2.5 Взаимоотношения государственной и муниципальной власти,

разграничение полномочий

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». При этом ст. 12 однозначно определяет, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, конституционная формула народовластия выглядит следующим образом: власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти — государственной и местного самоуправления — с самостоятельными функциями. Эта формула и является принципиальной основой для определения места и роли местного самоуправления в конституционном устройстве современной России.

Конституция России относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Основного Закона.

Ст. 12 Конституции РФ закрепляет за местным самоуправлением собственную (исключительную) компетенцию: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Это предполагает особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, характеризующийся отсутствием непосредственной административной зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч.1 ст.72).

То обстоятельство, что текст новой Конституции РФ в значительной степени вобрал в себя накопленный человечеством богатый опыт демократического устройства общества и государства (в том числе основополагающие принципы, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека), в значительной степени предопределило принятие федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в его нынешнем виде. В тексте закона нашел отражение не только мировой опыт функционирования местной демократии, но и многие российский традиции организации жизнедеятельности местных сообществ. Закон хорошо согласуется с основными принципами Европейской Хартии местного самоуправления, что по достоинству было оценено экспертами Совета Европы. Закон коренным образом отличается от предшествовавших ему нормативных правовых актов, регулировавших организацию и деятельность органов власти на местах⁸.

Поскольку в законе установлена не система органов местного самоуправления, а система общих принципов организации местного самоуправления, отсутствует законодательно закрепленная унификация моделей организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ право определения структуры органов местного самоуправления передано населению и представительным органам местного самоуправления.

Впервые за свою многовековую историю российское государство отказалось от привычной вертикали власти и практики административного подхода к организации жизни на местах. Сегодня все органы местного самоуправления равноправны, а закон предполагает строгое разграничение управленческих функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нормативно-правовая база местного самоуправления включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации (региональное законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований. Разграничение компетенции между этими уровнями правового регулирования в наиболее общем виде осуществлено Конституцией РФ, в которой содержатся нормы о государственных гарантиях местного самоуправления (ст. 12, 133); об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч.1 ст.72); о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопроса разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получили свое развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Закон содержит специ­альные статьи 4 и 5 — о полномочиях органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области мест­ного самоуправления, а также ст. 6 «Предметы ведения местного самоуправления».

В ст. 6 закона содержится перечень из тридцати вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен правовыми актами субъектов Федерации, но региональными законами к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы. В ст. 6 содержится также принципиально важное положение о праве муни­ципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, указанные нормы входят в состав федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления. Из изложенного следует, что:

на уровне Российской Федерации

- подлежат установлению федеральные государ­ственные гарантии местного самоуправления, общефеде­ральные принципы организации местного самоуправле­ния, а также могут устанавливаться федеральным за­коном ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и за­конных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции России);

на уровне субъектов Российской Федерации

- подлежат установлению региональные государ­ственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные общие принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, исключенных из ведения муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации;

на муниципальном уровне

- должны самостоятельно решаться вопросы местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

Специфическое положение местного самоуправления в системе государственного устройства современной России обусловливает особенности взаимоотношений государственного и муниципального управления.

Мировой опыт показывает, что сам институт местного самоуправления обладает значительным интеграционным потенциалом. В силу своего экономического и политического положения местное самоуправление объектив­но является противовесом возможному региональному сепаратизму.

Особый статус муниципальных образований, т. е. сочетание властных полномочий и права ведения хозяйственной деятельности, дает возможность органам местного самоуправления эффективно использовать местный потенциал и способствовать быстрому социально-экономи­ческому развитию территории. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект управления в данном случае максимально приближен к его субъекту.

Прямым следствием этого является предусмотренное законом значительное изменение финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления, в том числе установление принципа самостоятельности местных бюджетов, введение института минимальных государственных социальных стандартов. Поскольку особенностью муниципальной экономики является ее ярко выраженный социальный характер, то усилиями органов местного самоуправления может эффективно решаться значительная доля социальных проблем в сфере обеспечения жильем, коммунальными услугами, услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры, других сферах деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление целесообразно характеризовать как самоуправление на уровне населенного пункта. Населенные пункты, в свою очередь, могут образовывать городские и сельские поселения; в соответствии с этим могут выделяться другие уровни территориального самоуправления. Таким образом, местное самоуправление представляет собой нижний уровень территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан данного населенного пункта.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увели­чения его вклада в развитие всего общества, деятельность должна опираться на наличие определенных ресурсов.⁹

Ресурсы муниципального образования — совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, реализация которых отнесена к муниципальной компетенции законом. Основу ресурсов муниципального образования составляет муниципальное хозяйство как совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения¹⁰.

Критериальным признаком территориального самоуправления является место расселения граждан. В теории расселения первичной единицей рассматривается населенный пункт.

Муниципальное хозяйство имеет своей глубинной сущностью отношения коллективной (общественной) собственности, складывающейся внутри территориальной общности, по поводу присвоения земельных и при­родных ресурсов, объектов отраслей социально-культурной сферы и др.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа, накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства. Двойственность природы местного самоуправления состоит в том, что оно несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. Действительно, муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что очень важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности: может самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать эти ресурсы органы местного самоуправ­ления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, выполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это — учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.) и т. п. Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими (в рамках рассматриваемой системы — муниципального образования) правами в области производственной деятельности, и прежде всего — в области распоряжения собственными ресурсами, частного хозяйства — общественным характе­ром использования результатов деятельности.

Из определения муниципального хозяйства следует, что деятельность предприятий и учреждений, выполняющих общественно-значимые функции на территории муниципального образования, нуждается в координации. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйствен­ной деятельности, с которыми вынуждены контактиро­вать в процессе своей деятельности органы местного са­моуправления.

Субъекты хозяйственной деятельности, функциони­рующие на территории муниципального образования, можно разделить на две основные группы:

— муниципальные предприятия и учреждения;

— предприятия и учреждения иных форм собственности.

Соответственно, права органов местного самоуправления и применяемые ими методы управления в отношении указанных групп будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуп­равления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Важно отметить, что в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и в роли собственника с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами их деятель­ности, и одновременно — как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, в том числе муниципальные, равны.

Указанное обстоятельство характеризует сложность управленческой деятельности органов местного самоуп­равления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный правом регулировать эту деятельность на своей территории.

Двойственная природа понятия «муниципальное хозяйство» определяет и требования к описанию понятия «муниципальное управление»¹¹.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Поэтому в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления — реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. В связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образо­вания, удовлетворению общественных интересов граждан.

Таким образом, понятие «муниципальное управление» должно включать в себя не только цель деятельности, но и формы, определяемые законом.

Муниципальное управление — деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определен­ных законом формах посредством муниципального хо­зяйства¹².

Такое определение дает возможность показать отличия муниципальной службы от работы в органах государ­ственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности с целью наилучшего использования имеющихся ресурсов. В этом смысле его деятельность сходна с предпринимательством. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципально­го образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе¹³.