Часть 15. Прекращение или приостановление действия договоров

Прекращение и приостановление действия договоров может иметь место в результате применения норм об относительной недействительности, а прекращение - при абсолютной недействительности. В данном случае речь пойдет о нормах, непосредственно относящихся к вопросу о прекращении и приостановлении действующих договоров. Поскольку речь идет о прекращении или о приостановлении международно-правовых отношений, то этот вопрос издавна привлекал к себе внимание доктрины и практики. В работах, посвященных праву договоров в целом, он занимает видное место. Есть работы, специально ему посвященные *(539).

Глава 1. Прекращение действия договора

В качестве примера наиболее распространенного в доктрине прошлого взгляда по этому вопросу можно привести мнение Ф.Ф. Мартенса. Действие договора прекращается в результате:

1) совершения акта, предусмотренного договором;

2) наступления резолютивного условия;

3) наступления срока, на который договор заключен;

4) обоюдного или, если это разрешено договором, одностороннего отказа от него;

5) гибели объекта договора;

6) прекращения существования субъекта;

7) утраты договором обязательности по причине существенного изменения обязательств, которым он был посвящен *(540).

В данном случае особо выделяется причина, не нашедшая урегулирования в Венских конвенциях - прекращение существования субъекта, т.е. правопреемство. Такого рода взглядов придерживались и другие юристы. Макнейр прибавил к ним еще desuetude, т.е. неиспользование договора *(541). При этом он заметил, что четкого мнения авторитетных источников по этому вопросу нет. Государства не раз занимали различные позиции в отношении оснований для прекращения договоров *(542).

Позиция доктрины, в общем отражавшая практику государств, нашла отражение и в работе Комиссии международного права, а также на Венской конференции 1968-1969 гг. В Конвенции 1969 г. имеются две общие статьи, посвященные прекращению договоров. Первая из них содержится в начале части о недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров. В этой статье говорится: "Прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей Конвенции" (ст. 42.2). Статья была принята Конференцией без продолжительной дискуссии с редакционными поправками. "За" голосовали 84 делегации, "против" - 17, воздержались - 6.

Положение, сформулированное в данной статье, нуждается в уточнении. В Конвенции говорится, что она не предрешает ни одного вопроса, который может возникнуть в отношении договора из правопреемства государств, из международной ответственности или из начала военных действий (ст. 73). Между тем эти обстоятельства могут вести к прекращению договоров.

Венские конвенции не охватили также приобретающий растущее значение способ прекращения или приостановления договора без согласия сторон. Речь идет о решениях международных организаций, обладающих соответствующими полномочиями. Такие случаи были известны практике Лиги Наций. Решения о санкциях прекращали или приостанавливали соответствующие договоры *(543). Сегодня, прежде всего, следует сказать о решениях Совета Безопасности ООН. Как известно, члены ООН согласились подчиняться решениям Совета (ст. 25). Его решение может требовать от членов приостановления или прекращения договоров. Это положение не раз встречалось при принятии решений о санкциях *(544).

Известны и другие случаи аналогичного порядка. Так, Комитет министров вправе исключать государства из состава Совета Европы. А согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. "любая Высокая Договаривающаяся Сторона, которая перестает быть членом Совета Европы, перестает быть и участником настоящей Конвенции на тех же условиях" (ст. 65.3).

Вторая общая статья Венских конвенций содержится в начале раздела "Прекращение договоров и приостановления их действия". В ней говорится, что прекращение договора или выход из него могут иметь место в соответствии с договором или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися сторонами ( ст. 54). Подчеркнутое выражение обоснованно. В статье речь идет о "договаривающихся сторонах". Согласно Конвенциям под ними понимаются государство или международная организация, которые согласились "на обязательность для него (нее) договора, независимо от того, вступил ли договор в силу или нет". К договаривающимся сторонам не относятся участники переговоров, которые не выразили согласия на обязательность для них договора. Это положение отмечалось в комментарии Комиссии международного права *(545). Оно было подтверждено и председателем Редакционного комитета Венской конференции 1968-1969 гг., который заявил, что договаривающиеся государства, которые еще не являются сторонами в договоре, не должны обладать правом решения относительно прекращения договора, но они должны быть проконсультированы *(546).

При заключении многосторонней конвенции два государства, для которых она вступила в силу, не могут отменить Конвенцию без учета мнения других государств, выразивших свое согласие на ее обязательность. Однако ряд правительств в своих комментариях отрицательно отнесся к этому предложению. Комиссия сочла, что ее предложение может внести нежелательное усложнение в осуществление правила относительно прекращения договора путем соглашения сторон. Тем не менее на Венской конференции государства согласились воспроизвести рассматриваемое положение. Статья была принята единогласно.

Комиссия международного права решила, что данная статья относится и к международным организациям *(547). На Венской конференции 1986 г. соответствующий проект с редакционными изменениями не вызвал возражений *(548). Статья 54 в новой редакции озаглавлена "Прекращение договора или выход из него в соответствии с положениями договора или с согласия участников" и предусматривает, что эти действия могут иметь место: в соответствии с положениями договора; или в любое время с согласия всех участников по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями".

В результате возникла некоторая неопределенность: что означают консультации с прочими договаривающимися сторонами? Ясно, что все они должны быть извещены о предложении прекратить договор. Но каковы итоги консультаций и мнение какого числа будет учитываться? Единственное позитивное решение этого вопроса содержалось в предложении Комиссии, согласно которому для прекращения договора необходимо учитывать мнение не менее двух третей договаривающихся государств.

Таким образом, при всех условиях договор может быть прекращен по соглашению участников. В одном случае порядок прекращения предусмотрен в самом договоре, в другом возможны иные формы соглашения. Это положение издавна признано в международном праве. В Лондонском протоколе 1871 г. говорилось, что "державы признают как существенный принцип права наций, что никакая держава не может освободить себя от обязательств договора, как не может изменить его условий без согласия договаривающихся сторон посредством дружеского взаимопонимания".

При всех условиях сторона, решившая прекратить или приостановить действие договора, обязана своевременно сообщить об этом. Это положение было отмечено и Международным Судом. В решении 1992 г. в деле о некоторых фосфатных землях в Науру ("Науру против Австралии") Суд определил, что даже при отсутствии соответствующих договорных постановлений опоздание со стороны государства-истца может сделать иск не подлежащим рассмотрению. Вместе с тем было отмечено, что "международное право не устанавливает для этого определенного срока. Поэтому именно Суд должен определить с учетом всех обстоятельств каждого дела, исключает ли возможность иска истечение времени" *(549).

Порой соответствующее положение оговаривается в договоре. Так, в Соглашении между правительствами СССР и Мавритании о сотрудничестве в области морского рыболовства 1981 г. было сказано, что если одна из сторон "будет иметь достаточные основания считать, что другая Договаривающаяся Сторона не выполняет обязательства по Соглашению, она может денонсировать Соглашение, направив уведомление другой Стороне" *(550).

Прекращение действия договора может носить субъективный и объективный характер. Объективный характер носят такие причины, как истечение срока действия договора, выполнение принятых обязательств, наступление обстоятельств, с которыми связывается прекращение договора, например, оговорка о неизменности обстоятельств. К субъективным относятся денонсация, выход из договора, нарушение обязательств, пересмотр договора.

Государства обычно устанавливают определенный срок действия договора, который может существенно различаться - от одного года до 10 и даже до 99 лет. Истечение срока действия договора означает его автоматическое прекращение. Вместе с тем по соглашению стороны вправе прекратить договор и до истечения его срока действия. Формы такого соглашения могут быть различными. Есть договоры, которые не предусматривают сроки действия. К их числу относятся определенные многосторонние конвенции, а также мирные договоры и договоры о государ-ственных границах.

Некоторые договоры предусматривают достижение определенного результата. После этого они прекращаются. В Соглашении между правительствами РФ и КНР о государственном кредите для поставок из КНР в РФ 1992 г. говорилось, что Соглашение "будет действовать до полного выполнения обязательств, вытекающих из него для обеих Договаривающихся Сторон" *(551). Такое прекращение должно оформляться соглашением сторон. Например, после завершения строительства Асуанского гидроузла в Египте соответствующее соглашение было прекращено путем принятия Советско-египетской декларации об этом *(552). Известны случаи досрочного выполнения обязательств. Так, СССР досрочно передал Австрии предприятия по Государственному договору и досрочно вывел свои войска из Австрии *(553).

Необходимость соглашения о выполнении диктуется тем, что в противном случае у сторон может быть различное мнение о завершении предусмотренных договором действий. В сентябре 1923 г. НКИД СССР направил телеграмму Правительству Франции, в которой говорилось, что Советское правительство "совершенно не может присоединиться к выраженному в Вашей телеграмме от 7 августа мнению, согласно которому обязательства по Копенгагенскому соглашению якобы были окончательно выполнены Французским Правительством" *(554). В феврале 1959 г. министр иностранных дел КНР заявил, что сделанное премьер-министром Лаоса заявление о том, что Лаос уже выполнил "свою обязанность по Женевским соглашениям и поэтому больше не связан обязательствами, вытекающими из этих соглашений", является "серьезным актом грубого нарушения Женевских соглашений..." *(555). Аналогичную точку зрения изложил и МИД СССР *(556).

В Венских конвенциях используются различные термины, касающиеся прекращения договора или выхода из него, а именно - прекращение договора, выход из него и денонсация договора. Конвенции не дают определения этих терминов. Между тем их значение взаимосвязано. Так, в результате денонсации договора всеми сторонами он прекращает свое действие. В результате денонсации одной из сторон осуществляется выход из него. В большинстве случаев в отношении многосторонних договоров применяется термин "выход из договора". Прекращение договора означает все случаи утраты им своей обязательной силы.

В научной литературе и практике термин "денонсация" используется в узком и широком смысле. В узком смысле денонсация означает прекращение договора на условиях, в нем предусмотренных. В широком смысле под ней понимается односторонний отказ от договора. Доктрине были известны обе точки зрения. Макнейр писал о том, что "нет ничего юридически невозможного в существовании подразумеваемого условия, дающего право стороне право прекратить его (договор. - И.Л.) путем денонсации". Все зависит от объекта договора *(557). В подтверждение приводится мнение Дж. Брайерли, согласно которому существуют такие договоры, "из природы их предмета или из обстоятельств их заключения, что мы можем добросовестно признать, что они предполагают одностороннюю денонсацию, хотя и не содержат соответствующего положения в ясно выраженной форме". Далее Макнейр приводит подтверждающий его точку зрения пример из практики Англии.

Более узкое понятие денонсации как прекращения договора в соответствии с содержащимся в нем положении о денонсации было, пожалуй, доминирующим в отечественной науке. Ф.И. Кожевников писал: "Денонсацией называется обусловленное предварительным соглашением сторон объявление одним государством другому об утрате силы действующего между ними международного договора" *(558). Эта точка зрения находила отражение и в практике.

Относительно денонсации в дипломатической практике СССР существовали разные мнения. Выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1947 г., А.Я. Вышинский заявил, что указания, в каком порядке может то или другое государство денонсировать договор, является обязательным признаком, принадлежностью всякого договора *(559). Действительно, положения о денонсации более чем желательны в подходящих для этого договорах. Вместе с тем существует немало договоров, особенно многосторонних, в которых положения о денонсации закономерно отсутствуют.

Выступая в Верховном Совете СССР с докладом относительно проекта закона о договорах, А.А. Громыко сказал, что "поскольку речь идет о двустороннем договоре, то он (при существенном нарушении. - И.Л.), может быть и денонсирован" *(560). Денонсирован может быть и многосторонний договор. Правда, в таких случаях обычно говорят о выходе из договора. Денонсация обычно связывается с двусторонними договорами.

Практике СССР известен случай, когда акт денонсации был расценен как акт дискриминации. В 1932 г. правительство Великобритании приняло решение денонсировать Временное торговое соглашение с СССР 1930 г. в соответствии с его ст. 17. Поскольку такое решение было принято лишь в отношении СССР, то оно было расценено как то, что "сам акт денонсации договора... является мерой дискриминации" *(561). Как видим, денонсация была осуществлена правомерно. Возражения против нее носили политический характер.

По мнению А.Н. Талалаева, "следует исходить из недопустимости подразумеваемой денонсации... Практика государств не дает оснований для заключения, что существует "подразумеваемое право на денонсацию" *(562). Такого же мнения придерживаются и некоторые другие юристы *(563).

Вместе с тем Венские конвенции предусматривают денонсацию договора, не содержащего положений о его денонсации (ст. 56). Поэтому обоснованно и широкое определение денонсации как одностороннего прекращения договора на условиях, в нем предусмотренных, или в силу характера договора.

На Венской конференции в 1969 г. от имени Советской делегации А.Н. Талалаев сделал заявление о том, что термин "денонсация", как он понимается Советским Союзом, относится к случаям, когда четкое положение сделано о ней в договоре. В других случаях одностороннего прекращения договора используются термины "прекращение" и "аннулирование" *(564). Аналогичное заявление Советская делегация сделала и на Конференции по праву договоров с участием международных организаций в 1986 г.

Закон о международных договорах РФ не содержит определения денонсации. В статье о прекращении действия договоров говорится о прекращении (в том числе денонсации).

В случае если договор содержит условия о денонсации, то они должны быть выполнены. Нарушение их означает неправомерный отказ от договора. На Нюрнбергском процессе английский обвинитель говорил, что денонсирование Германопольского соглашения 1934 г., "произведенное Гитлером, не имело юридической силы, т.к. соглашение не содержало пунктов, предусматривающих его денонсирование какой-либо из подписавших сторон ранее, чем за шесть месяцев до истечения десятилетнего срока, на который оно было заключено. Поэтому никакое денонсирование не могло бы иметь юридической силы до июня или июля 1943 года" *(565).

Несогласие другой стороны или сторон с денонсацией должно сопровождаться явно выраженным протестом. Так, в 1953 г. Англия выразила протест против денонсации Египтом договора 1936 г. о Суэцком канале *(566). В случае неправомерной денонсации многостороннего соглашения не только непосредственно затронутое государство, но и остальные участники должны выразить свое мнение, что отражает коллективный характер защищаемых интересов. В последние десятилетия это положение стало отмечаться в доктрине *(567). Оно нашло отражение и в Статьях об ответственности государства за международно-противоправное деяния.

Одним из случаев денонсации многосторонней конвенции является решение принять участие в новой конвенции по тому же вопросу. Изредка встречаются случаи отказа от заявленной ранее денонсации. США денонсировали Варшавскую конвенцию в ноябре 1965 г. Она должна была вступить в действие 15 мая 1966 г. Однако 14 мая 1966 г. США отозвали свою денонсацию *(568).

Анализ договорной практики показывает, что в текстах договоров говорится, например, о необходимости ратификации, а это предполагает соответствующие конституционные процедуры. Порой они прямо ссылаются на внутреннее законодательство. Так, в Соглашении между правительствами РФ и Албании о культурном и научном сотрудничестве 1955 г. сказано: "Настоящее соглашение вступает в силу с даты обмена уведомлениями о выполнении Договаривающимися Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу" (ст. 17). Вместе с тем в договорных положениях о денонсации ничего подобного нет. Это предполагает большую свободу сторон при объявлении о денонсации.

Законодательство ряда стран предусматривает для прекращения договора ту же процедуру, что и для ратификации. Так, в Конституции Дании 1953 г. говорилось, что король не может денонсировать без соглашения фолькетинга договор, заключенный с согласия фолькетинга (§ 19).

В Законе о международных договорах РФ установлено, что прекращение и приостановление действия договоров "осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации". Между тем в Законе указаны правила, которым необходимо следовать при прекращении или приостановлении действия договоров. В соответствии с этими правилами не только прекращение, но и приостановление действия договоров, согласие на которые было дано Думой, оформляется законом, который подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Действие таких договоров может быть приостановлено Президентом РФ "в случаях, требующих принятия безотлагательных мер" и внесением в Думу проекта соответствующего закона (ст. 37). На наш взгляд, такой порядок не вполне соответствует современному состоянию международных отношений и их договорному регулированию.

Рассматриваемый вопрос привлек к себе внимание доктрины *(569). Он обсуждался и в Комиссии международного права. Как показал анализ соответствующей литературы, в теории иногда утверждается, что прекращение соглашения должно оформляться актом таким же, как и его принятие. Комиссия пришла к выводу, что это правило отражает практику лишь отдельных государств, а не международное право. Комиссия заключила, что "соответствующие государства всегда свободны выбирать форму, которую они достигли путем соглашения о прекращении договора. При этом они, несомненно, будут принимать во внимание их собственные конституционные требования, но международное право не требует больше того, чтобы они согласились с прекращением договора" *(570).

Иными словами, предполагается, что при прекращении договора государства обладают большей свободой, чем при его принятии. Думается, что в данном случае применима по аналогии ст. 46 Венской конвенции, устанавливающая, что лишь нарушение, касающееся нормы внутреннего права особо важного значения, может служить основанием для недействительности волеизъявления государства.

Практике известны случаи, когда договоры прекращают свое действие по инициативе одной или обеих сторон без денонсации. Так, 30 апреля 1938 г. друг премьер-министра Даладье де Бринон сообщил германскому посольству в Париже, что французское правительство решило "заморозить" франко-советский пакт *(571). Это действие было явным нарушением договора.

В январе 1985 г. А.А. Громыко говорил: американская сторона решила, что ряд соглашений не должны действовать. Американской администрации, продолжал он, мы задали вопрос: "Вы намерены оставить в таком же замороженном положении эти соглашения или у вас какие-то другие намерения?" *(572).

В международном праве существует явление, называемое "десуетьюд" (desuetude), что означает устарение, утрату значения нормы без ее формальной отмены. Довольно часто на этой основе прекращается действие мирных договоров, за исключением их территориальных положений. Стороны учитывают новые моменты в своих отношениях. В большинстве случаев десуетьюд связывается с прекращением договора *(573).

В 1959 г. Е.А. Коровин писал, что после ликвидации союзного Контрольного совета и Межсоюзнической военной комендатуры соглашение о статусе Берлина в важнейшей своей части перестало действовать. "Подобное обстоятельство - длительное бездействие договора - дает каждому из его участников право рассматривать договор, как утративший силу" *(574).

Макнейр писал: "Под десуетьюд понимается не только истечение довольно длительного срока, но и прекращение использования или ссылок на договор или признания такого бездействия". Он отмечал, что британское правительство признает это положение *(575). Так, в 1921 г. Англия отказалась от договоров с Боливией, Аргентиной, Венесуэлой и Уругваем о борьбе с рабством. В соответствующих нотах подчеркивалось, что отмена договоров, вышедших из употребления, "соответствует общей политике" Великобритании.

Известны также случаи, когда длительное неиспользование договора не привело к его прекращению, и в новых условиях одной из сторон становится выгодным прибегнуть к его положениям. Так, в годы Второй мировой войны Великобритания использовала союзный договор с Португалией, заключенный в XIV в., расположив на португальской территории свои военные базы.

В 1968 г. представитель министерства иностранных дел Норвегии заявил, что в Британском музее найден оригинальный экземпляр соглашений о Шетландских островах между Шетландским королем Джеймсом III и Кристианом I 1469 г., согласно которому острова были отданы под залог, а Норвегия никогда официально не отказывалась от островов *(576).

Из сказанного видно, что и договоры, которые длительное время использовались, для своего прекращения требуют того или иного согласия сторон. В доктрине по вопросу о десуетьюд какаялибо определенная позиция отсутствует. Макнейр отметил, что четкого мнения авторитетных источников в отношении десуетьюд нет. Авторы, специально исследовавшие этот вопрос, считают, что "расторжение в результате десуетьюд является весьма противоречивой причиной прекращения" и что определение поведения, определяющего прекращение, является деликатным делом *(577).

Вместе с тем упомянутые авторы приводят примеры, которые отвечают тому, что именуется "десуетьюд". В качестве наиболее показательного случая они приводят решение Имперского суда Германии от 23 мая 1925 г., признавшего прекращение Брест-Литовского договора в результате ясно выраженного заявления Советского правительства и отсутствия протеста с германской стороны.

Аналогичное мнение можно найти в судебной практике других стран. Можно указать на два вынесенных в Голландии решения о прекращении соглашения с Индонезией. В марте 1971 г. Арнхеймский апелляционный суд вынес решение, а в марте 1975 г. было принято административное решение Короны, которые констатировали прекращение в силу десуетьюд и благодаря взаимному согласию соглашения между Голландией и Индонезией, односторонне денонсированное Индонезией с последующим молчаливым признанием этого Голландией *(578). Особый интерес представляет решение Конституционного суда Австрии 1971 г., которое установило прекращение договора между Германией и Австрией, ссылаясь на соответствующее поведение австрийских "административных властей" и отсутствие протеста со стороны правительства Германии *(579).

Учеными высказывалось мнение, согласно которому появление новой обычной нормы международного права дает государству право ставить вопрос о прекращении или пересмотре договора, обычно по соглашению сторон. Зачастую в подобных обстоятельствах стороны молчаливо дают договору уйти в небытие, десуетьюд. Одновременно отмечается, что государственная практика признает правомерность односторонних действий в таких случаях *(580). Из всего сказанного следует, что и в случае десуетьюд необходимо все же согласие сторон, пусть в молчаливой форме. Государства не раз занимали различные позиции по этому вопросу. Тем не менее, в конечном счете, прекращение договора нуждается в той или иной форме соглашения сторон.

Порою договоры предусматривают, что их отдельные положения сохранят свою силу и после прекращения договора. В Соглашении между правительствами России и Франции о военно-техническом сотрудничестве 1994 г. сказано: "В случае прекращения действия настоящего Соглашения положения статьи 4 остаются в силе". В ст. 4 речь идет о сохранении в тайне информации, полученной в результате двустороннего сотрудничества. Срок действия ст. 4 не указан. В таком случае применяется положение о десуетьюде. Статья прекратит обязательную силу, когда соответствующая информация перестанет представлять собой тайну.