5. Механизм правового регулирования

Успешная деятельность государства, его органов по правовому ре¬гулированию общественных отношений предполагает не только пра¬вильное осознание границ правого регулирования, но и творческое использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Совокупность таких средств в юридической литературе, однако, трак¬туется достаточно разнообразно.

В частности, один из основных исследователей проблемы меха¬низма правового регулирования С.С. Алексеев в числе основных юри¬дических средств правового регулирования называет: 1) юридичес¬кие нормы; 2) индивидуальные акты применения норм права, при¬нимаемые судебными и иными государственными органами по конкретным делам в целях обеспечения требований правовых норм в реальной жизни; 3) правоотношения; 4) акты реализации прав и обя¬занностей, т.е. юридически значимые действия субъектов конкрет¬ных правоотношений, направленные на исполнение юридической обязанности и использование правомочий.

Совокупность правовых средств, используемых в процессе правово¬го регулирования общественных отношений, понимается как механизм правового регулирования.

По мнению С.С. Алексеева и некоторых других авторов, в меха¬низм правового регулирования входят только правовые средства (ин¬струменты) юридического воздействия. В то же время такие правовые процессы, как правотворчество, применение права, в механизм право¬вого регулирования непосредственно они не включают и считают, что эти процессы представлены в нем лишь конечными результатами в виде нормативных актов, технико-юридических средств и др.

Однако подобная позиция, по нашему мнению, является дискус¬сионной. Один из основных принципов научного анализа сложных систем, механизмов требует рассматривать исследуемый объект, яв¬ление во взаимосвязи, взаимодействии составляющих его частей. Только при таком подходе можно установить, насколько эффективно действуют компоненты, каковы их функции и насколько результа-i инной является работа механизма в целом как единого целостного образования. Изучение же строения механизма на уровне составля¬ющих его частей является неполным. Автомобиль, трактор, иной механизм может иметь все необходимые детали и тем не менее пред-i тавлять собой груду металла, не способную совершать требуемых действий.

Поэтому, чтобы получить верные представления о механизме пра-нового регулирования, его способности выступать в этом качестве, следует рассматривать максимально полно все его компоненты, а так¬же взять их во взаимосвязи и взаимодействии. При таких методоло¬гических требованиях механизм правового регулирования можно рас¬сматривать как сложную систему, состоящую из: 1) правовых средств; 2) субъектов, осуществляющих правовое регулирование или право¬вую деятельность; 3) юридически значимых результатов их деятель¬ности. При этом единый механизм правового регулирования сооб¬разно стадиям правого регулирования подразделяется на три компо¬нента: механизм правотворчества, механизм реализации норм права и механизм государственного принуждения.

Каждый механизм действует на своей стадии правового регулиро¬вания — правотворчестве, правореализации или применении юри¬дической ответственности — и характеризуется специфическими, только ему присущими правовыми средствами.

Механизм правотворчества имеет своим объектом систему обще¬ственных отношений, подлежащих правовому регулированию. Субъектами данного механизма выступают прежде всего государство, его органы и должностные лица, хотя значительную роль в нем игра¬ют и граждане, политические партии и общественные объединения. В их постоянном взаимодействии и деятельности по совершенство¬ванию норм права формируется система норм права, которая более или менее адекватно отражает систему общественных отношений и обеспечивает стабильный порядок в обществе.

В процессе правотворчества успешно применяется целый ряд спе¬циальных правовых средств: юридическая техника, правотворческая инициатива, процедуры рассмотрения и принятия нормативно-пра¬вового акта, его официальное опубликование.

Юридическая техника представляет собой совокупность требова¬ний, правил, которые необходимо выполнять в процессе подготовки проектов нормативных актов. Правотворчество как творческий акт создания новых норм права осуществляется по особым правилам, принципам. Их разработка является совокупным результатом обоб¬щения передового опыта правотворческой деятельности и специаль¬ных разработок проблем правотворчества учеными-юристами. По¬этому правильное применение правил, требований юридической тех¬ники является необходимым условием успешной правотворческой деятельности.

Важнейшим правовым средством правотворческой деятельности является официальное внесение проекта нормативного акта в компе¬тентный правотворческий орган. Таким правом наделяются отдель¬ные структурные части правотворческого органа, должностные лица либо иные государственные органы. В отдельных случаях этим пра¬вом могут наделяться общественные объединения и политические партии. С официальным внесением проекта нормативного акта в правотворческий орган начинается собственно правотворческий про¬цесс. Орган рассматривает и принимает либо отклоняет внесенный проект или же отправляет его на доработку.

Принятый правотворческим органом нормативно-правовой акт подлежит опубликованию в прессе или иных средствах массовой ин¬формации. В противном случае нормативно-правовой акт останется неизвестным для граждан, иных заинтересованных лиц, что сделает проблематичным выполнение им своей роли как регулятора обще¬ственных отношений. И не случайно большинство современных де¬мократических государств закрепляют и соблюдают принцип, соглас¬но которому нормативно-правовой акт не может вступить в действие до тех пор, пока не будет опубликован в прессе или иных средствах массовой информации.

Конечные результаты правотворчества предстают в виде системы нормативно-правовых актов и системы права.

Принимаемые различными органами государства нормативно-правовые акты в своей совокупности образуют целостную и по пре¬имуществу непротиворечивую систему. В ней неукоснительно дей¬ствует принцип, согласно которому акты, принимаемые правотвор¬ческим органом, не могут противоречить Конституции и актам вышестоящих органов. Так, нормативные акты Президента не могут противоречить законам, а акты Правительства — законам и норма¬тивным актам Президента. Нормативно-правовой акт, когорый на рушает данный принцип и содержит нормы, противоречащие актам вышестоящих органов или Конституции, подлежит незамедлитель¬ной отмене самим правотворческим органом, либо вышестоящим органом государства, либо Конституционным судом.

Система нормативно-правовых актов содержит все действующие нормы права. Последние также находятся между собой в тесной вза¬имосвязи и образуют единое целое — систему права, основными эле¬ментами которой выступают гражданское, трудовое, административ¬ное, финансовое, земельное, уголовное и другие отрасли права.

Конечные результаты действия механизма правотворчества — си¬стема нормативно-правовых актов и система права — образуют нор¬мативную базу, основание механизма реализации норм права. Данный механизм представляет собой совокупность правовых средств, при¬званных обеспечить реализацию действующих норм права в конк¬ретных правоотношениях. В числе этих средств выступают: 1) мето¬ды толкования норм права, 2) договоры и соглашения, 3) правовые средства, используемые государством в целях охраны и обеспечения надлежащего исполнения обязательств участниками конкретных правоотношений, 4) акты применения норм права.

Механизм реализации норм права приводится в действие самым широким кругом лиц. Все, кому адресованы нормы права, обязаны руководствоваться ими, воплощать их в конкретных правоотноше¬ниях либо воздерживаться от совершения запрещенных действий. Следовательно, в реализации норм права участвуют все граждане, их объединения, предприятия, организации, государственные органы и другие лица.

Процесс реализации норм права начинается с изучения норм пра¬ва гражданами, иными лицами. Ибо прежде чем принимать юриди¬чески правильное и обоснованное решение, необходимо выяснить, какие нормы права действуют в соответствующей сфере и каково их содержание, что конкретно они предписывают. Правильному уясне¬нию содержания норм права способствуют разработанные юриди¬ческой наукой и практикой методы толкования права. Они содержат грамматический, логический, систематический, исторический и фун¬кциональный приемы изучения норм права, применение которых позволяет избежать многих ошибок и заблуждений, которые неиз¬бежно возникают, если читающий ограничивается буквальным про¬чтением текста нормативно-правового акта.

Вооруженные знаниями действующих норм права граждане, иные лица принимают решение использовать предоставленные им права, вступив в конкретные правоотношения. При этом возможны два пути реализации норм права: 1) участники конкретных правоотношений на основе действующих норм права самостоятельно решают все воп¬росы, связанные с возникновением, изменением и исполнением пра¬воотношений; 2) конкретные правоотношения возникают на основе индивидуальных правоприменительных актов, принимаемых госу¬дарственными органами и должностными лицами.

Основными правовыми средствами возникновения правоотноше¬ний, в которые вступают граждане, иные лица по своему желанию и усмотрению, выступают договоры и соглашения. Участники право¬отношений в форме договоров и соглашений, заключаемых в устной или письменной форме, конкретизируют нормы права применитель¬но к данному конкретному случаю. В частности, они могут опреде¬лять, что является объектом правоотношения, какие обязательства берут на себя участники правоотношения, когда должны быть испол¬нены обязательства и в каком порядке, какими могут быть дополни¬тельные санкции за нарушение или ненадлежащее исполнение обя¬зательств и др.

В правоотношениях, возникающих по желанию и воле их участ¬ников, государственные органы не принимают непосредственного участия. В данном случае их задача сводится к охране правоотноше¬ний и созданию такого правового режима, который бы обеспечивал реальное и надлежащее исполнение обязательств участниками пра¬воотношений, а в случае конфликта, спора позволял бы устанавли¬вать правонарушителя и степень его вины. Для реализации этих за¬дач государство использует такие правовые средства, как обязатель¬ное нотариальное удостоверение сделки, регистрация соглашений и договоров в компетентных государственных органах, лицензирова¬ние отдельных видов деятельности граждан, предприятий, организа¬ций и др.

Однако не все правоотношения возникают по воле и желанию его участников. Значительная часть конкретных правоотношений может возникнуть только после того, как компетентный орган государства примет специальный индивидуальный акт применения нормы пра¬ва. Этим актом определяются стороны правоотношения, а также их права и обязанности. Например, директор издает приказ о предоСТавлении работнику предприятия Петрову очередного отпуска. ()рган социального обеспечения выносит решение о назначении граж-данину Сидорову пенсии по старости.

Индивидуальный правоприменительный акт, таким образом, вы¬ступает средством перевода норм права в конкретные правоотноше-ния. Однако в отличие от договоров и соглашений такой акт прини¬мается не самими участниками правоотношений, а компетентными государственными органами и может устанавливать права и обязан¬ности, помимо воли и желания сторон конкретного правоотноше¬ния. Например, решение суда о взыскании с гражданина алиментов на содержание несовершеннолетних детей может и не приветство¬ваться им. Однако в данном случае его мнение и желание не имеют существенного значения. Все индивидуальные акты применения нормы права являются общеобязательными и подлежат неукосни¬тельному исполнению как участниками правоотношения, так и дру¬гими заинтересованными лицами.

В механизме реализации норм права правоотношение не может рассматриваться в качестве разновидности договоров, соглашений, актов применения норм права или других правовых средств. Правоот¬ношение представляет конечный результат действия механизма. Ибо все его правовые средства применяются с одной-единственной целью — обеспечить воплощение норм права в конкретных правоотношениях, создать предусмотренную правом систему правоотношений.

С переводом норм права в деятельную сферу, в область конкрет¬ных правоотношений обеспечивается реальное исполнение обяза¬тельств. Участники правоотношений действуют правомерно, совер¬шают действия и поступки, предусмотренные нормами права. Тем самым правовое регулирование достигает своих конечных целей — в обществе создается устойчивый порядок, система отношений, кото¬рые желал установить правотворческий орган, принимая соответству¬ющий нормативно-правовой акт.

Таким образом, при нормальном течении обстоятельств правовое регулирование полностью исчерпывает себя механизмом реализации норм права. Однако наличие в обществе правонарушений, действий, противоречащих нормам права, делает необходимым и оправданным существование механизма правозащиты.

Правовым основанием этого механизма выступают правонаруше¬ния, а также нормы права, устанавливающие санкции за совершенные правонарушения и определяющие порядок применения ответ¬ственности. Современное законодательство рассматривает правона¬рушение в качестве единственно возможного основания для привле¬чения виновного лица к юридической ответственности. Попытки применять санкции к гражданам, иным лицам по каким-либо иным основаниям признаются грубым произволом и нарушением прав че¬ловека.

В механизме правозащиты субъектами выступают: 1) правонару¬шители — граждане, предприятия, организации, должностные лица, государственные органы; 2) государственные органы и должностные лица, в компетенцию которых входит расследование обстоятельств совершения правонарушения, установление и наказание виновных лиц; 3) граждане, юридические и иные лица, чьи права и свободы были нарушены противоправными деяниями.

Данный механизм составляют следующие правовые средства.

1) Жалобы, заявления пострадавших от правонарушения лиц.

Конституционный принцип, согласно которому каждый вправе за¬

щищать свои права и законные интересы всеми не запрещенными

законом способами, обеспечивается предоставлением гражданам,

иным лицам права на беспрепятственное обращение в любые органы

государства. Правовыми средствами защиты нарушенного права яв¬

ляются индивидуальные жалобы потерпевших, коллективные обра¬

щения, исковые заявления в суд, заявления о совершенных преступ¬

лениях в органы охраны общественного порядка или прокуратуру.

2) Деятельность органов внутренних дел, прокуратуры, разного

рода инспекций, иных государственных органов по рассмотрению

жалоб и заявлений лиц, потерпевших от правонарушений, расследо¬

ванию обстоятельств совершения правонарушений и выявлению ви¬

новных лиц.

3) Обеспечительные меры, принимаемые государственными орга¬

нами в процессе расследования обстоятельств совершения правона¬

рушений. Это задержание правонарушителя, иные меры пресечения

его деятельности, изъятие, опись или арест имущества, конфиска¬

ция орудий правонарушения, приостановление деятельности орга¬

низаций, предприятий и др.

Решения государственных органов о привлечении виновных лиц

к юридической ответственности. Как и любой иной правопримени¬

тельный акт, такие решения являются общеобязательными и подле жат неукоснительному исполнению, в том числе и лицом, которое подвергается наказанию. Виновному лицу предписывается испол-11 ить надлежащим образом возложенную на него правом или догово-ром обязанность, возместить причиненный вред потерпевшему, а также претерпеть какие-либо дополнительные негативные послед¬ствия в качестве кары за совершенное правонарушение. Такие по¬следствия предусматриваются санкцией нарушенной нормы и могут быть самыми различными — от простого предупреждения до такой ч резвычайной меры, как смертная казнь.

5) Решения государственных органов о применении мер медицин-

с кого или воспитательного характера к недееспособным лицам (не¬

совершеннолетним, лицам, страдающим психическими заболевани-

я ми), а также о проведении профилактических мероприятий с целью

устранения причин и условий, способствующих совершению проти¬

воправных деяний.

6) Публично-правовая реституция, т.е. отмена нормативно-пра¬

вовых актов, имеющим большую юридическую силу.

С помощью механизма правозащиты органы государства предпри-11 имают попытку не только восстановить нарушенные права граждан, иных лиц, обеспечить реальное действие норм права, но и перевос¬питать правонарушителей, сделать их законопослушными. Хотя эта цель государством достигается далеко не всегда. Тем не менее нали-ч ие юридической ответственности и механизма ее применения пред¬ставляет собой одно из действенных средств, призванных обеспечить эффективное регулирование общественных отношений.

Механизмы правотворчества, реализации норм права и правоза¬щиты как составные части единого целого — механизма правового регулирования — находятся между собой в тесной иерархической вза¬имосвязи. Эта взаимосвязь выражается в том, что конечные результа¬ты действия одного механизма служат началом, основанием функци¬онирования другого. Каждый последующий механизм обеспечивает достижение целей правового регулирования, которые не представля¬ется возможным реализовать на предшествующих стадиях правового регулирования.

Механизм правотворчества завершается созданием нормативно-правовой основы — системы нормативно-правовых актов и системы права. Действенные правовые средства, призванные обеспечить воп¬лощение норм права в конкретных отношениях, содержат механизм правового регулирования. Его же основание составляют нормы пра¬ва, т.е. конец одного механизма служит началом другого. В свою оче¬редь, механизм реализации норм права в основном реализует цели правового регулирования и обеспечивает создание желательных для государства порядков. Однако этот механизм не в полной мере справ¬ляется с поставленными задачами и не устраняет в обществе право¬нарушений. Для борьбы с ними и перевоспитанием правонарушите¬лей предназначен механизм правозащиты. Его основанием выступа¬ют конечные результаты действия предшествующих в правовом регулировании механизмов: нормы права и правонарушения. И лишь в таком органическом и согласованном взаимодействии трех меха¬низмов государство обеспечивает действенное управление обществом. Дальнейшему углубленному изучению механизма правого риу-лирования и составляющих его компонентов посвящены три после¬дующих раздела учебника. В своей совокупности эти разделы состав¬ляют основу курса теории права и их усвоение является необходи¬мым условием высокого профессионализма и компетентности любого юриста.

Вопросы для самопроверки к главе 9

Что следует понимать под «правовым регулированием?

Из каких социальных сфер состоит предмет правового регулиро¬вания?

Какие способы используются в процессе правового регулирова¬ния?

Что и как ограничивает правотворческую деятельность государ¬ства?

Из каких элементов состоит механизм правового регулирования?

Раздел третий

МЕХАНИЗМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА