8. Фінансування місцевого самоврядування

Європейська хартія місцевого самоврядування визначає принципи місцевої автономії і місцевого фінансування, якщо така автономія має бути справжньою. Задоволення матеріальних, соціальних та духовних потреб може забезпечуватися лише через відкритий діалог між офіційним керівництвом і окремими громадянами місцевої громади. Тому закон про місцеве самоврядування має містити принципи, завдяки яким ті люди, чиї майнові й особисті права значною мірою зачіпаються адміні- стративними актами й рішеннями, були поінформовані про них, могли висловити свої міркування і таким чином ставали активною частиною процесу прийняття рішень. Крім того, жоден захід на будь-якому владному рівні не повинен вживатися, якщо наслідки такого рішення виходять за межі тих людей і того рівня, для яких воно призначалося. Такий усебічний підхід має прийти на зміну нинішній вертикальній системі управління містами, яка створила низку ізольованих державних секторів, визначених поглядами фахівців на різноманітні управлінські функції з непроникними адміністративними межами.

У Швеції, наприклад, у фінансуванні зрослих видатків на діяльність громад місцеві податки (41%) і державні субсидії (24%) є найважливішими джерелами надходжень. Додатковими фінансовими джерелами для фінансування місцевого самоврядування є платежі за послуги (20%) і деякі доходи від комерційної діяльності й позики (14%). Серед місцевих податків панівне становище належить пропорційному прибутковому податку з осіб, які є зареєстрованими постійними мешканцями громади. Ставки податків встановлюються радами громади округу і парафією (у Швеції церква є державною). Вони можуть істотно відрізнятися залежно від громади. 33

8.1. Оподаткування на місцевому рівні1

Органи місцевого самоврядування, як правило, розраховують на три головні джерела надходжень, які становлять законну основу діяльності місцевого самоврядування, а саме: субсидії на послуги, покладені на них центром, майнові податки для послуг, пов'язаних з майном, і збори з отримувачів послуг.

Перше є надійною основою надходжень, які визначаються й отримуються на місцях. У багатьох європейських країнах традиційним джерелом місцевих прибутків залишається податок на нерухомість. Деякі країни розробили механізм спільного користування, прибутками податками який дає субнаціональним утворенням можливість встановлювати додатковий податок, котрий центральна влада збирає для них.

Загалом, сукупність податків, які можуть стягуватися органами місцевого самоврядування, встановлюється у законах, якими визначаються органи місцевого самоврядування, їхні повноваження й сфера відповідальності. У цих визначених законом межах рішення про запровадження, внесення змін і доповнень та скасування муніципального податку приймаються переважно місцевою радою. Така постанова місцевого органу регулює введення й збирання податків. Оскільки надходження від будь-якого податку є добутком бази на податкову ставку, та постанова повинна визначати базу оподаткування, спосіб її обчислення, податкову ставку, яку буде введено, дату набуття податком чинності та всі інші питання, пов'язані з оподаткуванням і стягненням податків.

Існує досить довгий список податків, що стягуються місцевими органами влади на Заході. Рішення про необхідність встановлення цих різноманітних податків повинні спиратися на результати оцінки низки критеріїв, що, як правило, розцінюються як бажані ознаки будь-якого податку. До найбільш поширених ознак належать наступні:

Справедливість

Податок має бути справедливим. Справедливість є досить суб'єктивною якістю. Якщо виходити з того, шо справедливий податок завжди повинен накладатися на статки, то найсправедливішим податком є податок на вартість прибутку або майна, або і на те, й друге, оскільки їх, як правило, можна конвертувати одне в одне. Звичайно, застосовуються два критерії справедливості, а саме: (1) за, по суті, однакових обставин для платників податків має установлюватися однаковий податок (горизонтальна справедливість), і (2) за різних обставин до платників податків слід ставитися неупереджено (вертикальна справедливість). Проблема полягаєМІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 3 4

у визначенні, що є подібними, а що — відмінними обставинами. Тут теж застосовуються два відмінні критерії. Перший з них — платоспроможність. Відповідно до цього критерію з двох платників податків, які однаково спроможні сплачувати податок, має стягуватися однакова сума; коли ж платоспроможність одного з платників податків значно перевищує платоспроможність іншого, з нього (чи з неї) має стягуватися більша сума податку.

Альтернативою принципу справедливості, орієнтованого на платоспроможність, є принцип користування благами. Звичайно, податки витрачаються на надання комунальних послуг, якими користуються місцеве населення й компанії. Згідно з принципом користування благами, щоб задовольнявся критерій горизонтальної справедливості, з обох платників податків, які одержують однакову вигоду від якоїсь комунальної послуги, повинні стягуватися однакові податкові суми (незалежно від їхньої платоспроможності). У такий самий спосіб, відповідно до принципу користування благами, ті платники податків, що одержують більше благ від користування комунальними послугами, повинні сплачувати більші податкові суми, ніж ті, що одержують менше благ, якщо дотримуватися критерію вертикальної справедливості.

Крім того, різні податки по-різному відбиваються на громадянах, що переконливо свідчить про необхідність введення цілої низки податків з метою згладжування нерівності, котра виникає внаслідок цього.

Стягуваність податку

Одним із аспектів справедливості є недопущення ухилення від сплати податків. Якість контролю за стягненням податків істотно відрізняється для різних податків. Збирання податків вимагає, щоб платники належали до однієї категорії, щоб здійснювався облік їхньої заборгованості і сплачених ними сум, а також щоб виявлялися ті, хто не дотримується закону, і притягалися до відповідальності згідно з податковим законодавством. Проте всі ці аспекти контролю за стягненням податків пов'язані з витратами (у тому числі з витратами, що лягають на плечі платників податків у зв'язку з додержанням ними податкового законодавства). Коли який-небудь захід щодо контролю за збиранням податків є надто дорогим, це підриває його ефективність, такий податок не є доцільним.

Ефективність

Прибуток від податку повинен перевищувати витрати на його стягнення. Вважається також, що "добрий" податок повинен приносити великий прибуток, для того щоб не було необхідності встановлювати35

безліч різних податків. Однак існує також більш широке і більш проблематичне визначення ефективності через призму аналізу рентабельності, тобто додатковий прибуток повинен дорівнювати додатковим благам від користування послугами. Проте не можна виміряти блага і визначити їхню відносну вартість, не вдавшись до приблизних узагальнених припущень. Податки мусять сплачувати споживачі послуг, тобто особи, що мешкають на території, підконтрольній податковому органові. Проте, оскільки багато нерезидентів можуть користуватися місцевими видатками на комунальні послуги, коли прибувають на роботу або для проведення дозвілля, або навіть як туристи, то стягнення з них податку - наприклад, податку на споживання - цілком виправдане.

Існують щонайменше два різні аспекти "ефективності". Один із них пов'язаний з попереднім критерієм. Якщо витрати на стягнення податку перевищують податкові надходження, то такий податок не можна вважати ефективним.

Другий критерій ефективності пов'язаний з економічною ефектив- ністю. Майже всі податки змінюють відносні ціни. Наприклад, імпортне мито підвищує ціни на імпортовану продукцію порівняно з цінами на вітчизняні товари. Як правило, коли змінюється співвідношення цін, це викликає відповідну реакцію приватних споживачів або виробників. Можна, однак, довести, що той тягар, який лягає на виробників і споживачів, що здійснюють оподатковувані ринкові операції, перевищує вартість отриманих податкових надходжень. Тому економісти стверджують, що такі податки "неефективні". Далі вони доводять, що такі наслідки оподаткування для економічного добробуту відрізняються залежно від типу стягуваного податку (а також стану ринку, на якому стягується податок).

Податки є найбільш ефективними, коли від них складно ухилитися. Так, податок на земельну вартість у певній місцевості вважається ефективним, оскільки землевласник не може ухилитися від податку, змінивши свою поведінку.

Вплив оподаткування на поведінку громадян

Податок не повинен бути настільки високим, щоб знеохотити людей проживати, працювати або приїжджати у певну місцевість; він не повинен також відштовхувати компанії від облаштування у такій місцевості.

Тенденція до підвищення або еластичність

Прибуток від податку повинен якомога більше підвищуватися паралельно із зростанням доходів та інфляції, або принаймні він має бутиМІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 3 6

досить гнучким, щоб його можна було регулярно й економно приводити у відповідність із змінами у реальних доходах і потребах.

Витрати, пов'язані з наданням місцевих комунальних послуг, збільшуються у міру зростання цін, збільшення числа місцевих споживачів послуг або підвищення попиту на ці послуги. Наприклад, це може статися за умов підвищення доходів місцевого населення, яке, ймовірно, вимагатиме від місцевої влади більшого числа послуг або послуг вищої якості. Еластичним є таке джерело оподаткування, яке майже "автоматично" формує додаткові податкові надходження у відповідь на зростання чисельності місцевого населення, підвищення доходів або цін. Тобто місцевій раді зовсім не потрібно переписувати місцевий закон про оподаткування для збільшення податкових надходжень. Поняття пружності схоже на поняття еластичності, за тим винятком, що воно, як правило, не враховує, чи повинна місцева рада своїми детальними рішеннями забезпечувати зростання податкових надходжень під час зростання інфляції, доходів і населення, чи ні.

Територіальна прив'язаність (обмежена мобільність) бази оподат- кування

Інакше мешканці можуть забажати змінити місце проживання або торгові центри, куди вони звертаються для закупівель, аби ухилитися від податку.

Відчутність і підзвітність

Податки мають бути чітко пов'язаними з видатками. Платники податків повинні знати як, використовуються податкові надходження, з тим щоб вони могли голосуванням виявити своє ставлення до цього використання. Крім того, більшість дослідників проблем місцевого оподаткування доводять, що податки не повинні "приховуватися" (тобто бути непрямими.— Прим. перекл.) від платника (хоча політичні втрати від установлення або підвищення непрямого податку набагато нижчі порівняно з витратами на податки, що легко простежуються й відчуваються платником). Коли податковий тягар безпосередньо простежується й відчувається тими, хто сплачує податок, зростає ймовірність того, що платники будуть підтримувати публічних посадових осіб у їхніх діях, ніж коли б ішлося про непрямі податки. Це б сприяло більш ефективній і результативній роботі органів місцевої влади.

Сумісність з іншими податками

Чи прийнятний вплив даного податку на інші податки, що встановлюються іншим рівнем влади? 37