4. Стадия принятия и опубликования нормативно-правового акта

Стадия принятия и опубликования нормативно-npai ового акта осуществляется непосредственно правотворческим органом. Эта дея¬тельность в зависимости от органа и его места в системе органов госу¬дарства осуществляется различным образом. Например, Прези¬дент РФ принимает нормативные указы единолично, тогда как для принятия постановления Правительства РФ требуется согласие боль¬шинства членов Правительства РФ. Наиболее сложным является про¬цесс принятия законов представительным органом государства, в ча¬стности Государственной Думой РФ. Поэтому рассмотрим основные стадии принятия законов эти органом.

Законотворческий процесс состоит из следующих пяти стадий:

1) принятие решения о внесении изменения в действующую сис¬

тему норм права;

2) рассмотрение проекта закона, внесенного в Государственную

Думу в порядке законодательной инициативы или группой проек¬

тантов по решению данного органа;

3) обсуждение и согласование проекта закона заинтересованны¬

ми лицами;

4) принятие федерального закона;

5) опубликование принятого закона.

Принятие Государственной Думой решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различны¬ми обстоятельствами. Наиболее распространенными являются сле¬дующие два обстоятельства.

Решение может приниматься по собственной инициативе депу¬татов Государственной Думы, полагающих, что соответствующий фе¬деральный закон в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной пере¬работке.

Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса свя¬зывается с поступлением в адрес Государственной Думы проекта за¬кона, внесенного в порядке законотворческой инициативы.

Законотворческая инициатива является важным демократическим правом компетентных органов и должностных лиц поставить передГосударственной Думой вопрос о необходимости принятия конк¬ретного закона либо внести в действующие федеральные законы не¬обходимые коррективы. Согласно ст. 104 Конституции РФ право за¬конодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Прави¬тельству РФ, законодательным (представительным) органам субъек¬тов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законотворческая инициатива означает не просто право внесе¬ния проекта в представительный орган. В демократическом обще¬стве правом обратиться в представительный орган с проектом нового шкона обладают все граждане и иные лица. Специфика законода¬тельной инициативы состоит в том, что проект акта, внесенный в порядке законодательной инициативы, должен быть непосредствен¬но рассмотрен Государственной Думой, а не каким-либо ее структур¬ным подразделением или ее аппаратом.

Государственная Дума не может игнорировать законотворческую инициативу, а обязана рассмотреть ее и принять соответствующее решение — отклонить предлагаемый проект либо принять его за ос¬нову и провести необходимую доработку. Теоретически возможен и третий вариант, когда проект федерального закона будет одобрен в грех чтениях и принят. Таким образом, может сложиться исключи¬тельная ситуация, когда начало правотворческого процесса и его за¬вершение будут осуществлены одним актом Государственной Думы.

Однако чаще всего первая стадия законотворческого процесса за¬вершается принятием решения готовить проект федерального закона либо провести тщательный анализ проекта, внесенного в порядке зако¬нотворческой инициативы. В Государственной Думе подготовка и рассмотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов.

Второй этап — этап рассмотрения проекта Государственной Думой в первом чтении с целью выявления позиции ее депутатов относитель-i ю представленных на рассмотрение проектов федеральных законов. При этом основное внимание уделяется уяснению концепции про¬екта и предлагаемых норм права. Обычно предусматривается заслу¬шивание докладов инициаторов проектов, комитетов, осуществив¬ших их доработку или подготовку оригинального проекта, заключе¬ний авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение — одобрить представленный проект и осуществить его обсуждение с заинтересованными лицами. Данная работа поручает¬ся обычно соответствующему комитету Государственной Думы.

Стадия обсуждения и согласования проекта федерального закона проводится с целью выявления мнения заинтересованных лиц о про¬екте и получение от них предложений по его совершенствованию, доработке. На этой стадии проект федерального закона впервые пред¬стает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предла¬гаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов законов может проводиться раз¬личными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда проекты законов выносятся на всенародное обсуждение либо на об¬суждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых сто¬лов и др. Государственная Дума имеет перечень органов и организа¬ций, в адрес которых надлежит направлять проекты федеральных за¬конов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Го¬сударственная Дума все законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ должна обязательно направлять субъектам РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также соб¬ственных инициатив комитет Государственной Думы дорабатывает проект федерального закона либо принимает мотивированное реше¬ние о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект федерального закона, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся в Государственную Думу на второе чтение.

Рассмотрение Государственной Думой представленных докумен¬тов проводится в том же порядке, что и при первом чтении. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход законо¬творческого процесса в принципиально иное качество, если Государ¬ственная Дума приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве федерального закона и направляет ei о в соответствующий комитет для учета замечаний, высказанных в ходе обсуж¬дения законопроекта, и подготовки его к третьему чтению. В про¬цессе третьего чтения Государственная Дума формирует окончатель¬ное решение — принимает либо отклоняет закон. Воля законотвор¬ческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом феде¬ральном законе.

Федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут всту¬пить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нор¬мативно-правовых актов. Согласно ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие пра¬ва, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применять¬ся, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации действует следующий порядок опубли¬кования нормативно-правовых актов федеральных органов.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликова¬ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», приня¬тым Государственной Думой 25 мая 1994 г., официальным опублико¬ванием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

В порядке, аналогичном порядку принятия федеральных зако¬нов, принимаются и другие нормативно-правовые акты, хотя проце¬дура их принятия может и не содержать отдельных этапов, присущих законотворческому процессу. Например, может отсутствовать мно¬гократное рассмотрение правотворческим органом проекта норма¬тивно-правового акта. Не все нормативно-правовые акты принима¬ются коллегиально. Основанием принятия ряда федеральных нор¬мативно-правовых актов может выступать поручение, содержащееся в федеральном законе. Например, Закон РФ «Об образовании» пред¬писывает Правительству РФ принимать типовые положения об от¬дельных уровнях образования (общем, начальном профессиональ¬ном, среднем профессиональном и др.). Однако для значительной части нормативно-правовых актов так же, как и для законов, обяза¬тельной и конечной является стадия их опубликования Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 устанавливается следующий порядок опубликования подзаконных актов федераль¬ных органов. Акты Президента Российской Федерации и акты Пра¬вительства Российской Федерации подлежат официальному опубли¬кованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Рос¬сийской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Россий¬ской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, рас¬пространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим цент¬ром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного само¬управления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, орга¬низациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой ста¬тус организаций или имеющие межведомственный характер и про¬шедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ публикуются в местных газетах в порядке, устанавливаемом правотворческими органами. Правотворческие органы ряда субъектов РФ имеют специальные из¬дания для официального опубликования своих нормативно-право¬вых актов. Органы местного самоуправления публикуют свои акты в местных средствах массовой информации или иным способом, выве¬шивают их тексты в общественных местах.