51. Правове положення комітетів парламенту.

Важливу роль в парламенті і його палатах грають постійні комітети і комісії. Створюються об'єднані комітети палат, комітети

парламенту, комісії(комітети) палат. Число їх по-різному і часто міняється. У однопалатному парламенті Ізраїлю 9 комітетів, в палаті громад Великобританії 15 спеціалізованих комісій, в нижній палаті конгресу США — 22, а в сенаті — 16 і так далі. Постійні комісії бувають галузевими, або спеціалізованими(наприклад, у закордонних справах, по сільському господарству, по охороні здоров'я), і неспеціалізованими, такими, що означають зазвичай буквами латинського алфавіту(у Великобританії). У останньому випадку голова палати вирішує, в яку з них слід направити законопроект для попереднього розгляду. Комісія приймає рішення на засіданнях. Кворум зазвичай складає половину її членів, в Польщі — 1/3. Представник комісії виступаєте співдоповіддю при обговоренні проекту закону, іншого рішення на пленарному засіданні, і зазвичай від думки комісії кінець кінцем залежить доля законопроекту.

Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению #00. Если такой обязанности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту #01. Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.

Особливі повноваження мають постійні комісії в Іспанії, Італії, секції в Греції. За певних умов вони мають право ухвалювати закони замість палат. У деяких з цих країн велика частина законів приймається саме таким чином, але це закони, що не мають істотного значення. Разом з постійними комісіями палат створюються постійні об'єднані комітети парламенту(наприклад, в США по економіці, податкам та ін.).

Палати у разі потреби створюють тимчасові комісії — слідчі, ревізійні, редакційні та ін. Такі комісії теж бувають об'єднаними(наприклад, погоджувальні комісії, що створюються у Франції, Німеччині при розбіжностях палат). Особливого роду тимчасова комісія — комісія усієї палати — відома країнам з впливом англосакського права. Вона є свого роду юридичною фікцією: палата приймає рішення про перетворення її в комісію для прискорення процедури розгляду невідкладних законопроектів або законопроектів, що не мають істотного значення, не зухвалих розбіжностей.

52. Дивитися відповідь на питання 49.

53. Законодавчий процес і його стадії.

Стадії законодавчого процесу. Процес законотворчості займає більше половини часу роботи парламенту. Він складається з декількох стадій: внесення законопроекту, його обговорення, ухвалення закону, промульгация(посвідчення, підписання і публікація закону главою держави з вказівкою виконувати закон). Зрозуміло, багато кого з цих стадій немає в абсолютних монархіях навіть з консультативними парламентами.

Внесення законопроекту. Скласти свій законопроект і запропонувати його може будь-яка фізична або юридична особа. Можна скласти текст і послати його, наприклад, в Національні збори Франції, але парламент не зобов'язаний брати до розгляду такий текст. Він зобов'язаний розглядати тільки проекти, внесені органами і посадовцями, що користуються за конституцією правом законодавчої ініціативи. Саме такому праву відповідає вказаний вище обов'язок парламенту. Право законодавчої ініціативи не означає, що парламент повинен прийняти позитивне рішення, він лише зобов'язаний виразити своє відношення до проекту. Законопроекти інших осіб не породжують ніяких юридичних наслідків.

Право законодавчої ініціативи мають глава держави(не завжди), палати парламенту, їх постійні комісії, уряд, групи депутатів певної(зазвичай значною) чисельності(у деяких країнах — декілька десятків чоловік), окремі депутати(у Єгипті і Польщі — один депутат), деякі органи держави, але тільки по предметах їх ведення(Федеральний верховний суд, генеральний прокурор — у Бразилії). У розвинених капіталістичних країнах близько 90% усіх законопроектів вносить уряд. У багатьох країнах, що розвиваються, депутати роками не вносять жодного законопроекту.

Деякі законопроекти, наприклад про державний бюджет, може вносити тільки уряд. Ініціатива перегляду конституції в окремих країнах повинна виходити від глави держави. У Італії, США і деяких інших країнах законопроекти можуть бути внесені у будь-яку палату, фінансові законопроекти у ряді країн вносяться тільки в нижню палату.

Обговорення законопроекту складається з декількох стадій, кожне обговорення на пленарному засіданні палати(але не в комісії) називається читанням, робота над законопроектом в постійній комісії називається комітетською стадією.

Зазвичай бувають три читання(у Албанії передбачалося чотири), але іноді при ухваленні термінових законопроектів їх число скорочується. При прийнятті термінових розбіжностей, що не викликають, особливо важливих законів комітетська стадія, особливо в країнах англосакського права, може бути замінена засіданням комітету усієї палати, тобто пленарним засіданням, але що проходить за іншою процедурою. У Болгарії, Польщі, Швеції застосовуються два читання. Кожному читанню може передувати комітетська стадія — обговорення у відповідній постійній комісії, а після неї — доповідь і співдоповідь на пленарному засіданні парламентської меншості. У деяких країнах при обговоренні бюджету, особливо при істотних розбіжностях з урядом, застосовуються чотири читання

У першому читанні обговорюються принципові положення проекту. Іноді зачитується тільки заголовок або автор робить повідомлення, за яким йде обговорення. Після цього відбувається голосування. При негативному рішенні проект знімається з порядку денного, при позитивному — передається в постійну комісію, що відповідає профілю проекту. Іноді голова палати(спікер) після оголошення заголовка проекту сам передає його в комісію. У інших випадках проект відразу передається в комісію без розгляду на пленарному засіданні палати.

Друге читання відбувається з доповіддю автора проекту(представника уряду, іншого органу, депутата) і співдоповіддю постійної комісії. На цій стадії обговорюється і голосується кожна стаття проекту, обговорюються і голосуються поправки(часто голова палати підсумовує однакові поправки і разом ставить їх на голосування). У країнах англосакського права спікер, використовуючи свої великі повноваження, нерідко застосовує прийом « кенгуру» — на власний вибір ставить на голосування одні поправки, ігноруючи інші. Для обмеження часу дебатів використовується також прийом « гільйотина» — заздалегідь призначається час припинення дебатів, і ті, хто вже записався, але не отримав слова, втрачають можливості виступити. «Попереднє питання» про припинення дискусії голосується без обговорення. У різних країнах для виступу в нижній палаті надається від 10 до 40 хвилин. Не можна виступати двічі. У верхній палаті регламент для виступів, як правило, відсутній.

Обговорення на пленарному засіданні буває двох видів: вільне і фракційне. Вільне обговорення припускає, що виступати може кожен депутат і що він, висловлюючи своє відношення до проекту, не пов'язаний фракційною(партійною) дисципліною. У США обговорення часто носить саме такий характер, у багатьох інших країнах вільне обговорення проводиться тільки по спеціальній постанові парламенту(на вимогу певного числа депутатів, хоча зовсім не більшість). До вільного обговорення в сучасних парламентах прибігають дуже рідко. У Великобританії за останні три десятиліття воно мало місце всього кілька разів. Так само йде справа в Ізраїлі і багатьох інших країнах. Зазвичай обговорення буває фракційним, коли від імені фракції виступає її керівник або інша уповноважена ним особа. Рішення про це приймається на фракції заздалегідь, як і рішення про принципове відношення до проекту. Промовець дає оцінку проекту, вносить пропозиції про його прийняття, відхилення, зміну або доповнення. При системі фракційного примусу члени фракції зобов'язані виступати і голосувати за рішенням партійного керівництва.

У третьому читанні обговорюється і голосується проект в цілому. На цій стадії можливі тільки редакційні поправки. Після цього представники фракцій можуть виступати тільки з короткою заявою за мотивами голосування, пояснюючи свою позицію.

Ухвалення закону. Як відзначалося, воно здійснюється шляхом голосування на пленарному засіданні і вимагає певної більшості. У Чехії так звані звичайні закони ухвалюються 3/5 голосів складу кожної палати, в Ізраїлі — більшістю присутніх(без кворуму), в Румунії — більшістю присутніх(при кворумі більше половини), на Україні — більш ніж половиною конституційного складу однопалатного парламенту.

Члени парламенту голосують різними способами: за допомогою електронної системи(натискаючи певні кнопки на своєму пульті), бюлетенями, підняттям руки, шляхом розділення(виходу в різні двері), аккламацией(криком), у відповідальних випадках використовується поіменне голосування. У деяких країнах можливе голосування за дорученням за відсутнього депутата. Якщо немає заперечень опозиції, голосування не проводиться, вважається, що рішення досягнуте шляхом консенсусу(Індонезія, Іспанія). Як вже говорилося, голосування в парламенті може бути фракційним(солідарним) або вільним.

Оскільки законопроект стає законом, тільки якщо він прийнятий в однаковому тексті в обох палатах(при двопалатному парламенті), після прийняття в одній палаті він поступає в іншу(нерідко, як відзначалося, законопроект обговорюється паралельно в обох палатах, але багато конституцій вимагають, щоб він був прийнятий спочатку в нижній палаті). Одна з палат, зазвичай верхня, може не погодитися з текстом, прийнятим іншою палатою(вето палати). Тоді виникає питання про подолання розбіжностей палат.

При розбіжностях палат застосовується декілька способів їх подолання : 1) правило « човника» : проект переходить з однієї палати в іншу, поки не буде прийнятий в однаковому тексті; 2) створення погоджувальної комісії з рівного числа представників обох палат;

3) скликання спільного засідання обох палат із загальним голосуванням. Оскільки нижня палата майже завжди численніша за верхню, закон ухвалюється в редакції нижньої палати. Нарешті, вето верхньої палати може бути здолане вторинним прийняттям закону нижньою палатою, але в цьому випадку зазвичай потрібно кваліфіковану більшість, як правило, 2/3 голосів від загальної чисельності палати. У деяких країнах(наприклад, в Іспанії, Польщі) досить простої більшості облікового складу палати. У Великобританії вето верхньої палати може бути здолано тільки на іншій сесії парламенту, тобто практично через рік.

Особливий порядок встановлений для ухвалення бюджетних і фінансових законів. Законопроект про бюджет вноситься тільки виконавчою владою(президентом, урядом), поправки депутатів, що пропонують збільшення витрат, зниження доходів, у більшості країн неможливі, терміни обговорення проекту обмежені(у Великобританії — 26 днів, у Франції — 40). Якщо бюджет не буде прийнятий у встановлений термін, уряд може тимчасово ввести в дію проект бюджету або продовжити бюджет минулого року(здійснювати фінансування за показниками минулого року). Фінансові законопроекти завжди вносяться тільки в нижню палату, часто по відношенню до таких законів верхня палата права вето не має. Як відзначалося, державна казна — прерогатива нижньої палати, що втілює народне представництво.

Промульгация і видання закону. Після ухвалення закону парламентом настає стадія промульгации закону главою держави. Промульгация включає декілька елементів. Це посвідчення закону і того факту, що він прийнятий за належною процедурою, підписання закону, розпорядження про його публікацію і виконання. Глава держави має право не підписати закон(право вето), і тоді він не набуває чинності. Про способи подолання вето глави держави — введення закону в дію без його підпису — буде сказано нижче.

Закон набуває чинності з моменту публікації, в зазначений в нім термін або в передбачений законодавством країни термін набуття чинності законів, наприклад через 10 днів після публікації. Якщо встановлений такий загальний термін, конкретний закон може змінити цей порядок, встановивши для цього закону свій термін. Складні закони, що зачіпають широке коло регульованих стосунків(наприклад, цивільний кодекс, кримінальний кодекс), зазвичай набувають чинності через декілька місяців, що спеціально обмовляється в особливих законах про введення кодексів в силу. Певний термін завжди потрібний для того, щоб населення мало можливість ознайомитися із законом, що зачіпає його права і інтереси. Тому невірно, якщо закони або нормативні акти, що зачіпають права громадян, набувають чинності з моменту їх підписання.