАС РФ от 14.02.2008 № 14. 12 Постановление КС РФ от 21.01.2010 № 1-П. 13 Постановление Президиума ВАС РФ от 02.02.2010 № 4588/08. 14 Определение ВАС РФ от 24.03.2010 № ВАС-2232/09.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Нерешенные проблемы повторного привлечения к административной ответственности

Базиева Нелли Муртабековна 

Ссылка на процессуальные недочеты часто помогает оспорить административный штраф. Но иногда бывает трудно доказать даже то, что штраф повторно назначен за одно и то же нарушение. Юристам не остается ничего иного, кроме как ориентироваться на практику, сложившуюся в том или ином конкретном суде.

Запрет двойного наказания за одно и то же нарушение — основополагающий принцип применения санкций. Он действует во всех отраслях права независимо от сферы общественных отношений, которые они регулируют.

Согласно ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Конституционный Суд РФ указал, что многократное взыскание штрафов за одни и те же действия противоречит общеправовому принципу справедливости, согласно которому лицо не может быть дважды подвергнуто взысканию за одно и то же правонарушение. Отступление от данного принципа означает чрезмерные ограничения прав и свобод человека и гражданина, не соответствующие целям защиты конституционно значимых ценностей и интересов, и, по сути, представляет собой умаление конституционных прав и свобод1.

Принцип недопустимости повторной административной ответственности реализуется следующим образом. Наличие по одному и тому же факту постановления о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу, или постановления о возбуждении уголовного дела является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Пленум ВАС РФ также высказал свою позицию по данному вопросу в постановлении от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 10). После того, как суд принял решение об отказе в привлечении к ответственности либо о признании незаконным и об отмене постановления административного органа по основаниям, предусмотренным ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ, административный орган не вправе продолжать производство по этому делу (составлять протоколы, проводить административное расследование, выносить постановления и т. п.).

Однако исследование практики арбитражных судов показывает, что до сих пор нет единой точки зрения в вопросе толкования судами понятия применения повторности наказания.

Длящиеся правонарушения

Вопрос о недопустимости повторного привлечения к ответственности особенно актуален применительно к длящимся правонарушениям. В этом случае судам приходится решать, имеет ли место факт повторного привлечения к ответственности.

Некоторые суды полагают, что если лицо ранее было привлечено к ответственности за совершение длящегося административного правонарушения и не прекратило совершать это правонарушение, привлечь это лицо к административной ответственности невозможно.

Имеются в виду ситуации, когда одно и то же нарушение было обнаружено разными контролирующими органами или одним органом, но в разные моменты времени. Самой сложной является ситуация, когда к административной ответственности привлекают организацию (или предпринимателя) в связи с тем, что она не устранила ранее выявленные нарушения. Причем речь идет не об ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение предписания об устранении нарушения, а об ответственности по той же статье КоАП РФ, по которой квалифицируется первоначально обнаруженное нарушение.

Практика. В ходе проверки, проводимой на основании задания Прокуратуры г.Санкт-Петербурга, прокуратура Кировского района Санкт-Петербурга обнаружила, что ООО эксплуатирует автозаправочную станцию без специального разрешения (лицензии), возбудила дело по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ и обратилась в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Судом в ходе рассмотрения данного заявления было установлено, что рамках этого же задания прокурор Колпинского района Санкт-Петербурга своим постановлением возбудил в отношении ООО дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ и решением арбитражного суда ООО было привлечено к административной ответственности за эксплуатацию автозаправочной станции без специального разрешения.

Суд, рассматривая заявление прокуратуры Кировского района, признал, что правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, относится к категории длящихся.

И прокуратура Кировского района, и прокуратура Колпинского района Санкт-Петербурга в рамках одного задания и в один и тот же период времени проводили проверки ООО на предмет соблюдения законодательства при осуществлении деятельности по эксплуатации пожароопасных объектов. По мнению суда, это значит, что нарушения, выявленные в результате данных проверок и влекущие привлечение к административной ответственности, образуют состав одного длящегося правонарушения.

В такой ситуации привлечение к административной ответственности по тому же факту противоправных действий ООО по заявлению прокурора Кировского района является неправомерным в силу ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ2.

В другом деле организация была привлечена к ответственности за эксплуатацию в период с января по июнь 2006 г. без лицензии пожароопасных производственных объектов — пилорамы и столярного цеха. В 2007 г. прокурор Мамонтовского района Алтайского края снова обратился в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности. По мнению прокурора, эксплуатация пожароопасного производственного объекта без лицензии в июле 2006 г. и в августе 2007 г. — это самостоятельные длящиеся правонарушения, совершенные в разные периоды времени одним и тем же юридическим лицом. Однако суды трех инстанций решили, что речь идет об одном и том же правонарушении, за которое организация уже была привлечена к административной ответственности, и отказали в удовлетворении требований прокурора3.

Из приведенных примеров судебной практики следует вывод: если ранее лицо было привлечено к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения и не прекратило совершение этого правонарушения, то привлечение данного лица к административной ответственности невозможно в силу ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

В практике других арбитражных судов применяется противоположная позиция, которая совпадает с разъяснением Верховного Суда РФ, данным в п. 21 Обзора законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2006 года (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 07.03.2007). В нем указано, что привлечение к ответственности прекращает правонарушение. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения. В данном случае моментом начала течения указанного срока является вступление в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения.

Из этого разъяснения следует, что повторное обнаружение длящегося правонарушения и повторное привлечение к административной ответственности не являются тождественными понятиями. При повторном выявлении совершения лицом длящегося правонарушения срок давности привлечения этого лица к административной ответственности исчисляется с момента последнего обнаружения административного правонарушения и его фиксации независимо от количества установленных фактов совершения длящегося административного правонарушения4.

Позиция суда. По заявлению управления Ростехнадзора решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.03.2007 организация была привлечена к ответственности за строительство без разрешения (ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ).

В ходе проверки в мае 2007 г. управление Ростехнадзора установило, что организация продолжает строительство, не получив в установленном порядке соответствующего разрешения. Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении организации к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5 и ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Арбитражный суд Свердловской области удовлетворил это требование. Семнадцатый арбитражный апелляционный суд решение суда отменил, указав на повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

ФАС Уральского округа отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции. Суд кассационной инстанции отметил, что состав вменяемого административного правонарушения носит характер длящегося. В связи с этим суд апелляционной инстанции неправильно применил ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, сделав неверный вывод о повторном привлечении к административной ответственности, поскольку совершение правонарушения продолжалось и после привлечения организации к административной ответственности5.

Таким образом, суд посчитал возможным повторное привлечение правонарушителя к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения.

В связи с этим представляются весьма интересными выводы ФАС Дальневосточного округа, изложенные в постановлении от 20.01.2009 № Ф03-6196/2008.

Арбитражный суд Амурской области отклонил аргументы организации о повторности привлечения ее к административной ответственности. Суд исходил из того, что в действиях организации содержатся два самостоятельных состава административного правонарушения, выявленных в разное время. Судебное решение о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ вынесено 09.07.2008, тогда как проверка, по результатам которой вынесено постановление Инспекции государственного строительного надзора Амурской области от 21.07.2008, проведена позднее — 11.07.2008.

Суд кассационной инстанции признал ошибочными выводы суда о самостоятельности составов и отметил, что факт выявления длящегося правонарушения имеет значение лишь для исчисления срока давности привлечения правонарушителя к административной ответственности.

ФАС Дальневосточного округа указал, что длящееся административное правонарушение может быть прекращено самим правонарушителем путем выполнения возложенной на него обязанности либо путем привлечения к административной ответственности. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ). Из этого суд сделал следующий вывод. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом (или делает это ненадлежащим образом), его можно повторно привлечь к ответственности, но только после того, как вступит в законную силу ранее вынесенное постановление по тому же составу административного правонарушения.

Если ранее вынесенное постановление по тому же составу административного правонарушения не вступило в силу, то имеет место повторное привлечение к административной ответственности в нарушение ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Свою позицию по данному вопросу высказал Президиум ВАС РФ, и она оказалась в пользу контролирующих органов.

Прецедент. В 2008 г. Управление госпожнадзора привлекло региональный департамент образования к ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ за нарушения требований пожарной безопасности.

Суд первой инстанции установил, что в сентябре 2007 г. в ходе плановых мероприятий по контролю управление проводило проверку департамента, в ходе которой были установлены те же нарушения, что и в 2008 г. По результатам проверки был составлен протокол, департамент был привлечен к административной ответственности, а выявленные нарушения было предложено устранить предписанием от 10.10.2007 в срок до 10.10.2008.

Цель контрольных мероприятий, проведенных 22.10.2008, заключалась в проверке исполнения департаментом предписания от 10.10.2007.

Арбитражный суд Вологодской области признал незаконным постановление от 22.10.2008 о привлечении к административной ответственности на том основании, что управление нарушило положения ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления, указав, что привлечение департамента к административной ответственности постановлением от 14.09.2007 не исключает возможности привлечения заявителя к той же административной ответственности. По мнению суда апелляционной инстанции, тот факт, что департамент не устранил нарушения требований пожарной безопасности, выявленные в 2007 г., свидетельствует о вновь совершенном правонарушении, выявленном 22.10.2008 в результате внеплановой проверки.

Суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции. При этом судьи отметили, что нарушения, отраженные в акте от 22.10.2008, не могут являться вновь выявленными, поскольку были обнаружены в ходе проверки, проведенной в сентябре 2007 г. За их совершение департамент понес наказание, а значит, он привлечен к административной ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение6.

Президиум ВАС РФ отменил постановление ФАС Северо-Западного округа и оставил в силе постановление апелляционной инстанции. Судьи отметили, что контролирующий орган выявил два события административного правонарушения — в сентябре 2007 г. и октябре 2008 г. Поэтому привлечение департамента к ответственности за правонарушение, совершенное в октябре 2008 г., не может рассматриваться как привлечение к административной ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение. В связи с этим норма, содержащаяся в ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, на которую сослались суды, не может быть применена7.

Правонарушения, не являющиеся длящимися

В ряде случаев определение повторности при привлечении к ответственности за нарушение, не относящееся к длящемуся, тоже вызывает сложности у судов.