3. Практика государств

Государства издавна исходили из того, что нарушение договора одной стороной дает основания другой стороне прекратить или приостановить действие договора. Так, в 1796 г. конгресс США принял акт, который был одобрен президентом, согласно которому "договоры, заключенные между Соединенными Штатами и Францией, неоднократно были нарушены Французским правительством". На этом основании США "вправе освободиться от положений договоров и консульской конвенции. По-сему упомянутые не будут рассматриваться как юридически обязательные для правительства и граждан Соединенных Штатов" *(648).

Замечу, что столь решительный акт тем не менее не привел к автоматическому прекращению договоров. После протестов правительства Франции договоры были окончательно прекращены в результате соглашения сторон *(649).

Порой государства предупреждают о готовности прекратить договор. В 1953 г. уругвайский министр иностранных дел заявил о готовности его правительства "денонсировать торговое соглашение 1942 года, нарушенное Соединенными Штатами" *(650).

Однако практике известно множество случаев немедленного прекращения договора в результате его нарушения одной из сторон. В 1975 г. правительство Турции объявило о немедленном прекращении всех соглашений с США решения о взаимной обороне. Основанием для этого явилось принятие конгрессом США решения о введении эмбарго на поставки Турции оружия и военного снаряжения *(651). Как видим, практика государств в отношении прекращения договора в результате его нарушения была далеко не единообразной.

Практика Советского государства с самого начала обращала особое внимание на обеспечение соблюдения договора, как в политической, так и в иных областях *(652). В торговом соглашении РСФСР с Великобританией 1921 г. говорилось, что в случае нарушения одной из сторон положений соглашений, включая преамбулу, "другая Сторона окажется немедленно свободною от обязательств Соглашения". Вместе с тем предусматривалось, что в таких случаях потерпевшая "Сторона предоставит другой Стороне разумную возможность предоставить объяснения либо исправить допущенное нарушение" *(653). Как видим, несмотря на положение о немедленной свободе от обязательств, предусматривалась обязанность провести взаимную консультацию. Иными словами, прекращение договора не было автоматическим.

Отмеченная практика РСФСР объяснялась случаями неоднократных нарушений договоров с ней другой стороной. В рамках "ультиматума Керзона" правительство Великобритании обвинило Россию в нарушении ряда соглашений и заявило о намерении прекратить их. В ответе НКИД от 12 мая 1932 г. говорилось о готовности "на самое благожелательное и миролюбивое разрешение существующих конфликтов" *(654).

Вместе с тем считалось, что односторонняя денонсация договора возможна в случае его грубого, систематического нарушения. В ноте Правительства РСФСР Правительству Франции от 23 сентября 1920 г. речь шла о нарушении Францией Копенгагенского соглашения о возвращении на родину французских и российских граждан 1920 г. В ноте говорилось, что принятое обязательство не было соблюдено и что "вся политика Франции по отношению к России была в полном противоречии с обязательствами, принятыми ею в Копенгагене, соглашение, которое было основано на этом на этом условии, ввиду этого теряет силу..." *(655).

В ноябре 1939 г. Советское правительство заявило, что "оно считает себя свободным от обязательств, взятых на себя в силу пакта о ненападении, заключенного между СССР и Финляндией и систематически нарушаемого правительством Финляндии" *(656).

Отечественная практика придерживалась положения о том, что лишь существенное и систематическое нарушение договора дает основания для его прекращения. В заявлении поверенного в делах СССР в Лондоне в октябре 1936 г. говорилось: "Советское правительство опасается, что такое положение, созданное повторяющимися нарушениями соглашения, делает соглашение о невмешательстве фактически несуществующим" *(657). Выступая в Верховном Совете СССР с докладом о проекте закона о договорах, А.А. Громыко сказал, что "при существенном нарушении" договора наши обязательства могут быть прекращены *(658). Из этого видно, что в таком случае решение принимается потерпевшей от нарушения договора стороной.

Прекращение действия договора прекращает и возникшие на его основе правоотношения. В декабре 1938 г. М.М. Литвинов заявил, что японский посол "в своих требованиях базируется, главным образом, на соглашении 1932 г., которому истек срок еще в 1936 г. Таким образом, это соглашение никаких обязательств больше на Советское правительство не возлагает" *(659). Прекращение действия основного договора означает также прекращение действия дополнительных к нему соглашений *(660).

В комментарии Комиссии международного права говорится: "Прекращение... договора с необходимостью лишает все стороны всех их прав..." *(661). СССР не раз возражал против требований, основанных на договорах, срок которых истек. Вместе с тем некоторые договоры предусматривают, что после их прекращения мероприятия, предпринятые в соответствии с ними, должны продолжаться на их основе до завершения. В Соглашении между правительствами РФ и Республикой Корея 1999 г. говорится: "В случае прекращения действия настоящего Соглашения, его положения остаются применимыми к любой договоренности, заключенной во время его действия, но все еще не осуществленной..." (ст. 11.3) *(662). Аналогичные постановления могут содержать и договоры с участием международных организаций *(663).

Соответствующее положение может иметь и несколько иной вид. Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало возможность его расторжения одной из сторон. Но оговаривало, что в таком случае стороны будут "стараться, насколько это возможно, уменьшить вероятный ущерб, который может быть нанесен их торговым отношениям" *(664).

Прекращение действия договора не лишает юридических оснований всего того, что было в соответствии с ним осуществлено. В 1929 г. правительство Китая односторонне отказалось от Пекинского и Мукденского соглашений. В ноте НКИД по этому поводу говорилось, что, несмотря на это, Советское правительство сохраняет за собою все права, вытекающие из указанных соглашений. Кроме того, было предусмотрено введение санкций в отношении нарушителя. Учитывая, что отказ от соглашений "уничтожает возможность нормальных отношений между обоими государствами", было, в частности, предложено китайским дипломатическим и консульским сотрудникам покинуть СССР *(665).

Положение о сохранении в силе того, что было осуществлено на основе договора, в случае необходимости подчеркивается в самом договоре. Так, ст. 7 Соглашения между правительствами СССР, США, Великобритании и временным правительством Французской республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников Европейских стран оси 1945 г. предусматривает условия выхода из Соглашения, но не умаляет значения любых действий, уже совершенных, или любых решений, уже принятых в соответствии с этим Соглашением *(666).

Приведенное положение нашло отражение в Законе о международных договорах РФ. В статье о последствиях прекращения международного договора сказано: "Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором не предусмотрено иное или не имеется иной договоренности с другими участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения" (ст. 38). После прекращения договор перестает быть частью правовой системы России.

Как видим, лишь основательное или систематическое нарушение договора другой стороной дает основание потерпевшей стороне прекратить его действие. Известны случаи, когда даже грубое нарушение договора другими сторонами не влекло за собой его прекращения пострадавшей стороной. Несмотря на нарушение Ираном ряда договоров с СССР в результате присоединения к Багдадскому пакту, Советское правительство не заявило об их прекращении *(667). Такой подход содействует стабильности договорных отношений.

Особое место в договоре занимают положения о мирном урегулировании споров. Обвинение другой стороны в нарушении договора не означает, что эта сторона не может обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров. Это положение было отмечено Международным Судом *(668).

Сказанное ранее относится и к некоторым многосторонним договорам, которые перестают быть обязательными после их нарушения. Постановление Президиума ЦИК о присоединении к Женевскому протоколу 1925 г. о запрещении применения на войне удушливых ядовитых газов обязывало НКИД заявить: "Названный Протокол перестает быть обязательным для правительства Союза ССР в отношении всякого неприятельского государства, вооруженные силы которого, а также формальные или фактические союзники которого не будут считаться с воспрещением, составляющим предмет указанного Протокола" *(669).

Такой подход нашел подтверждение на Нюрнбергском процессе. Так, главный обвинитель от Великобритании, касаясь Парижского пакта об отказе от войны 1928 г., заявил, что любая подписавшая пакт держава, если "попытается проводить в жизнь свои национальные интересы путем обращения к войне, тем самым будет лишена преимущества, которые дает это соглашение" *(670).

Таким образом, нарушение многостороннего соглашения не ведет к его прекращению. Нарушитель лишается прав, предусмотренных подобным соглашением.

Особое место среди многосторонних соглашений занимают пакты о правах человека. Нарушение одной из сторон пактов о правах человека не дает права другим сторонам не выполнять принятые обязательства. Это же относится и к конвенциям по гуманитарному праву, защищающих права человека во время вооруженных конфликтов, что, кстати, не раз отмечалось Советским правительством в годы Второй мировой войны. Так, в ноте МИД в апреле 1942 г. приводились факты грубого нарушения Германией режима военнопленных. Тем не менее было заявлено: "...Советское Правительство, верное принципу гуманности и уважения к своим международным обязательствам, не намерено даже в данных обстоятельствах применять ответные репрессивные мероприятия в отношении германских военнопленных и по-прежнему будет придерживаться обязательств, принятых на себя Советским Союзом по режиму о военнопленных по Гаагской конвенции 1907 года..." *(671).

Решающее значение при определении судьбы нарушенного договора принадлежит непосредственно пострадавшему государству, которое может решить, что несмотря даже на грубые нарушения, договор должен быть сохранен. Так, грубые нарушения Англией и Францией Конвенции о Суэцком канале 1888 г. не привели Египетское правительство в 1957 г. к решению о ее денонсации; Конвенция была сохранена *(672).

При нарушении многосторонних договоров со значительным кругом участников возникают довольно сложные вопросы, касающиеся определения "пострадавшего государства" *(673). Так, в случае нарушения договора о правах человека в таком качестве выступают все участники. В других случаях непосредственно пострадавшим государством может быть отдельное государство. Право всех участников на реакцию в случае нарушения многостороннего договора обстоятельно обсуждалось в Комиссии международного права *(674).

В числе постановлений договора особое положение занимают те, что посвящены мирному разрешению споров. В случае прекращения договора одной стороной в результате его нарушения другой последняя вправе обратиться к указанным постановлениям. Иначе постановления о мирном разрешении споров в значительной мере утратили бы смысл. Приведенное положение было отмечено Международным Судом, который счел, что обвинение в нарушении договора не может иметь своим результатом невозможность для соответствующей стороны обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров *(675).