3. Правоприменительные акты

Акты применения права, или правоприменительные акты, состав¬ляют особый и наиболее распространенный вид правовых актов. Они имеют двойственную природу: обладают свойствами, присущими нормативно-правовым актам, и одновременно принципиально от¬личаются от них, имеют свое лицо, свою специфику как самостоя¬тельный элемент механизма правового регулирования.

Правоприменительные акты, как и нормативно-правые, прини¬маются государственными органами, органами местного самоуправ¬ления, могут исходить от одних и тех же органов и должностных лиц. Президент РФ, Правительство РФ, иные органы исполнительной власти принимают как нормативные, так и ненормативные акты, при этом нередко в одной и той же форме. Например, Президент в форму указов облекает и нормативно-правовые акты, и индивидуальные предписания. В постановлениях Правительства также зачастую пе¬ремежаются нормативные и ненормативные, оперативно-исполни¬тельные предписания.

Общеобязательный характер правоприменительных актов выра¬жается в их обеспеченности принудительной силой государства, его органов. Так, реальность решений судов по гражданским делам обес¬печивают судебные исполнители, которые в необходимых случаях могут прибегать к помощи правоохранительных органов. Государство, его органы приводят в исполнение приговоры по уголовным делам, содержат специальные учреждения, где отбывают наказание лица, приговоренные к лишению свободы. Общеобязательностью характе¬ризуются и правоприменительные акты органов местного самоуп¬равления. Они подлежат обязательному исполнению наравне с пра¬воприменительными решениями государственных органов.

И тем не менее, несмотря на отмеченное сходство, правоприме¬нительные акты представляют собой особый вид правовых актов. Их своеобразие характеризуется тем, что:

1) правоприменительные акты регулируют единичное, конкрет¬ное правоотношение, тогда как норма права распространяет свое дей¬ствие на тип или вид правоотношений. В правоприменительных регулятивных актах устанавливаются конкретные права и обязанности. Например, орган социального обеспечения выносит решение о на значении Сидорову пенсии по старости, директор организации ус танавливает персональный оклад работнику Гаврилову. В правоохра нительных актах индивидуализируется мера наказания конкретному правонарушителю;

2) в правоприменительных актах все участники правоотношения,

как правило, определены поименно. Лишь в приговорах суда и иных

правоохранительных актах указывается лишь один субъект — право

нарушитель. Другая сторона в конкретных правоохранительных от¬

ношениях представлена государством в лице его органов, обеспечи¬

вающих исполнение наказания;

3) правоприменительные акты действуют не только в отношении

конкретных лиц, но и устанавливают строго определенные права и

обязанности, которые существуют и продолжаются на условиях, ука¬

занных в этом акте, либо вытекают из действующего законодатель¬

ства. Изменение этих условий означает и прекращение действий пра¬

воприменительного акта. Для возникновения аналогичного право¬

отношения требуется принятие нового правоприменительного акта.

Например, студент, отчисленный за неуспеваемость, не может про¬

должать учебу по тем мотивам, что когда-то был издан приказ о его

зачислении в вуз. Для восстановления его образовательных отноше¬

ний с вузом требуется издание специального приказа ректора, т.е.

нового правоприменительного акта.

Среди юристов бытует мнение о том, что правоприменительные акты могут приниматься не только в письменной, но и устной форме, и даже в форме жестов. Подобная форма, например, широко приме¬няется работниками милиции, осуществляющими регулирование дорожного движения.

Однако, по нашему мнению, жест работника милиции, которым он требует от водителя прекратить движение автомашины, или иные действия, не являются правоприменительным актом. Это конкретное правоотношение, которое возникает между работником милиции и водителем автомашины, при осуществлении первым государственно-властных полномочий. Правоприменительный же акт может возник¬нуть лишь при условии привлечения водителя автомашины к админи¬стративной ответственности за совершенное нарушение прар: л до¬рожного движения.

Правоприменение — это не лю'бой акт проявления властных пол¬номочий, а особый вид правовой деятельности государственных ор¬ганов по принятию специальных решений в целях возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Право¬применение, понимаемое таким образом, осуществляется в процес¬се осуществления органами государства исполнительно-распоряди¬тельной деятельности, при осуществлении правосудия, при привле¬чении виновных лиц к юридической ответственности.

Таким образом, акт применения нормы права представляет собой пра¬вовой акт, изданный компетентным государственным органом или дол¬жностным лицом и устанавливающий права, обязанности участников конкретных правоотношений либо меру ответственности конкретных лиц за совершенное ими правонарушение.

Правоприменительные акты, воплощенные в форму письменно¬го документа, подразделяются на отдельные структурные части. Наи¬более сложные из них состоят из четырех элементов: вводной, кон¬статирующей, мотивировочной и резолютивной частей.

В вводной части указывается наименование правоприменитель¬ного акта (постановление, решение, распоряжение и др.) и органа, принявшего этот акт, дата рассмотрения дела и его основные участ¬ники. В констатирующей части излагается краткое описание (фа¬була) дела. Важнейшую и наиболее сложную часть правопримени¬тельного акта составляет его мотивировка. В нее входит описание добытых по делу доказательств, их оценка, доводы, которыми руко¬водствовался правоприменительный орган, отвергая те или иные доказательства, а также ссылка на закон и его статьи, примененные в деле. Резолютивная часть акта содержит квалификацию дела и принятое по нему решение, а также сведения о порядке его обжало¬вания.

Все приговоры суда и его решения по гражданским делам, иные правоприменительные акты в сфере правосудия имеют названные части. Правоприменительные акты, принимаемые в сфере админи¬стративного права, по преимуществу не имеют мотивировочной час¬ти. Ее наличие в постановлениях по делам об административных правонарушениях, к сожалению, не предусматривает и ныне действу¬ющий Кодекс РФ об административных правонарушениях, что со¬здает дополнительные возможности для принятия незаконных ре¬шений, ущемляющих права и свободы граждан и иных лиц гулятивных актах устанавливаются конкретные права и обязанности. Например, орган социального обеспечения выносит решение о на¬значении Сидорову пенсии по старости, директор организации ус¬танавливает персональный оклад работнику Гаврилову. В правоохра¬нительных актах индивидуализируется мера наказания конкретному правонарушителю;

2) в правоприменительных актах все участники правоотношения,

как правило, определены поименно. Лишь в приговорах суда и иных

правоохранительных актах указывается лишь один субъект — право¬

нарушитель. Другая сторона в конкретных правоохранительных от¬

ношениях представлена государством в лице его органов, обеспечи¬

вающих исполнение наказания;

3) правоприменительные акты действуют не только в отношении

конкретных лиц, но и устанавливают строго определенные права и

обязанности, которые существуют и продолжаются на условиях, ука¬

занных в этом акте, либо вытекают из действующего законодатель¬

ства. Изменение этих условий означает и прекращение действий пра¬

воприменительного акта. Для возникновения аналогичного право¬

отношения требуется принятие нового правоприменительного акта.

Например, студент, отчисленный за неуспеваемость, не может про¬

должать учебу по тем мотивам, что когда-то был издан приказ о его

зачислении в вуз. Для восстановления его образовательных отноше¬

ний с вузом требуется издание специального приказа ректора, т.е.

нового правоприменительного акта.

Среди юристов бытует мнение о том, что правоприменительные акты могут приниматься не только в письменной, но и устной форме, и даже в форме жестов. Подобная форма, например, широко приме¬няется работниками милиции, осуществляющими регулирование дорожного движения.

Однако, по нашему мнению, жест работника милиции, которым он требует от водителя прекратить движение автомашины, или иные действия, не являются правоприменительным актом. Это конкретное правоотношение, которое возникает между работником милиции и водителем автомашины, при осуществлении первым государственно-властных полномочий. Правоприменительный же акт может возник¬нуть лишь при условии привлечения водителя автомашины к админи¬стративной ответственности за совершенное нарушение прг зил до¬рожного движения.

Правоприменение — это не любой акт проявления властных пол¬номочий, а особый вид правовой деятельности государственных ор¬ганов по принятию специальных решений в целях возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Право¬применение, понимаемое таким образом, осуществляется в процес¬се осуществления органами государства исполнительно-распоряди¬тельной деятельности, при осуществлении правосудия, при привле¬чении виновных лиц к юридической ответственности.

Таким образом, акт применения нормы права представляет собой пра¬вовой акт, изданный компетентным государственным органом или дол¬жностным лицом и устанавливающий права, обязанности участников конкретных правоотношений либо меру ответственности конкретных лиц за совершенное ими правонарушение.

Правоприменительные акты, воплощенные в форму письменно¬го документа, подразделяются на отдельные структурные части. Наи¬более сложные из них состоят из четырех элементов: вводной, кон¬статирующей, мотивировочной и резолютивной частей.

В вводной части указывается наименование правоприменитель¬ного акта (постановление, решение, распоряжение и др.) и органа, принявшего этот акт, дата рассмотрения дела и его основные участ¬ники. В констатирующей части излагается краткое описание (фа¬була) дела. Важнейшую и наиболее сложную часть правопримени¬тельного акта составляет его мотивировка. В нее входит описание добытых по делу доказательств, их оценка, доводы, которыми руко¬водствовался правоприменительный орган, отвергая те или иные доказательства, а также ссылка на закон и его статьи, примененные в деле. Резолютивная часть акта содержит квалификацию дела и принятое по нему решение, а также сведения о порядке его обжало¬вания.

Все приговоры суда и его решения по гражданским делам, иные правоприменительные акты в сфере правосудия имеют названные части. Правоприменительные акты, принимаемые в сфере админи¬стративного права, по преимуществу не имеют мотивировочной час¬ти. Ее наличие в постановлениях по делам об административных правонарушениях, к сожалению, не предусматривает и ныне действу¬ющий Кодекс РФ об административных правонарушениях, что со¬здает дополнительные возможности для принятия незаконных ре¬шений, ущемляющих права и свободы граждан и иных лиц. 4. Пробелы в праве. Аналогия закона и аналогия права

Одно из сложных препятствий, которые должен время от времени преодолевать правоприменитель, это так называемые пробелы в пра¬ве. Этим понятием обозначается отсутствие нормы права или ее от¬дельной части, необходимых для регулирования отношений, имею¬щих правовой характер. Отсутствие норм или их частей обнаружива¬ется в процессе правоприменительной деятельности. Компетентный государственный орган или должностное лицо имеют в производстве юридическое дело, которое они разрешить не могут по вышеизло¬женным причинам. И такие случаи в правоприменительной практи¬ке встречаются не так уж редко.

Например, согласно ст. 61 ГК РФ суд своим решением может лик¬видировать юридическое лицо в случае осуществления им деятель¬ности без лицензии, либо запрещенной законом, либо с иными гру¬быми нарушениями закона или иных правовых актов. Реализовав это право, суд, однако, не может реально исполнить принятого решения из-за отсутствия норм, предусматривающих порядок ликвидации юридических лиц по этим основаниям. Ясно, что такой порядок имеет правовой характер, подлежит детальной регламентации, но в силу тех или иных причин он законодателем не установлен. Налицо имеется типичный пробел в праве. Отношения, имеющие явно пра¬вовой характер, не урегулированы действующим законодательством.

Пробелы в праве представляют собой бесспорно негативное явле¬ние, которое дестабилизирует существующий в обществе порядок, затрудняет нормальную реализацию прав и свобод в конкретных от¬ношениях, снижает эффективность действия законодательства, со¬здает дополнительные трудности в правоприменительной деятель¬ности.

Особенно много появляется пробелов в период резкой смены эко¬номического и политического курса государства, который, в частно¬сти, имел место в Российской Федерации в недавнем прошлом. В ус¬ловиях кардинального обновления системы законодательства требу¬ется одновременное обновление большей части отраслей права, тогда как правотворческие органы не в состоянии за короткий срок выпол¬нить такой объем правотворческой деятельности. Однако не удается полностью избежать пробелов и в условиях стабильно действующ го законодательства.

Есть три причины наличия пробелов в праве: 1) сознательное умол¬чание законодателя по соответствующему вопросу с надеждой при¬нять соответствующие нормы в ближайшем будущем либо передать решение этого вопроса иным правотворческим органам; 2) упуще¬ния законодателя в процессе проектирования и принятия закона, вызванные недостаточно глубокой проработкой концепции закона, игнорированием требований законодательной техники, небрежным редактированием проекта и другими причинами; 3) появление но¬вых общественных отношений, связей, явлений, которые не предви¬дел и, скорее всего, не мог предвидеть законодатель. В процессе дей¬ствия закона, иного нормативно-правового акта появляются новые процессы, явления, которые имеют правовой характер, но действую¬щими нормами права еще не предусмотрены.

Пробел в праве, образованный сознательным умолчанием зако¬нодателя, в теории права называется преднамеренным, умышленным, квалифицированным. Ученые-юристы и практические работники считают, что пробелы такого рода не могут восполняться правопри¬менителями. Последние не могут игнорировать желание законода¬теля «умолчать там, где следовало бы выразить позитивное мнение». Подобный подход последовательно проводится и в практической

деятельности.

Правоприменительной практике СССР и РФ известны случаи, когда демократические нормы долгое время бездействовали из-за от¬сутствия специальных актов, определяющих порядок их реализации в конкретных отношениях. Так, по этой причине граждане СССР около десяти лет не могли реализовать своего права на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов, закреп¬ленного Конституцией СССР (1977 г.). Под аналогичным предлогом не было реализовано и право граждан РФ на возмещение государством вреда, причиненного их имуществу преступными деяниями, которое было закреплено законом РСФСР о собственности (1990 г.).

По нашему мнению, тезис о том, что правоприменитель связан волей законодателя в случаях квалифицированного пробела, являет¬ся недостаточно точным. Он противоречит общему принципу права, согласно которому ни один правоприменительный орган не может отказывать в решении дела по мотивам отсутствия необходимой нор¬мы права. На такой исход дела ориентирует и предусмотренное в граж¬данском, семейном и других отраслях права применение аналогии.

Однако в случае квалифицированного умолчания в законодательстве создается такая дыра, которую правоприменитель не может зашто¬пать присущими ему средствами.

Конституция РФ (1993 г.) прямо обязывает правоприменителя реализовывать ее нормы независимо от наличия или отсутствия не¬обходимых законов. В соответствии с ч. 1 ст. 15 она имеет прямее действие, и, следовательно, предусмотренные ею права должны при любых обстоятельствах воплощаться в конкретных отношениях. Од¬нако последовательно провести этот принцип не удается, о чем убе¬дительно свидетельствует вление данного права без детального урегулированного законодательством порядка его реализации.

Таким образом, сознательное умолчание законодателя по како¬му-либо вопросу не преодолевается в процессе правоприменения по объективным причинам. Решающее значение чаще всего имеет не само намерение законодателя, а невозможность принятия правопри¬менительного акта из-за отсутствия законодательства в достаточно специфической сфере общественных отношений, не восполняемого действующим законодательством.

Иной подход в теории и практике наблюдается к пробелам в пра¬ве, вызванным законотворческими ошибками или появлением но¬вых общественных отношений уже после принятия соответствующе¬го закона, иного нормативно-правового акта. Такие пробелы призна¬ются действительными и преодолеваются путем применения сходной нормы права.

Применение к общественным отношениям, прямо не урегулиро¬ванных действующим законодательством, правовых норм, регулиру¬ющих сходные отношения, называется аналогией.

В зависимости оттого, какая норма используется в процессе пре¬одоления пробела, различают аналогию закона и аналогию права. Аналогия закона понимается как разрешение юридического дела на основании сходной конкретной нормы права. Такая норма должна быть найдена в пределах соответствующей отрасли права. Так, пробе¬лы гражданского права надлежит разрешать прежде всего на основе норм этой отрасли права, пробелы трудового права — с помощью дей¬ствующих норм трудового права. Однако выполнить этот принцип представляется возможным не во всех случаях.

Возможны ситуации, когда сходные нормы отсутствуют в соот¬ветствующей отрасли права, но имеются в другой отрасли. Напри¬мер, КЗоТ РСФСР (1971 г.) первоначально не устанавливал сроков исковой давности по трудовым спорам. В судебной практике этот вопрос разрешался на основании соответствующих норм ГК РСФСР. Применение норм одной отрасли права для преодо¬ления пробелов другой отрасли называется субсидиарным приме¬нением норм права.

В правоприменительной практике встречаются ситуации, когда не представляется возможным найти сходную конкретную норму ни в соответствующей отрасли права, ни в какой-либо другой. В таких случаях разрешается рассматривать дело на основе общих принци¬пов права и морали, т.е. с применением аналогии права. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона пра¬ва и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смыс¬ла гражданского законодательства (аналогия права) и требований доб¬росовестности, разумности и справедливости. Использование прин¬ципов права и морали для преодоления пробелов и разрешения конкретных дел в процессе правоприменения называется аналогией права.

Применение аналогии закона или права, таким образом, предпо¬лагает нахождение в действующем законодательстве норм или прин¬ципов, которые дают достаточную правовую базу для вынесения пра¬воприменительного решения. Не субъективные оценки и мнения правоприменителя, а дух законодателя кладется в основу юридиче¬ского решения казуса, не подпадающего под конкретную норму дей¬ствующего законодательства.

Процесс разрешения дел по аналогии осуществляется в общем порядке. Осложняется лишь процесс юридической квалификации. Правоприменитель должен осуществить ряд дополнительных про¬цедур, в том числе следующие.

1) Определить, что фактические обстоятельства дела носят право¬вой характер. Для этого нужно в действующих нормах найти соответ¬ствующие указания о том, что фактические обстоятельства имеют правовое значение и подлежат разрешению в рамках права. Такие указания могут быть добыты путем ссылок на права человека, на об¬щепризнанные нормы международного права, действующую Консти¬туцию и другие источники.

2) Отыскать сходную норму или соответствующие принципы права

и методом логического анализа, выстроив ряд умозаключений, под¬

вести юридический казус под эти нормы или принципы.

3) Сконструировать общее правило, на основе которого можно

разрешить соответствующее дело. В данном случае правопримени¬

тель выступает не в свойственной ему функции творца норм прав?,

правотворческого органа. Однако такая деятельность не может рас¬

сматриваться как правотворчество, поскольку выведенная норма пра¬

ва имеет значение только для данного конкретного случая и не при¬

обретает силу судебного или административного прецедента. Одна¬

ко указания Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего

Арбитражного Суда РФ по вопросам преодоления пробелов прини¬

мают силу судебного прецедента и применяются судебными органа

ми до восполнения пробела законотворческим органом.

Аналогия права может применяться не во всех отраслях права. В частности, она запрещена действующим УК РФ, поскольку в сфере уголовного права действует принцип, согласно которому без специ¬ального указания в законе не может быть преступления и наказания за него.

Благодаря аналогии удается нивелировать негативное действие пробелов в праве. Однако правоприменитель не может восполнить их своими силами, внести необходимые коррективы в действующее законодательство. Правотворчество составляет прерогативу право¬творческих органов, и, следовательно, только они могут принять от¬сутствующие нормы права.

Вопросы для самопроверки к главе 19

В каких случаях осуществляется правоприменительная деятель¬ность? Кто может осуществлять такую деятельность?

Осуществляет ли нотариус правоприменительную деятельность?

Из каких стадий состоит правоприменительная деятельность?

Какими признаками правоприменительный акт отличается от нормативно-правового акта?

Чем отличается аналогия права от аналогии закона?