Тема 10.

Державне та регіональне управління у контексті трансформаційних та глобалізаційних процесів.

Нові теоретико-методологічні підходи до державного управління:

• концепція та практика “нового державного менеджменту” (new public management),

• теорії “суспільно-політичних мереж” (social-political networks),

• концепції нового способу управління -“врядування” (governance).

У фундаменті концепції нового державного менеджменту - ринкові моделі регулювання. Ринкова модель поведінки вважається прийнятною для державних службовців усіх рівнів. Мотивація й оцінка їх діяльності будується так, якби вони були учасниками операцій на ринку.

Сама структура організації управління публічним сектором розглядається за аналогією зі структурою організації бізнесу.

Головні напрями змін за концепцією нового державного менеджменту:

• орієнтування на результати при ухваленні державно-управлінських рішень (ефективність, рентабельність та якість послуг);

• скорочення управлінських витрат, штату, ресурсів та урядових функцій через приватизацію та інші ринкові механізми;

• створення та заохочення систем постачання суспільних товарів і послуг, альтернативних бюрократичним;

• зменшення сфери управлінського контролю (дерегуляція), прозорість і відкритість діяльності державного сектора;

• децентралізація, деконцентрація сфери державного управління;

• упровадження строкових контрактних форм найму персоналу, продовження яких залежить від результатів виконаної роботи.

• Концепція суспільно-політичних мереж виходить із моделі управління публічними справами, що відкриває адміністративні структури не лише перед асоціаціями приватного бізнесу (як у новому державному менеджменті), а й для акторів громадянського суспільства в цілому.

• “суспільно-політична мережа” - сукупність інтегрованих державних та недержавних утворень у різних сферах суспільного життя, учасники яких взаємодіють між собою на підставі спільного інтересу, ресурсної залежності, горизонтальних формальних та неформальних відносин, що поєднуються з метою спільного розв’язання суспільно значущих проблем.

• Мережевий підхід до державного управління змінює погляд на роль і місце держави у системі виробництва суспільних благ. На відміну від ідеї домінування та незалежності ієрархічно побудованої системи державного управління в теорії суспільно-політичних мереж державні інститути розглядаються в ситуації рівноправності.

Концептуалізація поняття “governance” засвідчує становлення особливого типу управління, суть якого відображається у формулі “управління без уряду” (governing without government).

Характерні ознаки врядування:

• публічне управління як практика координації діяльності всіх суспільних інститутів (державних, приватних, громадських та міжнародних) на всіх рівнях на принципах рівноправної участі, комунікаційної прозорості;

• усі партнери з управління мають спільні завдання, обмінюються власними ресурсами і не переслідують приватних інтересів;

• орієнтування на дотримання балансу інтересів усіх учасників управлінського процесу;

• оцінювання управління суспільними справами не лише за економічними індикаторами ефективності, а й за політико-моральними критеріями;

Таким чином, провідна тема нового способу управління - співробітництво на партнерських засадах між державним і недержавним секторами. Від бюрократично-адміністративних, ринкових та мережевих моделей управління врядування відрізняється колективною залученістю всіх акторів у процеси прийняття державно-управлінських рішень для досягнення колективних цілей.

Зарубіжний досвід реформування публічної адміністрації.

Модернізація державного управління в Португалії

1986 році прийнята програма модернізації державного управління, спрямована на набуття управлінського апарату статусу сервісної держави для громадян. Для реалізації завдань програми був створений спеціальний Секретаріат модернізації державного управління з невеликої кількості експертів з усіх сфер державного управління.

Щоб забезпечити покращення системи надання державних послуг та упорядкувати структуру державного управління були здійснені наступні кроки:

1) прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, що чітко закріпив стандарти та процедури надання адміністративних послуг;

2) введена в дію електронна інформаційна система для громадян про державні послуги INFOCID;

3) в одному нормативному акті закріплені засади функціонування державної служби;

4) оновлена система оплати праці державних службовців, що не зазнавала змін з 1935 року;

5) закладені нормативні засади та практично впроваджено державно-приватне партнерство.

• Адміністративна реформа у Франції

Під час реформи були здійснені наступні кроки:

• 1) надання всіх адміністративних послуг делеговане на місцевий рівень органам місцевого самоврядування;

• 2) вища влада на місцях передана виборним органам місцевого самоврядування;

• 3) представники виконавчої влади на місцях зберегли за собою лише повноваження з контролю надання послуг населенню;

• 4) така форма державного контролю забезпечила єдність стандартів та якість надання послуг населенню;

• 5) розроблена нова система навчання державних службовців.

• Проведення адміністративної реформи в Російській Федерації:

• З метою забезпечення адміністративної реформи в РФ у 2003 році Урядовою комісією з проведення адміністративної реформи проведено комплексне горизонтальне функціональне обстеження та міжвідомчий аналіз усіх державних функцій. Підсумком цієї роботи став підготовлений Указ Президента РФ «Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади» від 09.03.04 № 314.

• Указ передбачав такі масштабні зміни:

• 1) введена типологія федеральних органів виконавчої влади (ФОВВ): міністерство, служба та агентство;

• 2) введена єдина типологія державних функцій: нормотворчі, контрольно-наглядові, державні послуги та управління об’єктами державної власності;

• 3) визначені співвідношення типів органів та типів функцій (усунений вбудований конфлікт функцій та визначені межі відповідальності органів);

• 4) проведена реструктуризація системи ФОВВ: реорганізація, ліквідація та утворення органів;

• 5) визначена ієрархія органів у системі ФОВВ;

• 6) закріплена нова система та структура ФОВВ.

Суть та основні напрями адміністративної реформи в Україні.

Основна робота з проведення адміністративної реформи розпочалася з утворення Президентом України Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи та Указу Президента України від 22 липня 1998 року, яким затверджувалася розроблена цією комісією Концепція адміністративної реформи.

На виконання Указів Президента від 05.03.2004 № 278 «Про Концепцію адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу» та від 15.04.05 № 658 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони» від 14 березня 2005 року «Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади» рішенням Уряду була створена Координаційна рада з питань проведення функціонального обстеження ЦОВВ на чолі з Міністром Кабінету Міністрів.

Створеними робочими групами у всіх міністерствах та інших ЦОВВ узагальнені дані щодо їх функціонального навантаження, вивчено дублювання та надлишковість функцій.

У «Плані модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування» пропонується обмежити кількість найменувань, що використовуються для позначення типів органів у системі виконавчої влади:

• Міністерство: функції з формування державної політики і функції з нормативно-правового регулювання;

• Державна служба: функції з надання державних послуг і контрольно-наглядові функції;

• Державна інспекція: контрольно-наглядові функції (у сферах, де відсутні державні послуги);

• Державне агентство: функції з управління майном і функції з надання бюджетних послуг населенню і юридичним особам;

• Національні комісії з регулювання: функції зі встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів.

• Пропонується також сформувати систему центральних органів виконавчої влади на основі секторного підходу та 18 кластерів (сектор – кластер – міністерство/державні служби/державні інспекції/державні агентства). Розмежування кластерів визначити за предметами регулювання.

• Згідно Європейської хартії місцевого самоврядування, головними принципами реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування є:

• – децентралізація державного управління (розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок повноважень ЦОВВ);

• – субсидіарність (розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повинен здійснюватись таким чином, щоб максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина та забезпечити якість наданих послуг);

• – законність;

• – територіальність місцевого самоврядування (на одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування);

• – правова самостійність органів місцевого самоврядування (повноваження, якими наділяються територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування не можуть належати іншим органам);

• – організаційна самостійність (територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури);

• – матеріально-фінансова самостійність.

Інформаційно-аналітичне забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Пріоритетними напрямами державної політики України для створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи є:

– нормативно-правове забезпечення;

– координація створення та модернізації інформаційно-аналітичної системи органів державної влади;

– створення системи національних інформаційних ресурсів;

– забезпечення правової захищеності авторських прав на інформацію;

– сприяння розвитку культури використання інформаційно-аналітичних матеріалів персоналом органів державної влади й органів місцевого самоврядування;

– створення системи захисту інтелектуальних ресурсів;

– залучення аутсорсингових центрів для вирішення міжвідомчих завдань;

– створення умов для інтенсифікації розробки та впровадження програмних засобів аналітичної обробки інформації;

– забезпечення використання Інтернету та розвитку «електронної демократії»;

– сприяння підготовці наукових та інженерно-технічних кадрів для розробки, експлуатації та розвитку систем інформаційно-аналітичної діяльності.

Напрями удосконалення механізмів правового захисту громадян у відносинах з органами державної влади.

Проект Концепції реформи адміністративного права України передбачає основні напрями реформування адміністративного законодавства. Зокрема, передбачається суттєве оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, реформування законодавства про державну службу, законодавства щодо засад функціонування системи виконавчої влади, організації діяльності та правового статусу окремих її органів.

Вирішальну роль у забезпечення законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративно-правових відносин має відігравати адміністративна юстиція як форма судового контролю за виконавчою владою, удосконалення позасудового захисту прав і свобод громадян тощо. Реалії сучасного позасудового захисту громадян стримує громадян від звернення до загального суду за захистом своїх прав, що пояснюється традиційним сприйняттям ними юстиції як карної системи, а судів, як органів по притягненню громадян до відповідальності.

Головне, щоб в основу реформування адміністративного права було покладено принципово нове, насправді демократичне осмислення сутності та призначення адміністративного права.

Кодексом буде запроваджено принципово новий концептуальний підхід у відносинах "людина-влада", оскільки він базуватиметься на таких основних принципах адміністративних процесів, як гласність, прозорість, доступність для громадян інформації про процедури забезпечення їх прав і свобод, демократизм, який передбачає, що органи виконавчої влади мають активніше залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення та процедури їх прийняття.

З метою врегулювання відносин з надання управлінських послуг – діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на створення умов для реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб та для виконання їх обов`язків - потребує прийняття Закон України "Про управлінські послуги", розроблення якого покладена на Міністерство юстиції. Оскільки інститут управлінських послуг є новим в адміністративному праві, Мін’юстом організовується проведення наукових досліджень, зокрема, з питань, що стосуються з`ясування його змісту, повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у визначеній сфері.

Проведення адміністративної реформи спрямовується на утвердження механізмів ефективної співпраці та збалансування взаємних прав і відповідальності усіх гілок влади, завершення структурної перебудови системи управління економікою, переходу до переважно функціонального принципу її організації, посилення громадського контролю за діяльністю Верховної Ради України та Уряду, інших органів влади.

Проведення адміністративної реформи передбачає й вирішення проблем правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади.

Реформування державної служби має базуватись на ключових конституційних вимогах, зокрема щодо забезпечення громадянам рівного права доступу до державної служби (ст. 38), а також спрямування діяльності усіх службовців державного апарату на виконання головного обов’язку держави – утвердження і забезпечення прав і свобод людини.