6. Виды правотворчества

Из понимания права как системы правил поведения, установлен¬ных государством, логически следует вывод о том, что основной фор¬мой правотворчества, творения права выступает деятельность госу¬дарства. Именно оно претендует на формирование и выражение все¬общей воли в обществе и придает этой воле общеобязательный характер. Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой дея¬тельности государства, его органов и должностных лиц.

Право государственных органов и должностных лиц на подготовку и принятие нормативно-правовых актов не является равным, а зависит от места, которое занимает соответствующий орган в системе органов госу¬дарства и осуществляемых им функций. Последовательное проведение современными демократическими государствами принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную выразилось прежде всего в создании специальных представительных органов, зани¬мающихся только правотворческой деятельностью.

В Российской Федерации к этим органам относятся Государствен¬ная Дума и представительные (законодательные) органы субъек тов РФ. Названные органы избираются непосредственно населени¬ем и поэтому наделяются правом от имени народа издавать законы, т.е. нормативно-правовые акты, которые развивают, дополняют кон¬ституционные нормы и устанавливают первичные, исходные нормы правового регулирования во всех отраслях права.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных орга¬нов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нор¬мы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятель¬ность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид ■равотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во испол-1ение законов, называются подзаконными, а деятельность государ-венных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию

>ставляет другой вид правотворческой деятельности государства — юдзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзакон-

ые нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Прави¬тельство РФ, федеральные министерства и иные центральные орга¬ны исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также изда¬ваться руководителями государственных предприятий, учреждений, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законотвор¬чеством представительных органов государства обусловливается преж¬де всего тем, что представительные органы не способны собственными силами подготовить и принять весь массив нормативно-правовых ак-

>в, необходимых для регулирования всех сфер общества. Сказывается сложность процедур законотворческого процесса, прохождение кото¬рых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Члены представительно¬го органа не обладают той глубиной профессиональных знаний, кото¬рая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах. Следует учитывать и сравнительно небольшой количествен¬ный состав представительных органов. Так или иначе, но ни одно со¬временное государство не обходится без предоставления органам ис¬полнительной власти права принимать нормы права.

К правотворчеству государственных органов тесно примыкает пра вотворчество органов местного самоуправления. Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представи тельным органам и должностным лицам муниципальных образова ний города, иного населенного пункта, территории. Некоторые ав торы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соот¬ветственно и правотворчество органов местного самоуправления об¬разует особый, отделенный от государства вид правотворческой дея¬тельности.

В современных условиях значительно расширяется число норма¬тивно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе: населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акцио¬нерных обществ, трудовыми коллективами и общественными орга¬низациями. Действующее законодательство предусматривает приня¬тие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой фор¬мой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

В юридической литературе референдум понимается как особый вид правотворчества. В соответствии с Федеральным конституцион¬ным законом «О референдуме» на всенародное голосование могут выноситься проекты федеральных законов, которые при их одобре¬нии большинством избирателей, принявших участие в голосовании, приобретают силу закона и не нуждаются в дополнительном утверж¬дении какими бы то ни было органами государства.

Признание референдума как особого вида правотворчества впол¬не правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадле¬жит самому населению и их общественным объединениям. Инициа¬торами референдума готовится проект закона, выносимого на рефе¬рендум. Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законо¬проекта до придания ему силы закона, по своей юридической значи¬мости не уступающего законам государства. Однако население поче¬му-то не спешит реализовать свое право как субъекта з&^онотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.

Действующее законодательство, в том числе и Закон РФ «О кол-кк тивных договорах и соглашениях», предоставляет право обще-« i'ионным объединениям, трудовым коллективам, государственным органам и работодателям принимать нормативно-правовые акты с целью регулирования социально-трудовых отношений.

Работникам организаций, предприятий, учреждений предостав-пиется право заключать с работодателем коллективные договоры, предусматривающие регулирование таких вопросов, как форма, сис-i ома и размер оплаты труда, условия и охрана труда работников, доб¬ровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, рабочее время и время отдыха и иные трудовые, социально-экономи¬ческие и профессиональные отношения.

Социально-трудовые отношения между работниками и работо¬дателями на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, террито¬рии, отрасли, профессии регулируются в форме соглашений. При )том генеральное соглашение заключается общероссийскими объе¬динениями профсоюзов, общероссийскими объединениями рабо¬тодателей и Правительством РФ, отраслевое соглашение — соответ¬ствующими общероссийскими профсоюзами и их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и федеральным органом исполнительной власти по труду. На уровне субъектов РФ и административно-территориальных образований в составе РФ согла¬шения могут заключаться между региональными объединениями профсоюзов, объединениями работодателей и органами исполни¬тельной власти субъектов РФ.

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предоставля¬ется возможность членам гражданского общества, работникам и ра¬ботодателям самостоятельно устанавливать права и обязанности и тем самым сузить вмешательство государства в сферу, представляю¬щую частный интерес. Однако государство не устраняется полно¬стью из этой сферы. Оно сохраняет свои функции принуждения и применяет действенные меры к лицам, не выполняющим своих обя¬зательств по коллективным договорам и соглашениям.

Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммер¬ческими либо общественными организациями. Такими актами определяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Нормативно-право вые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных про изводственных и иных задач. Понятно, что все такие нормативные решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действую¬щим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах право¬мочий учредителей и руководства организации, учреждения.

Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осуще¬ствляется в трех видах: как правотворческая деятельность государ¬ства, правотворчество органов местного самоуправления и правотвор¬чество организаций, учреждений и граждан.

В свою очередь каждый вид правотворческой деятельное! i. ществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых ак¬тов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две ос¬новные формы: 1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и при¬нятия закона в ходе референдума; 2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественны¬ми организациями, учредителями и руководством негосударствен¬ных организаций и учреждений.