6. Системи міжурядових відносин

Органи місцевого самоврядування є лише частиною більш розлогої системи урядування— міжурядової системи. Тут розглядаються два основні компоненти міжурядової системи: структура різних рівнів урядування і характер стосунків та зв'язків між ними.

Влада функціонує на різних рівнях юрисдикції. Найбільша одиниця — держава — представлена такими загальнодержавними політичними інститутами, як законодавчий орган, виконавча влада та судова система. Часто ця велика одиниця поділяється на географічно суміжні менші території під юрисдикцією відповідних органів влади. Іноді цей другий рівень розподіляється на ще менші одиниці, які, у свою чергу, можуть ділитися далі. Наприклад, Німеччина поділена на 16 земель, 543 округи і міста зі статусом округів і, нарешті, на 16 127 громад.

Розрізняють також унітарні та федеральні системи. В унітарних системах народ делегує владу одному рівню урядування. У свою чергу парламент ділить території, створюючи нижчі владні рівні. В унітарних системах субнаціональні органи влади іноді вважаються адміні- стративними одиницями центрального уряду. У федеральних системах владу розмежовано, оскільки народ делегує її двом рівням урядування. У федеральних системах повноваження різних рівнів урядування, як вважається, частково перекривають один одного, бо кожен з них отримує від народу свої повноваження.

Масштаби та ефективність місцевого самоврядування, а відтак і внесок, який воно може зробити у добробут громади, регіону та держави, значною мірою залежать від характеру стосунків між різними рівнями влади. З одного боку, центральна влада може через закони, нормативні акти та постанови виконавчих органів накладати істотні обмеження на повноваження місцевих органів влади. З іншого боку, за умов місцевої автономії органи місцевого самоврядування мають широку свободу в урядуванні в межах підвідомчої їм території.

У розділі І подано загальний опис структури міжурядових систем Швеції, Німеччини, Іспанії, Франції, Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії, Польщі, Угорщини і Сполучених Штатів. Як і більшість описів міжурядових систем, ті, що наведені у розділі І, є занадто схематичними і не розкривають повністю динаміки зв'язків між владними рівнями. Про це треба пам'ятати, знайомлячись із цими прикладами, тому що вони тяжіють до надмірного наголосу на позитивному характері міжурядових систем. У кожному випадку, хочаМІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 2 8

структура міжурядової системи і не змінюється різко кожні десять років, характер стосунків між її одиницями та засоби, які застосовуються вищими владними рівнями для впливу на нижчі рівні, часто зазнають змін. Всі інші важливі аспекти міжурядової системи, зокрема ті, що стосуються відносин між центральною та місцевою владами, розглядаються в подальших частинах цього розділу.

7. Структура та політика

Другою основною проблемою, пов'язаною з місцевим самоврядуван- ням, з приводу якої центральні законодавчі органи часто ухвалюють закони, є базова структура місцевого самоврядування та засоби, за допомогою яких на місцевому рівні заповнюються вакантні посади.

Якщо говорити про базову структуру одиниць місцевого само- врядування, то такі країни, як Швеція, ухвалили закони, які вимагають її уніфікованої структури. У федеральних державах, де влада розподілена між рівнями урядування, часто побутують різноманітні форми місцевого самоврядування. Наприклад, у Сполучених Штатах уряди штатів мають право визначати структуру органів місцевого самоврядування в межах підвідомчої їм території. Через це у Сполучених Штатах існують різні форми місцевого самоврядування. Крім того, системи місцевого самоврядування у Сполучених Штатах навіть у межах одного штату неоднакові. Так, наприклад, найбільші міста штату Індіяна на середньому заході США є окремими одиницями урядування. Проте столиця штату Індіяна— Індіянаполіс — є зведеною одиницею урядування— округом- містом, а тому організована інакше, ніж інші головні "великі міста" штату. Інколи рішення щодо структури містяться у самій конституції. Однак у багатьох випадках у конституціях обумовлено тільки загальні положення про основні принципи організації одиниць місцевого самоврядування, а функція визначення конкретних елементів структури місцевого самоврядування покладається на федеральний законодавчий орган.

Як і більшість державних систем урядування, органи місцевого самоврядування складаються звичайно з виборних законодавчих зборів та виконавчого органу. Ці два утворення забезпечують водночас здійснення усього комплексу владних повноважень та адміністративних функцій. Якщо не брати до уваги відмінностей у їхніх розмірах та типах, виборні законодавчі збори у своїй основі подібні в усіх розвинених демократичних країнах, хоча виконавча влада набуває дуже різноманітних форм. Старший керівний персонал, найняті службовці чи посадові особи органу місцевого самоврядування, як правило, мають дуже тісні стосунки з виконавчою владою і звичайно перебувають під її контролем. Функції здебільшого частково перекриваються. Інколи члени ради можуть брати на себе виконання тих функцій, які в іншому випадку виконувалися б29

службовцями. Водночас законодавчі збори, виконавчий орган і апарат можуть бути формально і навіть фізично відокремленими і функціонувати у складі різних підрозділів. Однак у більшості випадків між складовими органів місцевого самоуправління існує часткове перекриття або органічний зв'язок.

Виконавча влада звичайно готує справи для ради, виконує її рішення і представляє її у формальних та неформальних відносинах. Вона спирається на працівників апарату - як на тих, що готують справи ради для обговорення та затвердження, так і на тих, що відають послугами місцевої влади і керують її персоналом від імені виконавчої влади.

Старший керівний персонал— це, як правило, висококваліфіковані професіонали. Їхня правомочність залежить від досвіду, відносної постійності їхньої роботи, характеру функцій, які вони виконують для ради та виконавчого органу, та їхнього статусу в органі влади, а інколи — від внутрішньодержавного законодавства. Їхня діюча правомочність може бути значною, оскільки саме від них залежить виборний глава виконавчої влади у підготовці справ ради, виконанні багатьох завдань, пов'язаних із прийняттям другорядних рішень, забезпеченні роботи служб місцевої влади і підтримці багатьох зовнішніх зв'язків.

Щодо засобів, за допомогою яких заповнюються вакантні посади на місцевому рівні, то вони можуть бути і призначувані. Як і стосовно базової структури місцевого самоврядування, вибір регулюється конституцією або законом. Представництво інтересів місцевих мешканців є суттю сучасної місцевої та регіональної демократії. Тому осердям переважної більшості одиниць місцевого самоврядування є виборна рада. Більші коливання спостерігаються в обранні чи призначенні глави виконавчої влади та його апарату. У Сполучених Штатах існує принциповий поділ на органи місцевого самоврядування з обраним мером і з призначеним місцевою радою представником міської адміністрації. Інші місцеві посади також іноді заповнюються за допомогою виборів. Як і на виборах на загальнодержавному рівні, тут звичайно для кандидатів встановлюються цензи, найголовнішими з яких є наявність громадянства держави та проживання на підвідомчій території. Нерідко існують вікові обмеження. Нарешті, всі зміни у загальнодержавних виборчих системах можуть мати місце і на місцевому рівні— від систем, що спираються на відносну більшість голосів, до систем з партійними списками.

Два приклади — Швеція та Польща — висвітлять головні складові структури та політики одиниць місцевого самоврядування.

ШВЕЦІЯ

Як і більшість органів місцевого самоврядування у Європі, шведське місцеве самоврядування має раду, що обирається прямим голосуванням.МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 3 0

Крім муніципальних рад, існують численні комітети або колегії, що порядкують на конкретних ділянках відання, наприклад - місцевим транспортом. Рада призначає членів комітету, багато з яких є необираними службовцями, до комітетів пропорційно партійному представництву. Вона призначає також свого голову, уповноважених та представників до державних та інших органів. Муніципальна рада може визначати місцеві органи, що входять до її юрисдикції, і надавати їм певні повноваження щодо прийняття самостійних рішень. Вона вирішує бюджетні питання, встановлює ставку місцевого прибуткового податку і зборів та призначає власних контролерів-ревізорів. Вона докладно визначає адміністративну структуру і відповідає на запити про надання інформації від уряду та державної і окружних адміністративних рад. У певних межах рада визначає кількість своїх членів, однак її мінімальний чисельний склад має дорівнювати 31, а кількість членів повинна становити непарне число. У Швеції всі місця у раді є посадами, які заповнюються через загальні вибори. Місцеві партійні організації ухвалюють партійні платформи і мають вирішальне слово у висуненні кандидатів за партійними списками.

Закон вимагає призначення радою головного виконавчого комітету як свого вищого виконавчого органу. Це— не окремий самостійний виконавчий орган, однак він відповідає за керування й координацію справ та діяльності ради, включаючи керівництво і нагляд за діяльністю інших підпорядкованих спеціальних комітетів. Виконавчий комітет- впливовий і шанований орган, який розробляє власні ініціативи і поєднує відповідальність за фінанси, політику та майно в цілому. Однак він не може втручатися у діяльність інших комітетів, необхідних за законом, якщо вони виконують обов'язки згідно із спеціальним законодавством, але може давати рекомендації і вносити пропозиції, робити запити про надання звітів та інформації.

Комітети або колегії ведуть більшість справ місцевих органів влади, й у більшості випадків мають у своєму розпорядженні відділ чи службу, Вони готують проекти рішень у справах, що розглядаються радою, вводять ухвалені рішення в дію, дбають про адміністративні справи. Обрані члени беруть безпосередню участь у вирішенні питань на всіх рівнях, від розробки законопроектів до ухвалення- адміністративних рішень і реалізації законів. У 1980-х роках більшість муніципалітетів мали від 9 до 14 комітетів, кожен з яких складався з 11-12 членів і такої ж кількості депутатів. Окружні ради мали від 5 до 13 комітетів.

Місцеві ради відрізняються одна від однієї своєю адміністративною структурою. У невеликих та середніх за розміром органах влади кожен комітет керує своїм відділом через головну посадову особу. У великих муніципалітетах комітети, у тому числі й виконавчий комітет, часто31

поділені на підкомітети, кожному з яких підпорядкований окремий відділ. Глава виконавчої влади або секретар міської ради є службовцем, який разом зі скарбничим є відповідальним перед виконавчим комітетом. Як головна посадова особа комітету, відповідального за загальний контроль над ресурсами, він відіграє роль координатора усієї організації. У більшості, але не в усіх випадках, місцева влада вільна визначати вимоги, які вона висуває до керівників відділів, а також призначати їх.

ПОЛЬЩА

Основною адміністративною одиницею у Польщі є громада. Ці місцеві органи існують як у сільських районах, де вони називаються гмінами, так і в містах. У деяких випадках гміни та міста злилися й утворили об'єднані одиниці місцевого самоврядування, чия юрисдикція поширюється як на міську, так і на сільську місцевість. Громадами керують ради, обрані місцевим населенням. Члени ради переобираються кожні чотири роки. Число членів ради залежить від кількості населення, хоча жодна рада не може мати більше ста членів. У громадах, де мешкає менше 40 000 осіб, вибори проводяться в одномандатних округах; у громадах із 40 000 і більше мешканців вибори відбуваються за принципом пропорційного представництва у багатомандатних округах, де обирається 5-10 членів ради.

Виконавчим органом ради є Колегія, що складається з мера, заступника мера і не більше п'яти інших членів, обраних радою. Мер обирається радою, і є єдиним членом колегії, якому непотрібно бути членом ради. Він відповідає за організацію роботи колегії і щоденне ведення справ. Колегія відповідальна за підготовку порядку денного засідань ради, виконання її рішень, здійснення контролю за виконанням бюджету і наймання персоналу ради. Мер або його обраний заступник, якщо мер не є членом ради, головує на засіданнях ради. Мер відповідає за скликання засідань ради, які проводяться щонайменьше один раз на квартал, хоча засідання може скликатися на вимогу принаймні однієї четвертої від числа членів. Рада призначає комітети, чиє функціонування визначається регламентом ради.

Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні воєводств— місці зосередження центральної і місцевої влад у межах конкретної території. Воєводства не є частиною формальної структури місцевого самоврядування, однак відіграють провідну роль у відносинах між центральною та місцевою владами. Воєводства мають представницькі збори (сеймики), що складаються з делегатів від усіх органів місцевої влади в межах території воєводства, і адміністрацію, яка здійснює делеговані повноваження, як вони визначені місцевими органами і центральною владою. Воєводства мають численні функції, у тому числі МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 3 2

поточний контроль за роботою органів місцевої влади, поширення інформації про досвід діяльності місцевої влади, посередництво й арбітраж у конфліктах між 'органами місцевої влади, а також нагляд за функціонуванням державної адміністрації у воєводствах.

Крім воєводств існує також нижчий рівень державної адміністрації, відомий як райони. Закон про діяльність воєводств проголошує, що всі функції і сфери компетенції, які не передані у прямій формі органам місцевого самоврядування, повинні вважатися відповідальністю воєводств, а отже, безумовно, і районів. З-поміж 540 визначених функцій органів місцевого самоврядування у Польщі 62% передані органам місцевого самоврядування і 32%— районам.