1.Ответьте на вопросы.

А) Какие результаты дало формирование нового федерализма?

Б) Какие факты повлияли на изменение состава населения России?

В) Почему в 90-х годах усилились миграционные процессы?

Г) Сравните национальную политику в СССР и пореформенной России.

Д) Как проявились сепаратистские тенденции на Северном Кавказе?

Е) Какие вопросы рассматривает РФ в новой национальной политике?

Ж) Какие вопросы рассматривает закон «О русском языке»?

2.Выпишите в хронологической последовательности годы и названия документов противодействующих сепаратизму.

3.Дайте определение следующим терминам: национализм, сепаратизм, толерантность, миграция, титульная нация.

4.Заполните таблицу «Национализм в России»

Национальные тенденции до 1980г.	Национализм в период перестройки 1985-1991г.г.	Национализм в 1990г.

Сделайте вывод о многонациональном характере постсоветской России одни из важнейших факторов общего развития страны в условиях эко­номических, политических, федеративных реформ и культурных трансформаций общества в 1992-2009 гг.

Практическая работа №11

Тема: Формирование новой Российской Федерации в 1992-2009г.г.

Цель: Формировать представление о причинах и последствиях распада СССР, о создании новой федерации и подписании нового федерального договора. Развивать умение анализировать текстовый материал и документы, сопоставлять, делать выводы.

Основные теоретические положения.

С начала 1990-х гг. Россия вступила в стадию формирования новой государственности, отличной от той, которая на протяжении более семи десятилетий определялась как Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) в составе Советского Союза. На момент начала радикальных реформ субъектами РСФСР были 16 автономных республик, пять автоном­ных областей, 10 автономных округов и два города союзного значе­ния, шесть краев и 49 областей. Часть этих субъектов была сформи­рована по признаку национального состава населения, а часть — по территориальному. При этом автономные области и округа входили в состав краев, одновременно являясь самостоятельными субъекта­ми Федерации. Существовали и полиэтничные образования, такие как Дагестанская и Чечено-Ингушская АССР, Кабардино-Балкарс­кая, Карачаево-Черкесская АО, и наоборот — единые народы, раз­деленные по автономиям разных союзных республик. Например, осетины оказались и в России, и в Грузии.

Центральной проблемой любой федерации является проблема разделения власти между федеральным центром и органами власти субъектов Федерации. В условиях кардинальных реформ начала 1990-х гг. она решалась поэтапно и была обусловлена конкретными реалиями того времени.

Парад суверенитетов. I этап (1990-1993 гг.). Несущими политико-правовыми документами этого периода стали Федера­тивный договор (1992 г.) и принятая в декабре 1993 г. новая Консти­туция Российской Федерации. Начало этого этапа сопровождалось критическим для целостности российской государственности «па­радом суверенитетов» 1990-1991-х гг. еще в рамках СССР, во многом спровоцированным российскими политиками, в частности заявле­нием Б. Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Используя эту формулу, суверенитет провозгласили почти все автономные республики, области и округа РСФСР.

По стране прокатилась первая волна формальных изменений статусов и названий. Повышение советских статусов выража­лось в превращении автономных республик в союзные республики, автономных областей — в автономные республики. Возвращались старые названия .

12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете, аналогичные документы приняли российские автономии. На этой основе они начали формировать независимые от российского Центра влас­тные структуры, нормативную базу, реализовывать программы по приватизации собственности. Все это вело к распаду России на множество территорий, к росту конфликтности.

Вторая волна формальных изменений прокатилась по России после августовских событий 1991г. На волне десоветизации из названий автономий исчезли слова «советский», «социалисти­ческий», «автономный» (последнее сохранилось у округов). РСФСР 25 декабря 1991 г. получила название Российской Федерации (Рос­сии), а бывшие автономные республики (АССР) сохранили в своих названиях лишь собственные национальные имена.

Российские политики скоро увидели опасность угрозы распада России и начали искать компромиссные варианты отношений с рос­сийскими регионами. Однако процесс суверенизации в некоторых частях РСФСР обретал сложную форму политического конфликта. Одним из центров такого конфликта стала Чечня, которая вместе с Ингушетией являлась единой автономной республикой в составе РСФСР.

Народы Кавказа. Еще в 1991 г. Верховный Совет РСФСР издал закон «О реабилитации репрессированных народов». В нем были вновь осуждены незаконные акты сталинского режима в отношении чеченцев, ингушей и некоторых других народов Северного Кавказа. Законом предусматривались конкретные меры по окончательному устранению последствий депортации и социально-экономическому развитию республик этого региона. Правительство РСФСР выде­лило значительные дополнительные ассигнования для Чечено-Ингушетии. В частности, на программу улучшения экологической обстановки в Грозном выделялось 100 млн.руб.

Лидеры националистического крыла в Общенациональном кон­грессе чеченского народа (ОКЧН) начали выдвигать лозунги полной независимости от России и создания исламского государства. Под эгидой ОКЧН создавались вооруженные формирования, которые готовились к захвату власти.

В начале сентября 1991 г. вооруженные боевики заняли ряд правительственных зданий. 6 сентября «национальные гвардейцы» штурмом взяли помещение, где шло заседание Верховного Совета Чечено-Ингушетии. Более 40 депутатов парламента были жестоко избиты. По инициативе руководства российского парламента из не­большой группы депутатов Верховного Совета Чечено-Ингушетии и представителей Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН) был образован Временный высший совет. Верховный Совет России признал его законным. Тремя неделями позже исполком ОКЧН принял решение о рос­пуске Временного высшего совета и взял на себя всю полноту власти. Тем временем Чрезвычайный съезд депутатов Ингушетии всех уровней провозгласил Ингушскую Республику в составе РСФСР. 27 октября 1991 г. в обстановке, близкой к военному положению, под полным контролем боевиков ОКЧН провел выборы президен­та и парламента Чеченской Республики. В них приняло участие всего лишь 10-12% избирателей. Съезд народных депутатов РСФСР эти выборы признал незаконными В ответ на это ОКЧН в октябре 1991 г. объявил всеобщую мо­билизацию мужчин в возрасте от 15 до 50 лет и привел в полную боевую готовность свою национальную гвардию, одновременно запретив воинским частям Советской армии перемещение войск и техники. Лидеры ОКЧН объявили всех противников «независимой Чечни» врагами народа. 1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, объявленный президентом, обнародовал Указ об объявлении суверенитета Че­ченской Республики. Российский парламент не признал законность выборов. Указом Президента России в республике было введено чрезвычайное положение.

Этот Указ не дал позитивного результата: в Москве тогда факти­чески было два президента — М. С. Горбачев и Б. Н. Ельцин — и ар­мия формально подчинялась главнокомандующему — Президенту СССР М. Горбачеву. Попытка ликвидировать сепаратизм в Чечне федеральной власти не удалась.

На общем фоне демократизации общества силовое подавление отдельной республики смотрелось как откат к советским временам. Несогласованность действий тогдашнего, как союзного, так и рос­сийского руководства в значительной степени облегчила Дудаеву приход к власти.

После внесения в феврале 1992 г. Президентом Б. Ельциным в Верховный Совет законопроекта о преобразовании Чечено-Ин­гушской Республики в Республику Ингушетию и Чеченскую Респуб­лику в составе Российской Федерации чеченские националистичес­кие лидеры объявили о государственной независимости Чеченской Республики.

В этих условиях федеральная власть предприняла попытку пра­вовыми способами снять опасность дальнейшей суверенизации.

Федеративный договор. В марте 1992 г. был принят Федера­тивный договор. В его подготовке большую роль сыграл Р. Абдулатипов — председатель Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР.

Главный смысл договора состоял в более четком применении федеративных принципов формирования отношений между Цен­тром и субъектами Федерации. Так, в нем наряду с республиками и автономными образованиями, статус субъектов Федерации полу­чили края, области, города Москва и Санкт-Петербург. Россия объ­являлась не договорной, а конституционной федерацией, в которой распределение властных полномочий целого и его составных частей зафиксировано в Конституции. Более того, Договор не предусмат­ривал право выхода из Федерации ее Таким образом. Федеративный договор предоставил право его подписания и краям, областям, национальным округам, и нацио­нальной области (она в Федерации одна — Еврейская). Это право не удовлетворяло ряд элит в республиках, некоторые обговари­вали его подписание на особых условиях.

в тексте Договора было много противоречий. Так, республики в составе Федерации провозглашались суверенны­ми, и в них были признаны парламенты и избранные президенты. В областях же и краях фиксировались законодательные собрания и губернаторы, но суверенными территориями они не назывались. У них не было и всей полноты государственной власти, предостав­ленной Договором республикам.

Противоречивый характер Договора объясняется тем, что он явился компромиссом представителей центробежных и центрос­тремительных сил на тот момент времени и обеспечивал сохране­ние целостности Российского государства. Но вместе с тем договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации.

Дальнейшее развитие федерализма в России связано с приня­тием Конституции РФ 1993 г. Политическое противостояние 1992- 1993 гг. между Президентом РФ и Верховным Советом выражалось, в том числе, и в борьбе за регионы и во многом обусловило выбор мо­дели федеративных отношений. Стремясь заручиться поддержкой регионов, Ельцин использовал положение о суверенитете республик как политический ресурс.

Субъекты Федерации объявлялись равноправными, имели свои законодательные и исполнительные органы власти, были вправе устанавливать свои языки. Однако государственным языком на всей территории России объявлялся русский язык.

Новая Конституция предоставляла чрезвычайно широкие пол­номочия Президенту (глава государства, гарант Конституции Рос­сийской Федерации, прав, свобод человека и гражданина). Она устанавливала новую структуру высших органов законодательной (Федеральное Собрание, состоявшее из двух палат — Совета Феде­рации и Государственной Думы), исполнительной (Правительство РФ) и судебной (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ) властей.

Однако в составе России сохранилось разностатусное поло­жение субъектов, наличие одних равноправных субъектов в соста­ве других так же равноправных субъектов (например, Ямало-Ненец­кий и Ханты-Мансийский округа — в составе Тюменской области). Субъекты Федерации различались по численности населения. В ре­зультате в Совете Федерации Федерального Собрания при равном представительстве субъектов Федерации было неравное представи­тельство от числа избирателей.

II этап (1994-1999 гг.). Принятие Конституции РФ и прекра­щение политического двоевластия в Центре после октябрьских со­бытий 1993 г. способствовало развитию федеративных отношений по позитивному сценарию. Однако этот процесс включал в себя две противоречивые тенденции. Первая — поиск компромиссов в от­ношении со строптивыми регионами. Вторая — решение проблем федерализации силовыми методами.

Первая тенденция проявилась во взаи­моотношениях Центра с Республикой Татарстан.

В начале 1994 г. между Президентом РФ Б. Ельциным и Пре­зидентом Республики Татарстан М. Шаймиевым был заключен Договор «О разграничении полномочий между органами государс­твенной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Документ отражал положения Конс­титуции РФ о федеративном устройстве, восполняя пробел, возник­ший из-за неучастия республики в общероссийском референдуме по Конституции. Теперь республика, сохраняя фактически экономи­ческую и политическую самодостаточность, не претендовала более на полное отделение от России.

Этот Договор послужил примером мирного выхода из сложно­го этнополитического конфликта. Искусный политик М. Шаймиев в период слабой легитимности Центра, добившись широких пол­номочий, проводил в республике мягкую политику, позволившую населению адаптироваться к новым реалиям, избежать серьезных конфликтов, не допустить к власти национал - радикалов. После под­писания Договора между правительствами Российской Федерации и Татарстана федеральный Центр пошел на подписание договоров и с другими субъектами Федерации, причем ставил условия догово­ренностей в зависимость от лояльности к Президенту. Распростра­нение получили различного рода преференции: одни субъекты Фе­дерации обретали новые права, другие — федеральные финансовые В 1994 г. по инициативе Центра был принят Договор об общественном согласии. Он содер­жал положение о том, что «реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства». Этот Договор также направлен на укрепление единства в стране и подписан всеми субъектами Федерации (кроме Чечни).

Вторая тенденция — решение проблем феде­рализации силовыми методами — проявилась в событиях в Чечне, известных как первая чеченская война 1994-1996 гг. Развитие че­ченского сепаратизма было обусловлено предстоящими в начале 1996 г. выборами Б. Ельцина на новый президентский срок. Жесткая критика президентского курса оппозицией, всеобщее недовольство властью, проводимыми ею реформами, обвинения ее в коррупции подталкивали Ельцина к кардинальному решению чеченской про­блемы путем хорошо известной в истории «маленькой успешной войны».

Если в 1991-1993 гг. лидеру сепаратистов Дудаеву было сдела­но 11 предложений по выбору модели разграничения полномочий между Москвой и Грозным, то в 1994 г. федеральные власти приняли решение подавить чеченский сепаратизм с помощью федеральных воинских подразделений. Однако они не учли силу сопротивления и возможность партизанских действий на территории республики. Двухлетняя военная операция шла с переменным успехом. После упорных боев и взятия под контроль 90% территории республики Российская армия продолжала нести потери. Война завершилась подписанием в августе 1996 г. Хасавюртовских соглашений, соглас­но которым вопрос о статусе Чеченской Республики отложен до 31 де­кабря 2001 г. Сепаратизм Чеченской Республики не был подавлен.

В целом сыграл негативную роль фактор противоречий между Президентом и Думой на протяжении этого периода формирования новых федеративных отношений. Преобладал не конституционный, а договорный и субъективный порядок формирования отношений Центра и регионов. В 1996 г. 14 из 16 договоров о разделе полномо­чий с регионами заключены с областями, руководители которых были сторонниками Ельцина или относились к нему нейтрально.

Экономика и федерализм. Процесс формирования нового федерализма также был обусловлен состоянием экономики страны и связан с проблемами финансирования Центра и субъектов Феде­рации. Кризис российской экономики в контексте проблем бюджет­ного федерализма имел три главные особенности: 1) экономический спад был длительным, объемным и глубоким, что резко сузило бюджетно-регулятивные возможности государства, субъектов Фе­дерации и муниципальных образований; 2) кризис затронул реаль­ный сектор экономики во всех регионах ; 3) кризис носил не структурный характер, сопро­вождавшийся ликвидацией формирование российского бюджетного фе­дерализма проходило крайне противоречиво. В итоге поисков оптимальной формы бюджетно-налоговой системы в интересах Фе­дерации и ее субъектов не удалось обеспечить согласованного раз­граничения бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из Центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов привела к сокращению доли местных бюджетов в общей сумме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (за 1992-1996 гг. она сократилась с 27,6 до 21,4%).

Все это вело к усилению экономического неравенства регио­нов страны и к их большей зависимости от федеральных властей. В середине 1990-х гг. только 10 субъектов Федерации были донора­ми, а все остальные находились в долговой кабале у Центра.

Рубежом в процессе формирования федерализма стал экономи­ческий кризис 1998г. На фоне правовой и фактической асимметрии субъектов РФ, их отношений с Кремлем, друг с другом и с собствен­ными муниципалитетами (городами, районами), двусмысленности законов и статусов субъекты Федерации ввели административное регулирование цен на продукты питания и запрет или ограничения на их вывоз за пределы своих регионов.

В ответ на это Центр 23 сентября 1998 г. обязал прокуратуры субъектов Федерации опротестовать законность действий регио­нальных властей. События лета — осени 1998 г. послужили уроком российским политикам и вызвали к жизни идеи о необходимости в процессе формирования нового федерализма выстраивать силь­ный федеративный Центр. Эти идеи нашли отражение в принятом в 1999 г. Федеральном законе «О принципах и порядке разгра­ничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации». В со­ответствии с этим Законом двусторонние бюджетные соглашения потеряли силу. Новое же бюджетное законодательство поставило все субъекты Федерации в равное положение.

В этих условиях летом 1999 г. чеченские вооруженные отряды вторглись в пределы Дагестана и попытались провозгласить здесь независимое исламское государство. Российские войска вновь вош­ли в Чечню и к весне 2000 г. взяли под контроль ее основные насе­ленные пункты. Однако война не остановилась и приняла затяжной партизанский характер.

III этап (2000-2009 гг.). Политика В. В. Путина в отноше­ниях с субъектами Выступая перед депутатами Госу­дарственной Думы, новый премьер-министр В. В. Путин еще в конце 1999 г. заявил, что в развитии самостоятельности регионов он видит магистральный путь России как федеративного государства. Но Путин считал «неприемлемым и вредным как бесхребетность, так и политику двойных стандартов по отношению к разным субъектам Федерации». В основе отношений между федеральным правительс­твом и региональными органами, по мнению нового премьера, затем Президента РФ, должен лежать закон и равенство субъектов Фе­дерации, а также их реальное экономическое положение.

Реализация этой задачи включила в себя несколько направле­ний: 1) совершенствование законодательной базы в отношениях между Центром и субъектами Федерации; 2) перераспределение функций между центральной и региональной властями; 3) измене­ния административно-территориального устройства страны.

Совершенствование законодательной базы в отношениях между Центром и субъектами Федерации.

Важную роль в при­ведении регионального законодательства в соответствие с феде­ральным сыграл новый Налоговый кодекс, принятый 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ принял знаковое решение о несоответс­твии ряда положений конституций некоторых субъектов Федерации Конституции России: о республиканском суверенитете, верховенс­тве местного законодательства над федеральным, праве приостанав­ливать правовые акты РФ.

Фактически республики лишались права заключать договоры международного характера, самостоятельно регулировать отно­шения собственности на природные ресурсы, находившиеся на их территории. Нормативной базой этих решений послужили Указы Президента весны — лета 2000 г. (Об отмене правовых актов глав Ингушетии и Амурской области, Письмо Путина в Госсобрание Башкорстана и др.). Специальным законом 2001 г. была обозначена цель предстоявшей разработки проекта федеративной реформы, на­правленной на разграничение ответственности и полномочий между Центром и регионами и ликвидацию правового несоответствия ре­гиональных правовых актов Конституции РФ.

Перераспределение функций между центральной и регио­нальной властью включало в себя несколько акций. Во-первых, изменен принцип формирования Совета Федерации — палаты рос­сийских регионов в парламенте РФ. Если раньше в него входили избранные главы субъектов Федерации и органов законодательной власти, авторитетные и полномочные представители избирате­лей, которые потенциально могли стать институциональной базой оппозиции, то теперь Совет Федерации формировался из предста­вителей, не избираемых, а делегируемых регионами. Лишив глав регионов законодательной власти на высшем уровне и вернув их в регионы, Президент не только отнял у них сенаторскую непри­косновенность, но и освободился в рамках закона от возможности публичного противостояния с ними.

8 августа 2000 г. Закон «О порядке формирования Совета Федерации» вступил в силу, а с 1 января 2002 г. представители реги­онов, делегированные губернаторами и региональными законода­тельными собраниями, приступили к работе. В сентябре 2000 г. был создан Государственный Совет — совещательный орган, предназначенный для диалога фе­деральной и региональной властей. Приняты законы, позволявшие Президенту отстра­нять губернаторов от должности и распускать законодательные собрания Изменения административно-территориального устрой­ства страны, начатые в 2000 г., выражались в укрупнении субъек­тов Федерации. Главным обоснованием укрупнения служил тезис об экономической целесообразности. Были созданы семь федеральных округов (ФО). Округа включали 12-13 субъектов Федерации и не совпали с 8 военными округами и с 8 межрегиональными ассоциа­циями экономического взаимодействия, сформированными сами­ми регионами в 1990-х гг. Названия федеральных округов (Цен­тральный, Северо-Западный, Приволжский, Северокавказский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный) в большинстве своем соответствовали географическому положению входящих в них субъ­ектов регионов. Укрупнения субъектов РФ проходили и путем объ­единения автономных округов с краями и областями, на территории которых они расположены, что означало совершенствование адми­нистративно-территориального деления страны.

Решение «чеченского вопроса». Позитивную направленность с начала 2000-х гг. обрел и вопрос о чеченском сепаратизме. После

Хасавюртовского соглашения (1996 г.) обстановка в Чечне продол­жала оставаться напряженной. В середине 1999 г. радикальные сепаратисты начали выступать за объединение всего Северного Кавказа на основе исламской идеи путем политической и военной экспансии ближайших республик — Дагестана и Ингушетии. В августе 1999 г. военизированная груп­пировка чеченских боевиков вторглась на территорию Дагестана. В ответ федеральная власть осуществила военные антитеррористи­ческие действия. В 2000 г. главой временной администрации в Че­ченской Республике стал муфтий Чечни А. Кадыров, сопротивление боевиков перешло в террористическую фазу.

Представители федеральной власти вели переговоры с лидерами боевиков (ноябрь 2001 г.) Однако попытки уменьшить напряжен­ность в регионе оказались нерезультативными. 23 октября 2002 г. в Москве чеченскими террористами были захвачены зрители мю­зикла «Норд-Ост» (погибли 130 человек). В декабре 2002 г. был взо­рван Дом правительства Чечни в Грозном. В 2003-2004 гг. боевики осуществили серию терактов в столице и других городах России. Особенно трагичным был захват школы в Беслане (Северная Осе­тия — Алания). В результате погибли 330 человек, в основном дети.

Политика федеральной власти была направлена на создание благоприятных политических условий для формирования выбор­ных институтов власти в Чеченской Республике. Была разработана новая Конституция Чеченской Республики, в марте 2003 г. на ре­ферендуме в ее поддержку проголосовало 95,97% участников го­лосования, избран президент республики. Накануне референдума Президент России В. В. Путин, обращаясь к жителям Чеченской Рес­публики, определил этнополитический конфликт как гражданский конфликт между законопослушным большинством и воинствую­щим меньшинством, в результате которого в республике возникла ситуация, по сути приведшая к гражданской войне, а впоследс­твии — к многолетнему вооруженному конфликту.

К 2004 г. ситуация в Чеченской Республике стабилизировалась. В августе состоялись очередные выборы президента республики.

Наполнение новым содержанием российского федерализма про­должалось и в 2005-2008 гг. Сохранялась стабильность в развитии регионов.

Задания по работе