Заключение

Содержание настоящего тома, посвященное действию договоров, имеет прямое отношение к одной из наиболее важных проблем международных отношений - к проблеме эффективности международного права. Эта проблема издавна привлекала к себе внимание доктрины. В отечественной литературе ей отведены разделы во многих монографиях и учебниках. Есть посвященные ей специальные труды *(1119). Этой проблеме придавали серьезное значение и представители других отраслей науки. А. Эйнштейн заявлял: "Наша защита ни в вооружениях, ни в науке, ни в уходе под землю. Наша защита в праве и порядке" *(1120).

Юристы и политологи делятся на две группы относительно оценки эффективности международного права. "Утописты" подчеркивают эффективность этого права, а "реалисты" ее отрицают. Профессор Р. Фолк, в главе "Право, юристы и осуществление американских внешних связей", касаясь отмеченного деления, пишет, что в правительстве США находятся сторонники равновесия сил ("циничные реалисты"). Тем не менее многие располагающие властью реалисты лицемерно притворяются утопическими легалистами *(1121).

Государственные секретари США не раз говорили, что одним из важнейших направлений во внешней политике США является содействие росту роли права во взаимоотношениях народов *(1122). По этому поводу Ф. Джессеп заметил: "Благочестивые призывы к "господству права" в международных делах вошли в стандартный запас фраз у политических ораторов, особенно в Соединенных Штатах" *(1123). И тем не менее даже такие "благочестивые призывы" свидетельствуют о роли международного права.

Число авторов, придерживающихся "реалистических" взглядов, довольно многочисленно. А. Карти пишет, что международное сообщество лучше всего понимается в духе идеи Гоббса о естественном состоянии. "...Международное право является не более чем точкой зрения тех, кто именует себя юристами-международниками, на международные отношения" *(1124). Немало видных юристов-международников утверждают, что "международное право как правопорядок находится в состоянии кризиса" *(1125).

Приведем мнение по этому вопросу профессора Л. Генкина: "Я хочу показать, что циничный "реализм" в отношении международного права является нереалистичным, что он не отражает факты международной жизни: право является (курсив автора. - И.Л.) великой силой в международных делах; страны полагаются на него, взывают к нему, соблюдают и находятся под его влиянием во всех аспектах своих внешних отношений" *(1126).

Это мнение разделяется многими видными юристами-международниками. Профессор Т. Франк доказывает, что реально все страны подчиняются большинству норм практически все время *(1127). Пишут о том, что, несмотря на сложность правотворчества и обновления права в международном сообществе, вполне возможно, что международный правопорядок более развит, чем многие национальные правовые системы *(1128). Доказывают, что "из всех видов права международное право выделяется как наиболее динамичное, демонстрирующее величайшую способность адаптироваться к меняющемуся миру" *(1129). Наконец, такой авторитет, как профессор Я. Броунли считает, что "публичное международное право является более эффективным, чем публичное право внутри государства" *(1130).

Международное право не раз демонстрировало свои возможности в защите коренных интересов международного сообщества. Достаточно вспомнить, что гитлеровская Германия и милитаристская Япония пытались разрушить международное право и установить противоречащий ему порядок, но это вызвало сплочение международного сообщества, несмотря на существовавшие социальные противоречия. Объединенными усилиями страны антигитлеровской коалиции добились разгрома агрессивных сил. Это обстоятельство послужило фактором, определившим прогрессивное развитие международного права, которое нашло отражение в Уставе ООН, закрепившем основы нового мирового порядка. Одной из основных задач ООН является прогрессивное развитие международного права применительно к новым условиям. Пробелы в международно-правовом регулировании способствуют созданию ситуаций, угрожающих сотрудничеству.

В новых условиях акты агрессии и насилия вызывают всеобщее возмущение, протесты и противодействие в таких масштабах, которые были ранее не известны. Сегодня даже самое могучее государство предельно ограничено в возможностях нарушения международного права.

Дипломатия, как мирное средство осуществления внешней политики, вытесняет иные, прежде всего военные, средства политики и занимает доминирующее положение в мировой политике. Все это существенно способствует повышению эффективности международного права.

Весьма распространено мнение, что слабость международного права объясняется отсутствием механизма принуждения *(1131). Нет сомнения в том, что принуждение играет свою роль в обеспечении уважения международного права. Но это вовсе не значит, что следует сбрасывать со счетов иные факторы, обеспечивающие эффективность права. В международном праве они играют особую роль. К таким факторам следует отнести материальную заинтересованность, а также моральнополитические факторы. Специалисты пишут о целом ряде факторов, которые "могут быть идентифицированы как стимулирующие соблюдение права в дополнение лишь к угрозе наказания" *(1132). Следует также отметить, что в наше время несколько изменилось понятие силы. Важное место стали занимать невоенные методы применения силы.

Развитие международной жизни, рост потребностей государств в этой области обусловливают рост надежности международного права. Усиливаются факторы, воздействующие на государство в интересах соблюдения международного права. Если государство желает, чтобы его права и интересы были надежно обеспечены, оно само должно строго соблюдать международное право.

Реалисты обращают внимание на случаи нарушения международного права. Однако удивительно не то, что международное право порою нарушается, а то, как повседневно соблюдаются его многочисленные нормы. Следует учесть, что человека с детства убеждают в необходимости соблюдать право, демонстрируется государственное принуждение в отношении правонарушителей, а в отношении международного права все эти факторы отсутствуют. Не только большинство населения государств, но и многие государственные деятели имеют весьма отдаленное представление о международном праве. И несмотря ни на что, оно действует, развивается. Разве это не свидетельство его жизненной силы?

Государство повышает свой престиж и, следовательно, свое политическое влияние, если оно приобретает репутацию приверженца права. С другой стороны, нарушающее право государство теряет престиж и ограничивает возможности своей внешней политики. Правительства при осуществлении внешней политики учитывают нормы международного права. Объясняется это тем, что такая политика встречает меньше сопротивления, чем политика противоправная. Не случайно правительства регулярно клянутся в верности международному праву.

Если сопоставить ту относительно малую сумму затрат и усилий, выделенных государствами на международно-правовое регулирование, с его результатами, то окажется, что даже нынешняя система регулирования обладает довольно высоким коэффициентом эффективности.

Проблема эффективности международного права приобрела особое значение в наше время. В результате произошедших в мире политических изменений (прекращение существования Союза ССР, рост роли азиатских государств), а также усиления действия процесса глобализации в мировую систему внесены серьезные изменения. Речь идет об изменениях, охватывающих многие стороны международной жизни. В результате исключительно остро встала проблема упорядочения сложной мировой системы, от чего зависят жизненно важные интересы государств. Неупорядоченное состояние мировой системы все чаще подчеркивается доктриной. Встречаются и крайне низкие оценки существующего мирового правопорядка. Пишут о том, что экономическая глобализация сопровождается политическим беспорядком. Установившийся правовой порядок уже не способен регулировать мировые проблемы, которые находятся на грани коллапса *(1133).

Международное сообщество все более четко осознает, что для обеспечения мира и сотрудничества первостепенное значение приобретает международное право. Эта принципиальная идея нашла отражение в важнейших международных актах. Достаточно указать на Декларацию тысячелетия ООН, принятую Генеральной Ассамблеей на Саммите тысячелетия в сентябре 2000 г., а также на итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. В Декларации говорится, что в основу мирового порядка кладутся цели и принципы Устава ООН, которые "доказали свой непреходящий и универсальный характер". Более того, "их возможности и способность вдохновлять возросли в условиях, когда государства и народы стали более взаимосвязаны и взаимозависимы". На основе этих целей и принципов может быть установлен справедливый и прочный мир во всем мире. В Итоговом документе подчеркивается решимость содействия строгому уважению целей и принципов международного права. "Мы считаем, что сегодня в большей мере, чем когда-либо, мы живем в глобальном и взаимозависимом мире: Мы признаем, что коллективная безопасность зависит от эффективного сотрудничества в соответствии с международным правом...".

От эффективности международного права зависит решение коренной международной проблемы, а именно - повышение управляемости международной системы. Для этого требуется обеспечение законности, как на национальном, так и на международном уровне. Значение этого принципиального положения трудно переоценить. Главы государств и правительств заявили недавно, что утверждение принципа "верховенства права на национальном и международном уровнях имеет важнейшее значение для обеспечение поступательного экономического роста, устойчивого развития и искоренения нищеты и голода" *(1134).

В Декларации тысячелетия содержится положение принципиального значения для понимания природы нового миропорядка. Руководители государств и правительств подчеркнули, что наряду с ответственностью перед своими обществами они несут коллективную ответственность перед народами мира за обеспечение их благополучия. Это положение имеет особое значение для США. Обладание могуществом, многократно превосходящим могущество других стран, накладывает на них особую ответственность за обеспечение благополучия народов мира. Думается, под этим углом зрения должна строиться и концепция национальной безопасности США.

Рост значения интересов международного сообщества не означает ущемления интересов государств. Задача состоит в том, чтобы добиться оптимального сочетания тех и других. Задача первостепенного значения, поскольку без ее решения невозможна нормальная жизнь ни сообщества, ни образующих его государств. Все это должно учитываться при определении политики государств в области безопасности. Приходится, однако, констатировать, что в политике государств по-прежнему доминирует национальный эгоизм. М. Тэтчер пишет: "Задача государственных деятелей, как в собственной стране, так и за рубежом заключается в том, чтобы, работая с человеческой натурой, пороками и т.д., пробуждать инстинкты и даже предрассудки, из которых можно извлечь пользу. Задача преобразования человечества и придания ему нового образа никогда ни перед кем не ставилась" *(1135).

Идея о примате национальных интересов нашла отражение в Концепции внешней политики России. Примат национальных интересов отражен и в доктрине, включая доктрину международноправовую. В. Фридман пришел к выводу: "В таком мире главной ценностью является национальный интерес, который в случае непримиримого конфликта будет преобладать над международными обязательствами..." *(1136). Эта позиция не раз подвергалась критике со стороны юристов-международников, доказывавших ее несостоятельность *(1137). Сегодня политика, основанная на эгоистических национальных интересах, утрачивает свой смысл. Государство заинтересовано в соблюдении международного права, так как это единственный путь, обеспечивающий нормальное функционирование системы международных отношений, от которого зависит защита важнейших национальных и интернациональных интересов каждого государства. Поэтому "народы должны требовать от своих правительств определять свои национальные интересы с учетом прогресса и соблюдения международного права" *(1138).

Происходящие в мире перемены диктуют необходимость существенных изменений во внешней политике государств. Она должна основываться на уважении национальных интересов друг друга, особенно в области безопасности. На смену балансу сил должен прийти баланс интересов. Политика должна учитывать новое соотношение национальных и общих интересов государств. Без обеспечения общих интересов не могут быть обеспечены и интересы отдельного государства.

Международный правотворческий процесс претерпел серьезные перемены, в результате которых существенно повысилась роль договора не только в регулировании конкретных сфер сотрудничества, но и в создании общепризнанных норм международного права. Как и ранее, основной формой существования общепризнанных норм является обычай. Однако в создании его норм все большее значение приобретает договор. Если в прошлом решающую роль в формировании обычая играла практика государств, которая в основном формировалась влиятельными державами, то теперь все большее значение приобретает формирование обычных норм при помощи договоров. Этот процесс крайне важен для демократизации международного правообразования. В разработке общих договоров принимают участие все желающие государства.

Такое положение далеко не всех устраивает. Нередки негативные его оценки. Американский специалист Дж. Рабкин пишет: "Освобожденному от традиционных якорей международному праву больше не нужна развитая практика: Международное право о правах человека является продуктом не судебной практики, а международной конференции: Просто берутся высказывания дипломатов на конференциях, которые кажутся весомыми, затем они препарируются толкователями так, чтобы придать им еще больший вес: Быстро вырастает словесная конструкция, которую начинают считать элементом обычного международного права" *(1139).

Приведенное высказывание явно упрощает процесс формирования международного права. Вместе с тем позиция делегатов на конференциях является элементом международной практики, отражает международно-правовое сознание государств. Роль "толкователей" этой практики, т.е. специалистов-ученых, в наше время также является весьма существенной для процесса правообразования.

О росте роли науки в создании и осуществлении норм международного права свидетельствует, например, факт участия президентов Российской Федерации и Франции, а также канцлера ФРГ в Международной научно-практической конференции 2003 г. в Санкт-Петербурге. Все они подчеркивали значение международного права для обеспечения мира и безопасности. В выступлении В.В. Путина говорилось, что "мир стремительно меняется. И очевидно, что система международного права также должна развиваться и совершенствоваться, т.е. соответствовать стремительно меняющемуся миру". При этом было обращено внимание на то, что "сейчас как никогда важно опереться на мнение экспертного сообщества" *(1140), в первую очередь юристов. Следует отметить, что это принципиальное положение пока не получило отражения в практике государственных органов России.

Из идеологических явлений политика, религия и даже мораль не обрели необходимого глобального характера. Только международное право в наибольшей мере отвечает требованиям глобализма. Соответственно, международно-правовое сознание оказывает сегодня растущее влияние и на иные идеологические явления, стимулируя в них тенденции, отражающие глобализацию.

Уровень международно-правового регулирования зависит от потребностей международных отношений, а также от осознания этой потребности государствами. Оба фактора связаны, первый определяет второй. Правда, связь не автоматическая. Поэтому содействие осознанию государствами значения международного права для их интересов чрезвычайно важно.

Сегодня международное право приобрело настолько серьезное значение для жизни не только государства, но и для каждого человека, что необходимо добиться понимания его важности широкими слоями населения. От этого во многом будет зависеть эффективность международного права. Необходимо добиться серьезного распространения международно-правовой культуры среди населения. В условиях растущей взаимосвязанности государств и народов международно-правовая культура стала одним из важнейших элементов общечеловеческой культуры, от которой зависит будущее нашей цивилизации. Поэтому юристы-международники обоснованно подчеркивают задачу "развивать в человеке подлинно интернациональный дух" *(1141). Нельзя не напомнить, что и церковные организации выступают за всеобщее уважение международного права. В свое время Папа Римский Павел VI призвал всех людей, независимо от положения, которое они занимают в обществе, "внести свой вклад в построение все более справедливого правопорядка, помогающего защите мира" *(1142).

Приходится констатировать, что в нашем обществе состояние международно-правовой культуры оставляет желать лучшего. Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по международным делам В.Н. Лихачев в статье, посвященной международно-правовой культуре в России, пишет: "Серьезные предпосылки для совершенствования работы Государственной Думы и Совета Федерации под углом международного права существуют и в сфере законотворчества". При этом указывается, что депутаты должны обладать информацией о "существе обязательств Российской Федерации" *(1143).

Для развития международно-правовой культуры особое значение имеет повышение уровня подготовки в этой области работников средств массовой информации. Порою они высказывают мнения, противоречащие представлениям о современной политике и международном праве *(1144).

Фактическая реализуемость договора является важным условием его обязательной силы и, следовательно, его устойчивого существования. Договоры без объективно обоснованных шансов на реализацию обречены на мнимое существование. Предусмотренные договором правоотношения должны быть практически реализуемы. Если обязательства выходят за пределы того, что государства готовы проводить в жизнь, то они не будут эффективными. Чем более полно договор учитывает реальное состояние регулируемых отношений и тенденций их развития, тем он более эффективен. Поэтому составление договоров требует знания всей социально-политической действительности, которая определяет его действие.

Содержание договоров должно быть своевременным - ни слишком преждевременным, ни запоздалым. Вместе с тем, учитывая сложность подготовки и принятия договоров, формирующих универсальные нормы международного права, перед ними нельзя ставить задачу создания норм, рассчитанных на немедленное применение всеми государствами.

Эффективность договора зависит от того, какие государства в нем участвуют, и от их числа, от того, насколько в нем учтены национальные и интернациональные интересы сторон, от важности объекта, от характера его влияния на международные отношения. Существенное значение имеет согласование воли сторон, воплощенной в договоре. Для этого необходимо при его подготовке максимально учитывать волю и интересы сторон, а при осуществлении разъяснять его соответствие интересам государств и способствовать формированию единой воли.

Основная задача договорного регулирования состоит в том, чтобы процесс был устойчив и обеспечивал намеченный результат. При этом значение положительных стимулов реализации договора, нацеленной на достижение поставленных задач, должно быть выше, чем действие антистимулов. Следует также учитывать побочные результаты действия договора. Они могут быть либо позитивными для достижения поставленной цели, либо негативными.

Из сказанного ранее видно значение правильного определения целей договора. Неправильное определение целей неизбежно ведет либо к их недостижению, либо требует неоправданных затрат и порождает отрицательные побочные эффекты. Существенное значение для выполнения договора имеет создание соответствующего механизма контроля. Международной практике известны "уснувшие" и даже "мертвые" договоры, причиной чему было несоблюдение приведенных положений.

Эффективность договора требует не только решения поставленных задач, но и достижения этого с минимальными усилиями сторон.

О значении договоров в наше время свидетельствует сам факт кодификации права международных договоров, осуществленной во второй половине ХХ в. Этот факт говорит также о повышении роли договоров в жизни международного сообщества. Кодифицированы со значительными элементами прогрессивного развития нормы, относящиеся к праву договоров с участием государств и международных организаций, а также к правопреемству в отношении договоров. Серьезное значение имеет также одобрение Генеральной Ассамблеей ООН в 2001 г. Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. В результате процесс создания, действия и прекращения договоров получил достаточно четкую нормативную базу, что, несомненно, повысит эффективность договоров в регулировании международных отношений, а также в развитии международного права.

Вместе с тем не следует забывать, что далеко не все аспекты права договоров получили достаточное урегулирование. Столь сложная правовая система нуждается в основательном научном анализе. Особое значение приобретает проблема внутригосударственного осуществления договоров, от решения которой во все большей мере зависит их эффективность.