Министерство образования и науки Российской Федерации

Омский государственный технический университет

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

КУРС ЛЕКЦИЙ

ОМСК 2007

УДК

ББК

К

Рецензенты:

д-р социолол. наук, проф.,

канд. экон. наук,

Авторский коллектив:

Гадалин С.И. – введение; 1 раздел (в соавторстве с Бондаревой Т.И.)

Кузина Н.А. - 2 раздел (в соавторстве с Гадалиным С.И.)

К Система государственного и муниципального управления: Курс лекций. Омск: Изд-во ОмГТУ 2007. 64 с.

В предлагаемом курсе лекций излагаются основы системы государственного и муниципального управления, рассматриваются актуальные проблемы развития муниципального управления в России. Описаны методологические подходы к исследованию государственного и муниципального управления, теоретические концепции, модели, организационно-правовые аспекты.

Курс лекций предназначен для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление», 030602 «», аспирантов, преподавателей, а также специалистов других общественных наук, интересующихся проблемами государственного и муниципального управления.

Печатается по решению редакционно-издательского совета Омского государственного технического университета

УДК

ББК

К

© Гадалин С.И., Кузина Н.А., Т.И. Бондарева, 2007

© Омский государственный технический университет, 2007

1 Государственное управление(ГАДАЛИН)

2 МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ

2.1 История становления местного самоуправления

Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов (например, новгородское, псковское вече). В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.

Органы местного самоуправления функционируют в большинстве развитых зарубежных стран уже довольно длительный период, хотя нередко имеют различную правовую основу. Становление органов местной власти довольно успешно идет и в развивающихся странах, в том числе и в бывших колониях — странах Африки, Азии, Латинской Америки и Океании.

Развитие местного самоуправления в мире — объективный процесс, характерный для XX века. Он распространяется и вглубь, и вширь, затрагивая все новые и новые государства. В ряде стран процесс развития местного самоуправления то сдерживался центральной властью, то активизировался вновь.

В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, исповедующих демократические принципы. В ст. 130 Конституции Российской Федерации записано, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительное значение.

Формирование местного самоуправления получило следующие основные направления (модели):

— англосаксонский тип, распространенный в Англии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других, в основном федеративных государствах. Для него характерны: широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей, независимость от центра. Можно полагать, что такой тип связан с неогра­ниченной свободой частного предпринимательства.

— французский (континентальный) тип, принятый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других странах. Этому типу свойственна развитая система контроля центральной государственной власти над местными органами; в основном это унитарные государства, в которых государственному управлению всегда придавалось большое значение.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии.

— советская модель местной власти функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР. КНР, на Кубе, во Вьетнаме.

Выбор и развитие форм местного самоуправления отражают специфику того или иного государства.

В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.

Известно, что февральская и, особенно, октябрьская революции 1917 г. вершились под знаменем народного самоуправления. В первые послереволюционные годы немало было сделано и по развитию местного самоуправления, пока Советы из органов народной воли не превратились в органы над народной волей. Известно также, что в СССР с 1961 г. велись теоретические разработки концепции местного самоуправления в рамках и под эгидой Советов и накапливался определенный практический материал. Таким образом, в настоящее время существует значительный мировой и отечественный исторический опыт местного самоуправления.

Вместе с тем современный этап развития местного самоуправления в России является принципиально новым явлением. Впервые поставлена и решается проблема формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран. А это требует осознания теоретических основ, которые ориентировали бы законодательство и практику местного самоуправления.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, по юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. 1, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.

2.2 Введение в муниципальное управление

Рассмотрим некоторые определения понятия «управление», с целью построить модель системы, в которой и реализуется характерный вид управления — местное самоуправление.

«Управление — это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу. Управление как таковое является и стимулирующим элементом социальных изменений, и примером значительных социальных перемен»¹.

«Управление — это деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т. е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства»².

Воспользуемся понятием местного самоуправления, которое определено в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 г. (Российская Федерация стала членом Совета Европы в 1996 г.) и к сегодняшнему дню признанной большинством европейских государств. Положения Хартии являются синтезом исторического опыта и многих национальных научных размышлений. В статье 3 сказано:

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправле­ния регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или

любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону³.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой законодательно урегулированную форму ведения жителями сельских и городских поселений тех вопросов своей территориальной жизни, которые объединяют их в территориальное сообщество⁴.

В настоящее время в Российской Федерации понятие местного самоуправления закреплено на конституционном уровне. В соответствии со статьей 130 Конституции РФ под местным самоуправлением понимается «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Это понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность.

При этом муниципальная собственность является главным элементом экономической основы местного самоуправления, основанием для выделения специфического уровня управления — муниципального управления, отличного от системы государственного управления, так как в ст. 12 Конституции РФ отмечено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.