2.3. Сучасні теорії парламентаризму: політико - правовий аналіз

Питанню теоретичного обгрунтування парламентаризму, його характерних рис

і принципів у сучасній конституційній науці приділяється досить значна увага. При

цьому, як показує дослідження цієї проблеми, поміж ученими немає єдності у поглядах на визначення як парламентаризму, так і його принципів. У сучасній науці конституційного права виділяють декілька напрямків, які виявляють діаметрально протилежне ставлення до питання про місце парламенту в механізмі державного владування. Перший з них виходить із теорії “верховенства парламенту”; другий - теорії “рівноваги влад”; третій - з теорії розподілу влад, яка втілюється в системі стримувань і противаг”; четвертий - з теоретичного обгрунтування “кабінетного правління”, що розуміється як “верховенство кабінету (уряду)”; п’ятий - з концепції “раціоналізованого” парламентаризму [187]²⁶⁶⁾.

Оскільки парламентаризм зобов’язаний своїм походженням Великобританії, цілком логічним є те, що більшість учених свій аналіз парламентаризму будували (та й тепер розпочинають) передусім із британської моделі. Не в останню чергу це пояснювалось і пояснюється тим, що основні елементи парламентаризму, характерні для Великобританії, були сприйняті не тільки в парламентарних монархіях, але і в парламентарних республіках. В силу того, що, як вважають деякі дослідники, англійська модель була реципована у багатьох європейських країнах [635]²⁶⁷⁾, відповідно і теорія парламентаризму Великобританії справила значний вплив на всю державознавчу науку, яка досліджує це питання.

Перший напрям представляють ті вчені, які віддають перевагу доктрині “верховенства парламенту”. Найбільше прихильників у цієї доктрини, і це цілком зрозуміло, у Великобританії. З-поміж інших англійських державознавців цю доктрину сповідують, зокрема, Д.Ярдлі, Г.Маршалл, М.Раш, А. Дженнінгс, Р.Хьюстон та ін. При цьому в сучасному англійському державознавстві чітко вимальовуються дві точки зору на цю доктрину: “традиційну” і більш нову, яку Д.Маршалл називає “новим поглядом”.

Д.Ярдлі, наприклад, продовжує відстоювати традиційний погляд на англійський парламент. За його словами, парламент “може зробити все, що вважає за необхідне, оскільки він є верховним органом влади”. Тому Ярдлі визначає уряд як “орган державної влади, який несе відповідальність за виконання законів і здійснення встановленого парламентом порядку управління”. Щодо делегованого законодавства, Ярдлі не вважає його засобом обмеження прав парламенту, оскільки акти делегованого законодавства повинні бути схвалені парламентом, крім того існують перевіряючі парламентські комітети. Водночас він вважає, що перешкоду намірам парламенту можуть ставити судові органи [187]²⁶⁸⁾.

Отже, згідно з “традиційними” поглядами, англійська правова система не визнає ніяких обмежень верховенства парламенту. Це верховенство розуміється так: парламент — єдиний орган, який може скасувати або змінити будь-який закон; він вправі творити закони з будь-якого питання; парламент попереднього скликання не має права зв’язувати своїх послідовників.

Відповідно до “нового погляду”, парламент має право встановлювати особливий порядок проходження окремих законів та змінити процедурні правила для скасування таких законів, і такі процедурні обмеження обов’язкові для парламентів майбутніх скликань. Д.Маршалл, наприклад, вважає парадоксальним стан, при якому законодавча влада, що здійснює своє “верховенство” у межах встановленої законодавчої процедури, при використанні цієї влади сама врізує свою свободу законодавствувати у певному порядку [656]²⁶⁹⁾. “Новий погляд” на парламентське верховенство поділяють також англійські юристи А.Дженнінгс, Р.Хьюстон. Питання про зміст доктрини “парламентського верховенства” за останній час набуло практичного значення у зв’язку із пропозиціями про прийняття писаної конституції, нового Білля про права та із вступом Великобританії до Європейського Союзу.

Чимало вчених-конституціоналістів припускає, що з позицій “нового погляду” на зміст принципу не можна виключати можливість запровадження “фундаментального” законодавства. Вони схиляються до думки про те, що передавання законодавчої компетенції або повноважень новому парламенту, сформованому на основі писаної конституції, може бути також обгрунтована конституційною теорією. Зокрема, О.Худ Філліпс пропонує дві моделі такого механізму. За першою моделлю, існуючий парламент приймає писану конституцію, яка потім затверджується на референдумі. Старий “суверенний” парламент розпускається, а замість нього утворюється новий парламент, сформований на основі прийнятої конституції і нею ж обмежений. За другою моделлю, існуючий парламент передає свої повноваження спеціально утвореній конституційній асамблеї і саморозпускається. Конституційна асамблея приймає конституцію, згідно з положеннями якої формується новий, обмежений у компетенції парламент. Стосовно нового Білля про права, то цей аспект проблеми деякими авторами вбачається по-іншому. Н.Джонсон вва­жає, що її розв’язанню могло би сприяти певне уточнення трактування принци­пу “парламентського верховенства”. “Фундаментальний” характер нового Білля про права можна забезпечити конституційною угодою, в силу чого стає неможливою довільна зміна або скасування цього акту парламентом [129]²⁷⁰⁾.

На думку дисертанта, дуже важливо підкреслити, що сучасна конституційна доктрина інтерпретує верховенство парламенту не як існування верховної законодавчої та підзаконної виконавчої влади, а як існування сильної “парламентської виконавчої влади”, яка домінує в парламенті [669]²⁷¹⁾.Отже, трактування доктрини “верховенства парламенту” у Великобританії змінюється відповідно до реформи конституційного характеру, які витлумачуються в руслі її основних ідей. Що ж стосується самого принципу “парламентського верховенства”, то в його традиційному розумінні він уже давно не стикується із реальною державно-політичною практикою. “Верховенство парламенту”, на думку Б.Сміта, виявляється більше у формальних процедурах, які повинні дотримуватися у державі, ніж у політичній владі та впливі [669]²⁷²⁾.

Варто підкреслити, що в інших державах є чимало вчених, які обгрунтовують “верховенство парламенту” в державному механізмі. Зокрема, в конституційно-правовій доктрині ФРН до таких належить проф. Г.Оберройтер, який пише: “Боннський парламентаризм із самого початку був діловим, творчим, правлячим парламентаризмом. До цього часу він залишався історичною несподіванкою і джерелом його сили” [187]²⁷³⁾.

Окремі вітчизняні та зарубіжні автори визнають за ліпше говорити не про “верховенство парламенту”, а про високе місце вищого представницького органу в тріаді влад. Академік Б.М.Топорін (Росія) пише: “Якщо до розподілених влад застосувати визначення “перша з - поміж рівних”, то такою, безперечно, стала б законодавча влада” [351]²⁷⁴⁾. Проф. Л. Т. Кривенко (Україна), аргументуючи високе місце парламенту в системі державної влади, зауважує, що “рівень і обсяг компетенції Верховної Ради, тобто законодавчої гілки влади, як за ступенем важливості, так і за масштабами складових її повноважень переважають компетенцію другої і третьої гілок влади” [453]^{275 )}.

Широкого розповсюдження на сучасному етапі набула і теорія “рівноваги влад”. Ще на початку ХХ ст., класики зарубіжного конституціоналізму прийшли до висновку, що при парламентській системі зовсім не повинно бути переважання парламенту над урядом. Уже в наш час відомий французький учений-конституціоналіст М.Дюверже пише, що “класичне поняття парламентарного

режиму включає три елементи: 1) “поділ виконавчої влади” на главу держави і кабінет міністрів (цей елемент ще іменується “дуалізм виконавчої влади”); 2) політичну відповідальність кабінету перед парламентом; 3) право розпуску парламенту. Політичну відповідальність уряду перед парламентом і право уряду достроково розпустити нижню палату він розглядає як “засоби обопільного впливу” відповідно законодавчої та виконавчої влад, за допомогою яких вони підтримують рівновагу цих влад. Продовжуючи свою думку, М.Дюверже вказує, що режим, побудований на верховенстві парламенту, не є парламентаризмом, а “парламентським правлінням”. V Французька Республіка, де парламент посідає підлегле становище по відношенню до виконавчої влади, на його думку, являє собою “оригінальний”,

“нерівний парламентаризм” [635]²⁷⁶⁾.

Інакше обгрунтовує теорію “рівноваги влад” М. Прело. Головним його аргументом є те, що при парламентаризмі, побудованому на верховенстві парламенту, створюються умови для нестабільності правління. Залежність від парламенту, повна підпорядкованість йому кабінету, як це мало місце в ІІІ Французькій Республіці, призводила, за його словами, до слабкості кабінетів, частих урядових криз. Протиставляючи ІІІ Республіці систему Англії, М.Прело звертає увагу на те, що “обеззброївши главу держави, британський парламентаризм зміцнив зате владу уряду і, зокрема, його голову”, так, що британський прем’єр-міністр є одночасно “лідером уряду, парламентської більшості і більшості виборців ... А тому в Англії принцип верховенства парламенту поєднується з фактично сильним урядом”. Не з усім тут можна погодитись, та безперечним є висновок про те, що британський кабінет саме тому, що він спирається на однопартійну більшість у палаті, “може сміливо йти уперед, упевнений, що у дев’яти випадках з десяти він проіснує не менш однієї легіслатури, тривалість якої він сам визначає” [253]²⁷⁷⁾.

Ще один аргумент на користь теорії “рівноваги влад” наводить інший французький учений-конституціоналіст Ш.Зоргбіб. Він виходить із того, що режим, при якому єдиним представником нації виступає парламент, не може бути віднесений до парламентського, оскільки парламентська модель передбачає наявність “певної противаги парламенту”. Звідси, в умовах верховенства парламенту треба, на його думку, говорити “представницьке правління” [679]²⁷⁸⁾.

Проф. Б.А.Стародубський (Росія), який здійснив політико-правовий аналіз цієї теорії, на наш погляд, досить слушно зауважує, що ця теорія ставить і розв’язує проблему рівноваги сил у чисто юридичному плані: раз у парламента є право “покінчити з даним складом уряду (адже палата, яка висловила недовіру кабінету, зобов’язує міністрів піти у відставку), отже, для рівноваги необхідно, щоб і у уряду було право “покінчити” з даним складом палати (адже розпуск парламенту поєднується із призначенням нових парламентських виборів). Учений правильно міркує, що вотум недовіри не є адекватним за своєю ефективністю розпуску парламенту. Він наводить такий приклад: у Великобританії протягом восьмидесяти років ХХ ст. Палата громад тільки двічі (в 1924 і 1979 рр.) прийняла ухвалу про вотум недовіри уряду, а кабінет достроково розпускав палату 21 раз) [482]²⁷⁹⁾.

Прихильники теорії “рівноваги влад” є і серед німецьких учених. Так, один із найавторитетніших учених у галузі конституційного права Т. Маунц стверджує, що в державному механізмі ФРН “має місце зрівноваженість (збалансованість) сил між бундестагом і федеральним урядом, але не залежність федерального уряду від бундестагу у власному розумінні слова”. Він вважає, що парламентаризм, який характеризується “перевагою народного представництва і який дає йому можливість здійснити вплив на становище уряду”, існував тільки у Веймарській Республіці, а в ФРН він у багатьох відношеннях змінений, у тому числі за допомогою конституційних засобів, що ускладнюють повалення уряду. Маунц стверджує, що такий порядок “штучно зберігає життя уряду, який втратив довіру більшості”[239]²⁸⁰⁾.

Думку про суверенність уряду відносно парламенту, а, отже, про їх рівність, наполегливо відстоюється іншим, не менш відомим державознавцем К. Штерном. Він вважає, що парламенту ФРН належить “останнє слово” у виборі бундесканцлера або прийнятті закону, в той час як уряд має “перше слово” у виявленні політичної ініціативи, політичному плануванні, програмуванні, правовому регулюванні [187]²⁸¹⁾.

Варто підкреслити, що Основний закон ФРН прямо передбачає існування сильного глави виконавчої влади в особі федерального канцлера. У ст.65 зафіксовано, що федеральний канцлер визначає “основні положення політики і несе за них відповідальність...”.Тобто, конституційне право цієї країни визнає повну самостійність від законодавчого і контрольного парламенту виконавчої влади, що володіє правами на державне керівництво і реалізацію законів. Відповідно така парламентська система правління може розумітися як перешкода для парламентського абсолютизму [221]²⁸²⁾.

Третій напрямок сучасної теорії парламентаризму можна пов’язати із дослідженням у конституційній науці США традиційного принципу розподілу влад, який знайшов своє практичне втілення в системі “стримувань і противаг”, звичайно ж з її юридичними модифікаціями.

П.Хей у праці “Вступ до права США”, зробивши опис конституційних повноважень Президента, Конгресу та Верховного суду, вважає, що усі три гілки правління, хоча і є незалежними відносно одна одної, мають тим часом багаточисельні контрольні функції, що дозволяють запобігти перевищення ними своєї влади [28]²⁸³⁾. Проф. Л.Фішер, аналізуючи проблему розподілу влад, застерігає від погляду на існуючі конституційні обмеження як на нездоланну перешкоду для спільних дій виконавчих і законодавчих органів. На його думку, занадто загальний характер положень конституції може призвести до довільного тлумачення повноважень і функцій окремих галузей влади і, як наслідок, до узурпації влади. Звідси, на кожному конкретному етапі історії США, нагадує він, одна гілка відіграє домінуючу роль, інша - підлеглу. Інші дослідники, і зокрема А.Кокс, Є.Леві, Л.Трайб висловлюють сумнів щодо уявлень традиційної науки конституційного права про те, що кожна із трьох гілок державного управління наділена належними функціями. Згадані та деякі інші американські державознавці вважають, що вся система правління виконує одну загальну функцію. А тому при поясненні конституційного розподілу влади вони спираються на концепцію “спільного здійснення влади різними інститутами” (підкреслено нами - А.Г.), яку сформулював Р. Найштодт [28]²⁸⁴⁾.

І в наступні роки - 80-і рр. ХХ ст. - у конституційній доктрині США домінуючим був “колегіальний підхід” до функціонування “розподілених” влад, під яким розуміється необхідність співробітництва Президента з іншими органами влади, і передусім із Конгресом. При цьому деякі автори (наприклад, Р.Дененберг, Б.Дайніс, Р. Таталович) прямо вказують на те, що в дійсності виконавчі й адміністративні органи володіють значними законодавчими можливостями, а Конгрес приділяє тільки увагу вивченню дій адміністрації [28]²⁸⁵⁾.

Водночас у сучасній конституційній доктрині США є дослідження, автори яких замість традиційної конституційної схеми пропонують більш “адекватні”, з їхнього погляду, моделі розподілу влад. До числа таких досліджень варто віднести працю проф. Генрі Меррі “П’ять гілок правління: конституційна система “стримувань і противаг” у повному обсязі”. На його думку, сучасний механізм державного управління в США не вміщається в конституційну схему розподілу влад. А тому до традиційної моделі розподілу влад він додає “адміністративну гілку, яка змінюється (після “виборів”) і “постійно діючу адміністративну гілку”. Перевагу такої моделі Г.Меррі вбачає в тому, що вона нібито фокусує увагу на основних групах державних і

політичних керівників, які беруть участь у виробленні урядового курсу [187]²⁸⁶⁾. Особливу увагу приділяє вчений дослідженню взаємовідносинам урядових чиновників і комітетів або комісій конгресу, що діють в одній і тій ж сфері. Він вказує, що чиновники “постійно діючого уряду” потребують підтримки сенаторів і конгресменів, а також “груп тиску”. А члени конгресу також намагаються співпрацювати з такими чиновниками, оскільки вони володіють необхідною інформацією, досвідом і, крім того, у них відсутні чітка партійна прихильність і політичні погляди. В результаті утворюється багато неформальних “троїстих об’єднань” (вони іменуються в США “залізним трикутником”), які включають, як правило, декількох конгресменів, представника групи тиску, члена будь-якого органу адміністрації [28]²⁸⁷⁾.

Викладене свідчить про те, що посеред сучасних американських учених-конституціоналістів немає теоретичної єдності у тлумаченні принципу розподілу влад. І хоча цей принцип не втратив свого значення в сучасній доктрині і політико-правовій ідеології США, все ж класична схема розподілу влад доповнюється у наш час різного роду модифікаціями і застереженнями. У 80 - і роки особливого розповсюдження набув “колегіальний підхід” до функціонування “розподілених влад”, тобто необхідність співробітництва Президента з іншими органами влади, і насамперед із Конгресом [77]²⁸⁸⁾.

Звернемо увагу і на те, що окремі державознавці вносять пропозиції щодо посилення позицій Конгресу. Так, Дж.Санквіст, критикуючи існуючу систему розподілу влад, яка призводить до того, “що обидві влади - Конгрес і Президент - звільняються від відповідальності за наслідки своїх дій, пропонує запровадити парламентський принцип формування кабінету, що поклало би край конституційній ворожнечі [672]²⁸⁹⁾.

Тенденція падіння питомої ваги і ролі парламенту та відповідного посилення виконавчої влади у механізмі державного владування стала чи не найхарактернішою рисою розвитку державно-правових інститутів світу першої половини ХХ ст. Потреба в теоретичному обгрунтуванні та виправдовуванні практики відмови від парламентаризму, переходу влади в руки уряду викликали до життя новий напрямок у державознавстві - появу теорії кабінетного правління. Її прихильники, зазначає В.А.Туманов, обгрунтовують вимоги сильної урядової влади (або президентської), необхідністю прийняття ухвал на урядовому або президентському рівні за умови виключення демократичного контролю з боку представницьких органів [487]²⁹⁰⁾.Один з найвідоміших французьких учених М. Оріу вже після Першої світової війни відкрито виступав за розширення прав глави виконавчої влади, за надання парламенту тільки функцій дорадчого органу [248]²⁹¹⁾.

Найбільшу кількість прихильників ця теорія має у Великобританії. Виправдовуючи практику відмови від принципу верховенства парламенту, вчені висувають такий аргумент: “надлишкова демократія” є перешкодою для нормального функціонування державного механізму, викликає нестабільність політичної системи. Була висунута т.зв. теорія “самостійного мандата”, який надається кабінету виборцями. “Розвиток системи партій і збільшення території виборчих округів і кількості виборців, - писали Уейд і Філліппс, - призвели до того, що голоси подаються на виборах швидше за партію в цілому та її лідера, ніж за її представників на місцях, які оцінюються за їх власними позитивними якостями. Виборець голосує, у такій же мірі маючи на увазі обрати прем’єр-міністра, в який він має на увазі обрати представника від свого виборчого округу” [267]²⁹²⁾.

Такі вчені і політичні діячі, як Л. Емері, Г. Моррісон, Д. Макінтош, Т. Харлей, Дж. Гриффітс та інші вказують, що уряд управі діяти незалежно від парламенту в силу того, оскільки він спирається на підтримку виборців на виборах, від яких він отримує нібито “самостійний мандат” на вирішення державних справ. Тому уряд несе відповідальність в основному перед виборцями, які висловлюють своє ставлення до нього на парламентських виборах. Англійський кабінет лякається поразки не в Палаті громад, а на чергових виборах. Двопартійна система і зміцнення партійної дисципліни у двох основних політичних партіях призводить до того, що уряд, який спирається на більшість у парламенті, стає незалежним від парламенту, який перетворюється лише у дорадче зібрання [187]²⁹³⁾.

Та існує ще одна, більш сучасна точка зору, відповідно до якої основну роль у державному управлінні відіграє не кабінет, а прем’єр-міністр. Теза про зміну “правління кабінету” на “правління прем’єр-міністра” сформульована вперше в 1964р. державознавцем Р.Кроссменом. Він пише, що “система правління кабінету” існувала в кінці ХІХ ст. Однак із виникненням партій система, яку описав В.Беджгот, більше не існує. Кабінет - почесний елемент конституції. Парламент також являє собою конституційний фасад. Головне в британській системі управління - партії. Саме вони висувають фігуру прем‘єр-міністра на перший план. “Система правління прем’єр-міністра” розглядається ним, як система, що гарантує становище представницьких установ перед загрозою, яка виникає з боку професійної незмінюваної бюрократії [187]²⁹⁴⁾.

Ця точка зору підтримується багатьма вченими конституціоналістами Великобританії, і в першу чергу Д.Макінтошем, Ф.Бенемі, Ф.Стейсі, Б. Кріком, Р.Роузом, Ф.Райтом. Усі вони погоджуються в одному: головна роль у державному управлінні належить прем’єр - міністрові, який очолює кабінет і спирається на міністерства і центральні відомства.

Не вдаючись у деталі, все ж варто зауважити, що в даний час під “правлінням кабінету” (“правлінням прем’єр-міністра”) багатьма вченими розуміється перехід верховної влади від парламенту до уряду. Проф. М. О. Могунова (Росія), наприклад, вважає, що режим, при якому парламенту не належить верховенство і при якому на перше місце в системі державних органів поставлений уряд (або президент), не може визнаватися парламентаризмом. Для нього може використовуватися таке поняття як “кабінетне правління”, “міністеріалізм” [526]²⁹⁵⁾.

У другій половині ХХ ст. в теорії парламентаризму виділився окремий напрямок, який отримав назву “раціоналізованого парламентаризму”. І, він має свою історію. Раціоналізація використовувалась як конституційний засіб в період між двома війнами республіканською Німеччиною і деякими новими Балканськими державами, тобто тими країнами, в яких парламентарна форма правління мала штучний характер і, які вишукували засоби для її збереження. Згодом ідея “раціоналізації” отримала закріплення на найвищому юридичному рівні - в Конституції Франції 1958р.

Найбільш ясно і достеменно сутність ідеї “раціоналізації” розкрили А.Демішель, Ф. Демішель і М.Пікемаль, які підкреслювали, що вона зводиться до того, щоб передбачити при парламентарній системі “особливий механізм юридичного примусу (свого роду конституційні “сюрпризи”), який забезпечує стабільність уряду в разі відсутності основної умови такої стабільності: міцної парламентської більшості” [226]²⁹⁶⁾.

Насамперед йдеться про “раціоналізацію” інституту політичної відповідальності уряду. За французькою Конституцією, постановка урядом питання про довіру сама по собі не тягне за собою голосування у Національній асамблеї, а дає лише привід для внесення депутатами опозиції резолюції осуду. Згідно зі ст. 49 Конституції, депутати можуть примусити уряд піти у відставку шляхом прийняття більшістю голосів вотуму недовіри, але при цьому необхідно дотримуватись таких умов:

- щоб бути прийнятою, резолюція про вотум недовіри повинна бути підписана у крайньому разі 1/10 частиною депутатського корпусу;

- голосування по резолюції про вотум недовіри може проходити не раніше, ніж за сорок вісім годин з моменту її подання;

- вотум недовіри може бути винесений тільки абсолютною більшістю голосів (враховуються тільки голоси, подані за вотум недовіри);

- члени парламенту, що підписали резолюцію про вотум недовіри, який не внесений, не можуть підписувати нову резолюцію щодо вотуму недовіри протягом поточної сесії [625]²⁹⁷⁾.

Елементи “раціоналізації” зустрічаються і в конституціях інших країн. Зокрема, одним із елементів забезпечення стабільності уряду в ФРН став конструктивний вотум недовіри канцлеру, встановлений ст. 67 Основного закону. Канцлер може бути зміщений зі своєї посади тільки шляхом обрання бундестагом більшістю голосів його наступника (між пропозицією про висловлювання недовіри і виборами повинно проминути 48 годин). Проте найчастіше використовується більш м’яка і гнучка процедура деструктив­ного вотуму недовіри, коли внаслідок негативного голосування звернення канцлера про висловлювання йому недовіри, згідно зі ст. 68 Основного закону, дає право Президенту розпустити бундестаг [587]²⁹⁸⁾.

“Раціоналізація” парламентарної системи з точки зору тих нових конституційних правил, які забезпечили стабільність уряду, стосується також і процедури утворення уряду. Конституція Франції 1958 р., Основний закон ФРН 1949р., Конституція Іспанії 1978 р. запровадили процедуру, яка складається із чотирьох стадій: 1) консультацій глави держави із представниками парламентських фракцій стосовно кандидатури на посаду глави уряду; 2) висування главою держави кандидата на вказаний пост; 3) парламентської “інвеститури” даного кандидата, тобто схвалення його, як правило, абсолютною більшістю членів нижньої палати; 4) видання главою держави акту про призначення голови уряду [482]²⁹⁹⁾.

Оцінюючи процедуру “раціоналізації” парламентаризму з точки зору її здійс­нення в конституційно-правовій практиці окремих країн, варто звернути увагу на роз­біжність поглядів учених-юристів з цього питання. Вони є іноді діаметрально проти­лежні. Якщо відомі французькі професори А. і Ф. Демішелі та М. Пікемаль вважають, що “ця система не позбавлена відомої логіки”, то в державознавчій літературі “радян­ського” періоду “раціоналізація” оголошувалась або некорисною (в тих випадках, коли уряд спирається на справжню більшість у парламенті), або непотрібною.

Насправді, це далеко не так. Аналіз конституційної практики Франції свідчить про позитивні наслідки “раціоналізації” в цій країні. З 1958 р. був винесений тільки один із 38 поданих вотумів недовіри - вотум жовтня 1962 р. урядові Жоржа Помпіду, що настав після ухвали генерала де Голля використати процедуру референдуму для

запровадження виборів Президента республіки загальним прямим голосуванням [214]³⁰⁰⁾. На цей крок, як відомо, президент відповів розпуском нижньої палати парламенту.

В конституційній доктрині поняття “парламентаризм” використовується у найширшому його тлумаченні. Це безперечно, вказує на певні труднощі у визначенні змістовної сторони “парламентаризму”, який, з одного боку, виявляється по-різному у різних країнах, а з іншого, - змінюється у межах однієї і тієї ж країни зі зміною соціально-економічних і політичних факторів. Мабуть мав рацію Ф.Кокошкін коли у передмові до книги А.Л.Лоуеля “Державний лад Англії” писав: “У політичній літературі іноді доводиться стикатися із поглядом на парламентаризм, як на свого роду тепличну рослину або як на крихкий і тендітний механізм, який може успішно функціонувати лише при особливо сприятливому сполученні умов, у суспільному середовищі винятково високого громадянського розвитку. Але насправді парламентаризм представляє собою машину більш міцну і більш пристосовану до різноманітних умов практичного життя, що змінюються, ніж це багато хто гадає”[237]³⁰¹⁾.

І чи не цим пояснюється той факт, що чимало вчених говорять про різні різновиди парламентаризму? Зокрема, М. Дюверже запроваджує поняття “орлеанистський, або дуалістичний парламентаризм”, при якому уряд відповідальний як перед Національною асамблеєю, так і перед главою держави. До такого різновиду парламентаризму він відносить французьку монархію 1830 - 1848 рр. Дуалістичний парламентаризм М. Дюверже розглядає як перехідний до повного парламентаризму [634]³⁰²⁾.

Інший французький учений проф. Ж.Бюрдо з урахуванням реального функціонування конституційної системи запропонував поділити парламентарні держави на чотири типи. До першого він відносить держави з моністичним парламентаризмом, які характеризуються суверенною владою парламенту і, отже, є “чистим парламентаризмом”; до другого - з дуалістичним парламентаризмом, де на практиці визнаються два центри політичної влади - парламент і уряд; до третього - держави з парламентським правлінням, побудованому на верховенстві парламенту. В особливий тип виділені держави з кабінетним правлінням, для яких характерний примат (переважання) влади уряду, перехід верховенства влади від парламенту до уряду та його голови [627]³⁰³⁾.

Відомий російський державознавець М.О.Могунова вважає, що про парламентаризм у власному розумінні цього поняття можна говорити тільки відносно такого державного режиму, за допомогою якого забезпечується верховенство парламенту в державному механізмі. Режим же, при якому парламенту не належить верховенство і при якому на перше місце в системі державних органів висувається уряд (або президент), не може називатися парламентаризмом [526]³⁰⁴⁾.

У цьому зв’язку дисертант вважає за необхідне звернути увагу на таке. У вітчизняній науковій літературі сформувалася думка, згідно з якою пропонується вести пошук як у сфері теорії, так і практики під кутом зору існуючих загальних тенденцій розвитку сучасного парламентаризму. В даному контексті академік Ю. Шемшученко окреслює два підходи. На його думку, одні автори виходять з того, що нині відбувається подальше зростання ролі парламентів відповідно до нових умов економічного і соціального розвитку. Інші, у тому числі й деякі українські дослідники, перебуваючи в полоні доктрини про “кризу буржуазного парламентаризму”, стверджують про падіння ролі й авторитету парламентів, про їх перетворення у просту “говорильню”. В конституційно-правовій практиці ці аргументи використовуються виконавчою владою для обмеження повноважень парламенту, а іноді навіть до відмови від парламентаризму [498]³⁰⁵⁾ .

Неважко здогадатися, що при такому підході парламентаризм ототожнюється

тільки з парламентською формою правління. Якщо виходити навіть із того, що різновиди парламентарних форм правління, за нашими підрахунками, існують більше, ніж у 1/3 країн, то як бути в такому разі з переважною більшістю сучасних держав, у багатьох з яких діють сталі демократичні режими?

Аналізуючи сучасні теорії парламентаризму, як нам уявляється, варто зупинитись на доктринальній розробці цієї проблематики у марксистсько-ленінському правознавстві та мусульманській політико - правовій теорії.

Як слушно зауважує англійський проф. В.Батлер, з точки зору формального підходу, радянська конституційна система - це дещо середнє між англійською та американською системами. Вона поєднала в собі елементи тієї та іншої. У підвалини всіх трьох систем закладено принцип верховної ради, яка здійснюється обраними народом представниками. І у Великобританії, і в СРСР обраний парламент здійснював верховну владу від імені народу та обирав уряд. Система ж США відрізняється від систем обох держав тим, що в її основу покладено принцип розподілу влад, при якому ніякий урядовий орган не в змозі досягти монопольної влади або домінуючого впливу на інші органи [361]³⁰⁶⁾.

Погоджуючись у цілому з таким висновком, водночас звернемо увагу на те, що представництво як правний інститут може бути засновано на різних засадах. До того ж Г.Єллінек, наприклад, з-поміж інших характерних рис виділяв класову сутність представництва [228]³⁰⁷⁾.

Н а відміну від представницьких систем демократичних держав Заходу, сутність радянської системи знайшла своє відображення у гаслі “Уся влада Радам!”. Ось як характеризувалась ця сутність в одному із вітчизняних навчальних посібників із курсу “Радянське будівництво”: “У ст.2 Конституції СРСР записано, що “уся влада у СРСР належить народові. Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які складають політичну основу СРСР”. Аналогічні статті містяться в конституціях усіх союзних і автономних республік. Це означає, що Ради виступають в якості того інструменту, за допомогою якого народ, який володіє усією повнотою державної влади, здійснює її” [186]³⁰⁸⁾.

Верховна Рада СРСР як вищий представницький орган проголошувався вищим органом влади держави, і, отже, володів усією повнотою влади у Союзі РСР. Згідно зі ст. 108 Конституції СРСР 1977р., Верховна Рада СРСР була правомочною вирішувати усі питання, віднесені Конституцією до відання Союзу РСР. Зокрема, тільки Верховній Раді Союзу РСР належало право: а) прийняття Конституції країни; б) прийняття до складу СРСР нових республік; в) затвердження державного плану економічного і соціального розвитку СРСР, державного бюджету країни. До виняткових повноважень Верховної Ради СРСР належало утворення підзвітних їй органів Союзу (Президія Верховної Ради Союзу РСР, Уряд СРСР, Верховний Суд СРСР, призначення Генерального прокурора СРСР); здійснення законодавчої діяльності, розгляд і вирішення питань управління, необмежене право контролю за діяльністю усіх державних органів [185]³⁰⁹⁾.

Аналогічні положення містилися в конституціях соціалістичних держав, більшості країн т.зв. “соціалістичної орієнтації” (Анголи 1975 р., Мозамбіку 1975 р., Ефіопії 1987 р. та ін.), а в наш час вони зафіксовані в конституціях КНДР, КНР, Куби.

Проте державно-правова практика знаходилась у суперечності із доктриною та конституційними нормами. Як у Союзі РСР, так і в інших соціалістичних країнах,

реальна влада перебувала в руках правлячих марксистсько-ленінських партій, а точніше - вузького угрупування партійних керівників (Політбюро). Зазначимо, що в СРСР, наприклад, Політбюро ЦК КПРС приймало ухвали із найважливіших питань державного життя, а Верховній Раді тривалий час відводилась на практиці роль державного реєстратора партійних рішень, їхнього перекладача на мову закону.

Аналізуючи причини не досить високого авторитету Верховної Ради СРСР у громадській думці, з-поміж інших причин, академік РАН В.М.Топорін виділяє дві: 1) пасивність Верховної Ради у законотворчому процесі; 2) склад Верховної ради СРСР [351]³¹⁰⁾. З цими аргументами, звичайно, можна погодитись.

Про пасивність Верховної ради СРСР в одній із головних сфер її діяльності - законодавчій красномовно свідчить той факт , що за 50 років вона прийняла тільки 200 (!) законів [346]³¹¹⁾.

Водночас в існуючій тоді доктрині віддавалась перевага т.зв. “реальному представництву”. Звичайно, з таких позицій характеристика вищого органу влади в СРСР була бездоганною. Наприклад, до складу Верховної Ради СРСР одинадцятого скликання (1984 р.) було обрано 1499 депутатів, у тому числі 1071, або 71,4 відсотка членів і кандидатів у члени КПРС і 428, або 28,6 відсотка, безпартійних. У її складі працювали 769 депутатів , або 51,3 відсотка - робітників і колгоспників [185]³¹²⁾.

Отже, роль вищого представницького органу в системі державного владування як в СРСР, так і в інших соціалістичних країнах можна оцінити тільки з точки зору виконання ним окремих функцій у повному обсязі. Такий парламентаризм, на нашу думку, є “однобічним”, нерозвиненим, або “парламентаризмом радянського типу”.

У сучасній конституційній науці існує ще одна теорія, що обгрунтовує місце парламенту в системі органів державної влади - це доктрина “консультативного” правління. Теорію і практику її реалізації у мусульманському світі в наш час грунтовно досліджує єгипетський політолог Сулейман Мухаммед ат-Тамауі та іракський учений Абдель Рахман ад-Дурі. У своїх працях центральне місце вони відводять порівнянню “консультативного” мусульманського правління з парламентаризмом. Ад-Дурі, наприклад, розглядаючи умови, які за законом повинні задовольняти кандидати в депутати, і вимоги, що висуваються до членів консультативної ради, застерігає від випадкового обрання некомпетентних осіб до складу представницького органу держави (халіфату). Оскільки, на його думку, членами цього органу можуть бути тільки муджтахіди - найвизначніші знавці мусульманського права і релігійної догматики, він закликає закріпити подібні принципи формування парламенту в сучасних арабських конституціях. Ще конкретніше ставить дане питання ат-Тамауі. Він рекомендує з таких муджтахідів сформувати консультативний орган із законодавчих питань при парламенті. Єгипетський учений вважає, що така пропозиція не суперечить сучасному парламентаризму, коли при легіслатурі утворюються консультативні органи, які складаються з фахівців різного профілю [350]³¹³⁾.

На підставі аналізу конституційних положень відповідних країн учені роблять спроби охарактеризувати форму правління і політичний режим в окремих мусульманських державах. При цьому висловлюються різні точки зору. Так, на думку А.Георгієва, форма правління в Ірані в юридичному плані поєднує елемент президентської і парламентарної республік із переважанням рис останньої [413]³¹⁴⁾. Інший дослідник цієї проблеми - Л.Є.Скляров говорить про “ісламізовану” парламентську форму правління [187]³¹⁵⁾.

Отже, як в Ірані, так і в інших країнах мусульманського світу в державно-правовій практиці встановився режим, який призвів до поєднання ісламських

інститутів, політичної влади духовенства, наділеного державними повноваженнями (згадаємо, бодай, роль духовного лідера у цих країнах) із “світськими” політичними інститутами - президентом, політичними партіями і т. ін., характерними для “сучасних” форм правління, в якому роль парламенту зводиться до “дорадчого” органу при главі держави. Якщо і говорити про якийсь різновид парламентаризму, то його варто назвати “консультативним”, дорадчим.

Та широка панорама поглядів дослідників проблеми парламентаризму в сучасній конституційній науці була би неповною, як би їхні розмірковування можна було б утиснути у “прокрустове ложе” згаданих концепцій. Аналіз поглядів учених-конституціоналістів показує, що вчені в основному обмежуються вказівкою на окремі його прояви, що розглядаються ними як найважливіші принципи парламентаризму. При цьому різними вченими виділяються неоднакові принципи.

У даному контексті заслужить на увагу спроба проф. М.О.Могунової щодо об’єднання принципів, які вказуються більшістю вчених, у три групи. У якості групоутворюючих вона виділяє такі фундаментальні принципи, як: представницьке правління, тобто здійснення суверенної волі нації її вищим представницьким органом; парламентське правління, що включає формування уряду на основі співвідношення сил у парламенті та відповідальність уряду перед парламентом; а також “правління кабінету”, яке виражається в переході виконавчої влади від глави держави до уряду, в тому числі право вето і право дострокового розпуску парламенту[526]³¹⁶⁾.

Розглянемо вказані принципи та їх реальне значення.

Формула “представницьке правління” (або термін “правління від імені народу”) використовується з часів Французької революції. Відповідно до вчення Монтеск’є даний принцип трактувався як правління народу за допомогою свого представника; інакше кажучи, демократія (в розумінні методу і форми здійснення влади) прирівнювалась до виборів, тоді як формі безпосередньої участі народу в управлінні приділялась вкрай незначна роль. Тому демократія як форма здійснення влади (правління) установилася майже винятково як представницька демократія (“представницьке правління”). В наш час цей принцип пов`язується з демократичним політичним режимом і формами демократії та знаходить своє втілення в практиці народного суверенітету. “Визнання національного суверенітету, - зазначає відомий французький правознавець М.Прело, - тягне за собою як необхідний наслідок прийняття принципу представництва. З ідеєю національного суверенітету пов’язана ідея представництва. Суверенітет, який належить колективу, котрий не може здійснити його сам, делегується певним особам або певним установам” [253]³¹⁷⁾.

У наш час є всі підстави стверджувати, що принцип народного суверенітету став загальновизнаним у конституційній теорії і практиці переважної більшості держав світу. Так, в конституціях цілого ряду держав цей принцип проголошується як одне із головних підвалин державної влади, про що свідчать відповідні приписи. Зокрема, частини 1 і 2 ст. 1 Конституції Греції встановлює, що народний суверенітет складає підвалини політичного режиму, а вся влада походить від народу, існує для народу і нації та здійснюється так, як це вказано в Конституції. Преамбула Конституції Японії також містить положення про те, що народ наділений суверенною владою, а сама державна влада грунтується на непохитній довірі народу, її авторитет походить від народу, її повноваження здійснюються представниками народу, а благами її користується народ. Аналогічні чи близькі за змістом формулювання містяться в конституціях Македонії (ст. 2), Намібії (ст. 2), Угорщини (п. 2 ст. 2), Узбекистану (ст. 7), Хорватії (ст. 1), Російської Федерації (ст. 2), Чехії (ст. 2) та інших держав.

Нерідко принцип народного суверенітету не формулюється у вигляді загальної ідеї народовладдя. Замість цього в юридичній літературі використовується тлумачення самого поняття народу (або у вигляді виборчого корпусу, або громадян). Найчастіше це зводиться до юридичного визначення відповідних прав, зафіксованих у конституціях. На основі їх аналізу вчені роблять висновок про реалізацію принципу народного суверенітету в державно-правовій практиці відповідної країни. Зокрема, відомий шведський фахівець у галузі конституційного права О.Нюман, посилаючись на припис §1 глави І Форми правління Швеції 1974 р., який проголошує, що “уся державна влада у Швеції походить від народу”, робить спробу обгрунтувати це положення тим, що конституція закріпила право народу на участь у виборах, до представницьких органів, а також політичні й особисті права і свободи, у тому числі вільний доступ до інформації, свободу слова, зборів і мітингів [244]³¹⁸⁾.

Конституції багатьох держав, проголошуючи народний суверенітет, проголошують парламент представником народу (нації), виразником його волі та інтересів. Відповідно до цього і більшість учених цілком слушно визнають народ як єдине джерело державної влади. Але проголошуючи народ джерелом державної влади, деякі вчені заперечують за ним право безпосередньо висловлювати свою волю при вирішенні державних справ, окрім як за допомогою участі у виборах до представницького органу. Вони вважають інститути “прямої демократії” (референдум або опитування громадської думки) такими, що суперечать представницькому правлінню як найважливішому принципу парламентаризму [667]³¹⁹⁾.

Інші ж відомі зарубіжні вчені-державознавці визнають, що представницьке правління не може забезпечити народу участь у вирішенні державних справ. Так,

Р.Фюзійє зазначав: “Принцип управління народом через народ завжди залишається за своєю сутністю стільки разючою, скільки і позбавленою змісту формулою” [638]³²⁰⁾. Аналогічне стверджує і відомий датський державознавець А.Росс: “Функції народу,

щ о обирає, полягають тільки у виборчих діях. Крім цього не має ніякого зв’язку із Зборами”. Виборці не мають ніяких повноважень стосовно Зборів, тобто Фолькетингу до наступних виборів [668]³²¹⁾.

Загальновідомо, що у багатьох державах не визнається імперативний мандат. Депутати у такому випадку керуються не волею виборців і навіть не власними переконаннями. Виходячи з цього деякі державознавці намагаються стверджувати протилежне: воля народу опосередковується політичними партіями, кандидати яких отримують вотум довіри виборців [170]³²²⁾.

При цьому зовсім не враховується те, що виборчі платформи партій, яким виборці висловили підтримку, і про що свідчить реальна державно-правова практика багатьох країн, зовсім не обов'язкові для цих партій у ході їхньої парламентської діяльності. У цьому контексті швидше за все можна говорити, що “вільний мандат” є характерним не для окремих депутатів, а для їхніх політичних партій.

Більшість же державознавців, звичайно, схвалює такий характер відносин між виборцями і політичними партіями, оскільки, на їхню думку, він забезпечує стабільність парламенту [637]³²³⁾. Насправді ж, як свідчать реалії, стабільність вищого представницького органу у значно більшій мірі залежить від економічних, соціальних та інших факторів, ніж від “вільного мандата”, з яким вона аж ніяк не пов’язана.

В даному контексті, на думку дисертанта, цікавою і корисною є пропозиція вітчизняного ученого проф. Є.В.Назаренко про закріплення у новому законодавстві України про вибори і статус народного депутата відповідного припису щодо імперативного мандату, який пов’язав би народного обранця з його виборцями та визначив його відповідальність за свою діяльність у парламенті [395]³²⁴⁾.

Щодо групоутворюючого принципу, який був визначений як парламентське правління, варто підкреслити, що підхід до нього є неоднозначним як у вітчизняній, так і в зарубіжній науці. Деякі вчені, наприклад, під парламентським правління розуміють парламентаризм у цілому [170]³²⁵⁾.

Цікаво, що у деяких учених можна зустріти навіть різне розуміння цього терміну в одних і тих ж працях А.Есмен, наприклад, у праці “Загальні засади конституційного права” спочатку стверджує, що це “є ніщо інше, як міністерська відповідальність, яка доведена до їх крайніх меж”. Нижче ж під ним він розуміє різновид представницького правління, що передбачає відділення законодавчої і виконавчої влад у самостійну систему державних органів, при якому формально залежний від глави держави уряд фактично формується на підставі співвідношення сил у парламенті (або його нижньої палати), контролюється ним і є відповідальним перед ним. “Як бачимо, - писав він, - парламентське правління не припускає повного розподілу виконавчої та законодавчої влад. Проте їх і не змішує, як інколи гадають. Воно лише припускає між ними деяке взаємне проникнення” [273]³²⁶⁾.

Протилежну точку зору на парламентське правління висловлював В.Беджгот, який характеризував його як тісний союз, як “особливе злиття” виконавчої і законодавчої влад. Він вважав, що кабінет слід розглядати у якості “комісії законодавчого корпусу”, в силу чого він повинен рекрутуватися із членів парламента[616]³²⁷⁾.

Зовсім інше розуміння ми знаходимо у Дж.Ст.Мілля. Англійський класик державознавчої науки висловлювався за те, що при парламентському правлінні переважання у державних справах була в руках представницького органу. Водночас він проголошував його нездатним до здійснення не тільки адміністративної, але й законодавчої діяльності. Вчений вбачав головне призначення парламенту не в тому, щоб самому діяти, а в тому, щоб служити спонуканням до діяльності спеціально на те призначених осіб [240]³²⁸⁾.

Водночас більшість сучасних зарубіжних учених воліє говорити не про парламентське правління, а про двох самостійних принципів парламентаризму: принципі формування уряду на основі співвідношення сил в парламенті - з партії або партій парламентської більшості ­- та принципі відповідальності уряду перед парламентом [526]³²⁹⁾. Доречно підкреслити, що про це говорили у свій час класики конституційного права, зокрема Л.Дюгі: “У кінцевому рахунку рисою, яка найбільше впадає в око при парламентському режимі, є солідарна і політична відповідальність кабінету перед парламентом, і коли його визначають як політичний режим, при якому глава держави призначає міністрів, які утворюють раду кабінету, солідарним і політично відповідальним перед парламентом, то таке визначення уявляється... цілком бездоганним” [227]³³⁰⁾.

Розглядаючи загальні процедури формування уряду в країнах з парламентарними формами правління, зазначимо, що передбачені конституціями норми передбачають спільні дії парламенту і глави держави, звісно, характер і послідовність їхніх дій мають свої відмінності. Тривалий час за зразок служила процедура формування уряду, що склалася у Великобританії, а потім поширилась у багатьох інших країнах (зокрема, в Греції, Італії, Індії, Канаді). Право призначення прем’єр-міністра і за пропозицією останнього - інших членів уряду, зберігається за главою держави. Парламент у цьому прямої участі не бере. Однак на практиці глава держави обмежений у своєму виборі потребою врахування співвідношення партійних сил в парламенті. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати, доки вона не проголосує проти його пропозиції з важливого питання [133]³³¹⁾.

Отже, формально процедура призначення уряду не пов’язана з його схваленням з боку парламента. Раймон Фюзійє розглядає це як один із елементів т.зв. негативного парламентаризму, суть якого полягає в тому, що для формування уряду та його перебування при владі не вимагається “маніфестації довіри з боку парламенту” [638]³³²⁾. Він припинає своє існування тільки із прийняттям парламентом резолюції недовіри.

Згідно з конституціями таких держав, як Данія, Норвегія, Нідерланди, уряд набуває свої повноваження відразу ж після призначення монархом прем’єр-міністра і, отже, забезпечується безперервність функціонування державного механізму.

В багатьох країнах (Греція, Італія, Чехія, Польща) для того, щоб безпосередньо приступити до виконання обов’язків, уряд повинен отримати підтримку парламентської більшості, яка виражається у вотумі довіри програмі та складу уряду (в Італії протягом 10 днів, у Чехії - протягом 30 днів після утворення). Подібна практика отримала назву “позитивного парламентаризму” [404]³³³⁾. У деяких країнах спостерігається своєрідне поєднання принципів “негативного” і “позитивного” парламентаризму. Зокрема, в Португалії призначений президентом уряд зобов’язаний протягом 10 днів подати на розгляд парламенту свою програму. Остання вважається прийнятою, якщо проти неї не проголосує більшість членів парламенту. Аналогічне становище і в Швеції, де парламент повинен затвердити кандидатуру прем’єр-міністра, запропоновану тальманом [404]³³⁴⁾.

Конституції деяких країн (наприклад, Іспанії, ФРН, Швеції, Японії) запровадили процедуру обрання голови уряду безпосередньо парламентом. Така ж практика є характерною і для невеликих держав (Вануату, Тувалу, Соломонови Острови). Нарешті, в Австралії та Новій Зеландії міністри обираються парламентською фракцією правлячої партії [404]³³⁵⁾.

Іншим важливим принципом парламентаризму визнається відповідальність уряду перед парламентом, яка поєднується із безвідповідальністю глави держави та необхідністю контрасигнування актів міністрами. Конституційній теорії і практиці відомо два різновиди власне політичної відповідальності уряду - колективна та індивідуальна. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів [133]³³⁶⁾. У ст. 108 Конституції Іспанії записано: “Уряд несе солідарну відповідальність перед конгресом “депутатів за свою політичну діяльність”. Це означає, що оскільки міністри пов’язані зі загальною політикою уряду, вони мають нести колективну відповідальність.

У цьому контексті варто звернути увагу на таке. Політичні кола намагаються досягти стабільності уряду шляхом “раціоналізації” принципу політичної відповідальності. В деяких країнах це виражається в закріпленні відповідних норм в конституціях, конституційних, органічних законах або регламентах парламентів. Особливо багато таких норм-приписів і пропозицій можна знайти в законодавстві та наукових працях учених Франції [664]³³⁷⁾.

Ще у конституційній теорії ХІХ ст. частина відомих учених рішуче відстоювала відокремлення законодавчої функції держави від виконавчої та позиції сильного кабінету [236]³³⁸⁾. В силу цього важливим елементом, який характеризує парламентаризм, вони визнавали кабінетне правління (правління кабінету). Вважається, що концепцію “правління кабінету” першим запропонував В.Беджгот, який вбачав у кабінеті “могутню державну установу”, яка і законодавствує, і виконує закони [187]³³⁹⁾. Уже тоді багатьом його сучасникам такий погляд В.Беджгота здавався шокуючим, оскільки, на їхню думку, це йшло всуперч із ідеями парламентаризму. Однак, як роз’яснював А.Есмен, мова йшла не про перехід влади від парламенту до уряду, а про концентрацію виконавчої влади в руках кабінету, перехід її від глави держави до уряду (підкреслено нами - А.Г.), який ставав відповідальним не перед ним, а перед парламентом. Збереження формальних прерогатив за главою держави А.Есмен виправдовував тим, що парламентське правління “передбачає існування єдиного носія виконавчої влади”, без санкцій якого жоден акт не може бути введений в дію [273]³⁴⁰⁾.

При цьому варто зазначити, що відокремлення кабінету від глави держави (насамперед, монарха) сталося не відразу. Так, в Англії та Швеції минув досить тривалий час, доки кабінет отримав свого власного главу - прем’єр-міністра. Отже, у такому розумінні парламентаризм характеризувався фактично поступкою з боку королівської (президентської) влади своїх прерогатив парламенту й уряду, хоча формально глава держави, як і колись, вважався джерелом державної влади і главою виконавчої влади.

Визнаючи, що “система правління кабінету” існувала в кінці ХІХ ст., сучасні англійські державознавці, зокрема Р.Кроссмен і Б.Сміт вважають, що із виникнення партій, такої системи більше не існує. Сучасна британська доктрина всіляко пропагує існування сильної “парламентської виконавчої влади”, яка домінує в парламенті. Відповідно парламент розглядається не як самостійний орган державної влади, а тільки як установа при урядові. А за висловлюваннями Д.Маккінтоша, це - одна з агенцій, через котру уряд функціонує [187]³⁴¹⁾.

Така еволюція поглядів у підході до становища уряду в конституційно-політичній системі свідчить про те, що згадані та деякі інші вчені крок за кроком відмовлялись від визнання верховенства парламенту над урядом, обгрунтовуючи це спочатку необхідністю забезпечення рівноваги влад, а вже в наш час — і примату уряду над парламентом.

Ще однією теорією сучасного парламентаризму є теорія двопалатної структури парламенту (бікамералізму). Учені-конституціоналісти вже в наш час висунули низку нових аргументів на захист двопалатної структури парламенту. Так, один із прихильників “механічної теорії” М.Амеллєр обгрунтовує необхідність бікамералізму такими доказами: по-перше, прагненням більш стійкої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами, при якій нічим не обмежена влада однієї палати стримується другою палатою, що формується на інших засадах; по-друге, бажанням примусити парламентську машину працювати ефективніше, завдяки наявності т.зв. контрольної палати, до обов’язків якої входять здійснення ретельної перевірки інколи поспішних ухвал першої палати [207]³⁴²⁾.

Не менш переконливий довід на користь двопалатної структури парламенту наводить М.Прело, який пише, що “єдина палата представляє народ однобічно і знехтує іншими аспектами, хоча їх значення аж ніяк не менше. Для розвинутої нації необхідно мати декілька видів представництва, щоб достеменно передавати всі її складні та різноманітні думки і сподівання” [253]³⁴³⁾.

На ці теоретичні аргументи на користь двопалатної системи, за загальним правом, вказує більшість дослідників. Водночас рідко хто з них звертає увагу на висновок, який зробив М.Прело, на основі даних науки порівняльного права: в країнах з однопалатною системою установи менш стійкі. Не без підстав перший президент Другої іспанської республіки Алкала Замора приписував її загибель відсутністю сенату.

На думку дисертанта, на підтримку двопалатної системи служить і теза про те, що двопалатне представництво в умовах розпуску основної палати перетворює другу - верхню у важливий політичний інструмент на випадок кризових явищ або запровадження надзвичайного стану [363, 364]³⁴⁴⁾. І хоча сьогодні двопалатність (бікамералізм) не має значення характерної риси парламентаризму (за нашими підрахунками питома вага двопалатних парламентів складає тільки одну третину^*), все ж очевидна тенденція надання другій палаті нової ролі. У будь - якому разі необхідно констатувати, що питання про переваги і недоліки двопалатної структури парламенту є не тільки предметом довготривалої дискусії, але ще й у майбутньому залишатиметься у порядку денному при спорах про найбільш ефективну і демократичну модель парламента.

Можна зробити із викладеного таке резюме.

Переважна більшість вітчизняних і зарубіжних дослідників вважає розглянуті принципи невід’ємними рисами парламентаризму. При цьому вони вказують на гнучкість і пристосованість парламентських систем до суспільних відносин, які змінюються, про суттєві зміни, які відбулися в них. Так, західнонімецький політолог Пауль Ноак пише, що парламентаризм зазнає руйнівного впливу “партійної машинерії” і бюрократичних структур влади [526]³⁴⁵⁾.

Таке зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі виконавчої влади за рахунок парламенту в більшості випадків пояснювалось і пояснюється потребою в забезпеченні більш оперативного і професійного управління державними справами. Вказують вони і на те, що відповідний перерозподіл повноважень у системі вищих органів держави і зміни в функціонуванні державного механізму в цілому не в останню чергу зумовлені певними політичними інтересами.

На жаль, подібні аргументи нерідко використовуються виконавчою владою для обмеження повноважень парламенту.

Проте прокладає собі дорогу й інша думка, в основі якої лежить теза про відмову від абсолютизації тих негативних моментів, що супроводжують розвиток сучасного парламентаризму. Переконливим аргументом на користь такого міркування є те, що тенденція до падіння ролі парламентів виявляється далеко не у всіх країнах. До того ж правлячі кола ніколи не укладають форми і методи здійснення своєї політичної влади в ті схеми, які пропонуються вченими. Вони вдаються до використання таких форм і методів, які уявляються найбільш ефективними в умовах кожної конкретної країни. Зацікавлені у збереженні та зміцненні іміджу представницьких органів і сталості всього механізму в цілому, вони вдалися до відповідних парламентських реформ. І, як свідчить конституційно-правовий розвиток більшості держав, в останні десятиріччя чітко окреслилась тенденція пристосування парламентів до потреб суспільного життя.

Аналізуючи теоретичні аспекти розглядуваної проблеми, не можна оминути питання про визначення самого поняття “парламентаризм”.

У державознавчій літературі, зокрема, слушно привертається увага до нагальної потреби спеціального дослідження внутрішньої структури поняття “парламентаризм”, більш грунтовного аналізу його форм, ознак і атрибутів. Невідкладним завданням дослідників залишається з’ясування питання про взаємозв’язок форми правління та її співвідношення із парламентаризмом, про те, що розуміти під парламентаризмом: форму влади чи метод її здійснення? Всебічного розгляду вимагає проблема універсальності парламентаризму в сучасному світі, наскільки цей політико-правовий інститут здатний набувати різні форми в залежності від соціально-економічних умов, історичних традицій і характеру державності, типу і рівня політичної та правової культури у тій чи іншій країні [188, 528]³⁴⁶⁾.

Зазначимо, що між ученими немає єдиної точки зору в цьому питанні.

В зарубіжній державознавчій літературі парламентаризм визначається то як режим, то як форма державного правління. На цю обставину звертав увагу дослідників ще І.Д.Левін, який писав: “буржуазна наука розуміє під парламентаризмом режим, який характеризується парламентськими кабінетами і парламентською відповідальністю” [54]³⁴⁷⁾.

Більшість сучасних вітчизняних і зарубіжних дослідників розглядають парламентаризм як певну систему державної влади, при якій парламент як вищий представницький і законодавчий орган країни формує уряд, який несе перед ним політичну відповідальність. Саме з таких позицій розглядають це поняття вітчизняні учені-конституціоналісти Л.Т.Кривенко і М.В.Цвік, відомі російські учені-юристи С.Ю.Кашкін, Б.А.Стародубський, В.А.Туманов та ін. Американський політолог А.Шлезінгер визначає парламентаризм як систему організації державної влади з привілейованим становищем парламенту (на його думку, цей орган є “старшим партнером у системі поділу влад”) [271]³⁴⁸⁾.

Отже, із наведених визначень не зрозуміло, що розуміти під парламентаризмом: формальне або фактичне верховенство парламенту, форму влади чи метод її здійснення.

Проф. М.О.Могунова вважає, що для виявлення парламентаризму необхідно увести поняття “державний режим” (державно-правовий), який є методом здійснення державної влади, і який визначається реальними взаємовідносинами, що складаються у конституційній практиці між законодавчою та виконавчою владами. У такому разі державний режим виступає з’єднувальною ланкою між формою правління і політичним режимом, який визначає відносини державних влад з населенням. “Парламентаризм, - пише вона, - є державний режим, який здійснюється в інтересах буржуазії, якому властиві незалежність представницького органу від народу, його фактичне верховенство у державному механізмі, розподіл праці законодавчої та виконавчої, відповідальність і підзвітність уряду перед парламентом” [526]³⁴⁹⁾.

Ряд зарубіжних і вітчизняних дослідників для більш адекватного, з їхньої точки зору, визначення поняття “парламентаризм” пропонує виділити такий правовий інститут як “систему правління”, який би не тільки характеризував юридичні і фактичні взаємовідносини між вищими органами державної влади, а й дозволив би визначити одночасно і метод здійснення державної влади. Зокрема, автори Російського енциклопедичного словника О.Г.Румянцев і В.Н.Додонов визначають парламентаризм як систему правління, що характеризується чітким розподілом законодавчої і виконавчої функцій при формальному верховенстві представницького законодавчого органу - парламенту відносно до інших державних органів. При парламентаризмі уряд утворюється парламентом і несе відповідальність перед ним[511]³⁵⁰⁾.

На думку дисертанта, мають рацію і ті вчені, які пов’язують воєдино парламентаризм із традиційними уявленнями про демократію. Так, ще В.М.Гессен писав: “Справжня демократична держава не може не бути парламентарною, адже парламентаризм є вінцем конституційного режиму” [17]³⁵¹⁾.

Ряд скандинавських авторів, зокрема Е.Ейнхорн і Дж. Лоуг прямо пов’язують свою періодизацію розвитку демократії у цих країнах із періодизацією виникнення і зміцнення в них парламентаризму [526]³⁵²⁾.

І хоча, як стверджував Б.Міркін - Гетцевіч, історичні коріння парламентаризму не пов’язані з будь - яким демократичним рухом або будь-якою демократичною вимогою [658]³⁵³⁾, у той же час демократія не може бути визнана, якщо орган, який репрезентує націю, не володіє широкою політичною владою. Це чітко висловив Р. Фюзійє, який вказав на те, що “без парламентаризму на сучасному етапі, незалежно від його закріплення юридичними нормами, поняття демократії втрачає частину, і зовсім не другорядну, своєї значущості, вже без того явно недостатньої для характеристики і навіть кваліфікації політичного режиму” [638]³⁵⁴⁾. У цьому висловлюванні підкреслюється тісний зв’язок між парламентаризмом і демократією. Водночас із цього ми бачимо, що демократію не можна ототожнювати тільки з парламентаризмом.

Дисертант вважає, що для визначення політико-правової категорії “парламентаризм” на сучасному етапі виявлення його зовнішніх проявів недостатньо. Конче необхідно зупинитись на питанні про його сутність, без чого його характеристика буде не тільки неповною, але й неправильною.

Наприкінці ХІХ — на початку ХХ ст. у державознавчій літературі вказувалось на зв’язок парламенту з інтересами народу. На цю роль парламентів указував, зокрема, і Б.М.Чичерін, аргументуючи це тим, що: по-перше, класи, соціальні групи, наділені політичним правом, мають можливість захищати свої інтереси, і спільні вигоди; по-друге, беручи участь у верховній владі представник народу виступає в парламенті законним захисником не тільки своїх виборців, але і всіх громадян у сукупності; по-третє, закон, прийнятий на загальній злагоді, захищає права всіх і не підлягає довільним змінам і порушенням; по-четверте, орган народного представництва постійно буває насторожі, піднімаючи голос в ім’я суспільних потреб і виявляючи при цьому справжній стан справ [127]³⁵⁵⁾.

Автор дисертації вважає, що при розгляді питання про те, існує чи є відсутнім парламентаризм у політичній системі тієї чи іншої країни, першочерговим є наявність або відсутність у парламенту статусу і повноважень вищого представницького і законодавчого органу. Саме це є найважливішою рисою сучасного парламентаризму. Як уже зазначалось, для парламентаризму характерним є поділ законодавчої і виконавчої праці. Водночас теорія і практика розподілу влад не передбачає наділення будь-якої гілки державної влади повноваженнями і функціями верховної влади. Навпаки, розподіл влад передбачає той чи інший баланс влад, до того ж цей баланс може бути зміщеним у бік парламенту або в бік виконавчих органів влади. Це є принципово дуже важливим положенням. Виходячи із такого розуміння принципу розподілу влад, можна говорити про те, що парламентаризм в тій чи іншій формі є притаманним не тільки парламентським республікам і парламентським монархіям, а головне - президентським і президентсько-парламентським республікам.

Звичайно, парламентаризм як політико-правовий інститут найбільш повно втілений у політичній системі країн із парламентською формою правління, класичним прикладом якої до цього часу залишається Великобританія. В той же час, якщо прийняти до уваги, що однією з важливих характеристик парламентаризму є принцип відповідальності уряду перед парламентом, та і в умовах парламентсько-президентської (президентсько-парламентської) республіки (наприклад, сучасної Франції) парламентаризм зберігається в досить великому обсязі.

Дещо складніше парламентаризм співвідноситься з системою державного правління в формі президентської республіки. Ключову роль у даному випадку відіграє той фактор, чи є президентська республіка демократичною чи недемократичною за типологією політичного режиму. Однозначно: якщо в президентській республіці конституційно закріплено поділ влад із чіткою дією механізму “стримувань і противаг”, при якому парламент є вищим представницьким органом ( до того ж, у країні забезпечена політична демократія), то тоді є всі підстави стверджувати, що і при такому режимові зберігаються провідні елементи парламентаризму, зрозуміло в перетвореній формі.

Ще однією суттєвою рисою сучасного парламентаризму, на яку постійно звертають увагу дослідники, є встановлення відповідальності уряду перед парламентом. Англійський учений К.Берч вважає, що саме цей критерій служить гарантією обмеження безконтрольної влади уряду, а, отже, і існування демократичної системи в тій чи іншій країні [187]³⁵⁶⁾.

Однак, на наш погляд, сучасна змістовна характеристика парламентаризму потребує деяких уточнень і, звичайно ж, окремих доповнень.

У багатьох сучасних дефініціях парламентаризму в якості самостійного атрибуту цієї категорії відсутня наявність системи партій парламентського типу. Між тим, цей атрибут відноситься до числа першооснов усієї системи парламентаризму. Розвиток системи партій, що підтримують різноманітні зв`язки з групами, які репрезентують різні інтереси, а також інституційна залежність парламентської демократії від участі партій у формуванні політичної волі народу, посилюють політичні процеси і державну діяльність. Справедливо вважається, що коли в тій чи іншій країні немає партій парламентського типу, які розглядають законотворчу діяльність у парламенті як першочергової ваги і при цьому готові взаємодіяти між собою, а також у повній мірі усвідомлюють свою відповідальність за стабільність усієї політичної системи, — тоді само собою зрозуміло, що наявність парламенту зовсім не означає наявності парламентаризму.

Обов`язковою ознакою сучасного парламентаризму має бути захист прав і свобод громадян — свободи слова, засобів масової інформації, свободи об`єднань, свободи переконань та ін., — а також створення гарантій для діяльності політичної опозиції як у парламенті, так і за його межами.

Викладене вище стосовно змісту і сутності поняття “парламентаризм”, дозволяє дати таке його визначення. Парламентаризм – це визначена в конституції та інших законах і відповідним чином трансформована у практичну площину організація влади у державі і суспільстві, в якій парламент, побудований на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного і установчого в бюджетно-фінансового і зовнішньополітичного характеру і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни.

Отже, парламентаризм не зводиться винятково тільки до наявності вищого представницького органу народу, а уособлюється обов’язково з активно діючим парламентом у системі конституційного правління. Це комплексна характеристика політичної системи демократичного типу, яка відповідає досягненням і цінностям сучасного рівня цивілізації.

На підставі проведеного аналізу можна зробити такі висновки.

1. Питання, пов’язанні з обгрунтуванням теоретичних засад парламентаризму, завжди привертали увагу мислителів і вчених, починаючи з часів сивої давнини. Із часом європейські просвітителі, американські федералісти - творці Конституції США, видатні представники суспільно-політичної думки, а пізніше - теоретики-державознавці ХІХ - першої половини ХХ ст. у своїх дослідженнях висунули оригінальні ідеї і створили юридичні конституції, які до цього часу або відтворюються в сучасних концепціях або використовуються як відправні точки для подальших модифікацій.

2. На сучасному етапі вченими різних країн обгрунтовуються різні теорії парламентаризму: “верховенство парламенту”, рівноваги влад, кабінетного правління (правління прем’єр-міністра), “раціоналізованого парламентаризму”, “консультативного правління”, “єдиновладдя Рад”, які свідчать про діаметрально протилежне ставлення до питання про роль і місце парламенту в механізмі державної влади.

3. У сучасній конституційній доктрині має місце як вузьке так і широке тлумачення парламентаризму. У вузькому розумінні цього слова, “парламентаризм” асоціюється з “парламентською системою правління”. Водночас чимало вітчизняних і зарубіжних учених визначають парламентаризм як систему взаємодії держави і суспільства, для якого характерними є визнання провідної або особливої ролі парламенту у здійсненні і владних функцій. При цьому дисертант привертає увагу на необхідність розгляду деяких характерних рис сучасного парламентаризму, зокрема таких, як наявність у парламенту статусу і повноважень вищого представницького і законодавчого органу; наявність системи парламентських партій; захист прав і свобод громадян.

4. Намагання вчених-державознавців різних країн аргументувати збереження і подальше утвердження парламентаризму в сучасному світі знайшло своє втілення в їхніх спробах виділити його різновиди. Проте нерідко ці автори не дають аргументованого обгрунтування цих різновидів, внаслідок чого до цього часу відсутня чітка їх класифікація.

5. Виходячи з аналізу поглядів вітчизняних і зарубіжних вчених, дисертант пропонує таку класифікацію різновидів парламентаризму:

а) незавершений парламентаризм –– різновид, при якому існує парламентський принцип формування уряду, проте відсутня політична відповідальність останнього перед вищим представницьким органом;

б) парламентське правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму – формуванням уряду на підставі співвідношення сил у парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду;

в) моністичний парламентаризм – режим, який побудований на тих же принципах, що і парламентське правління, проте характеризується тільки одним джерелом влади – парламентом. При такому різновиді глава держави не володіє майже політичною владою;

г) дуалістичний парламентаризм –– різновид, побудований на формальному балансі влад – законодавчої і виконавчої;

д) раціоналізований парламентаризм –– режим, при якому парламент позбавлений таких повноважень, як інвеститура, тобто юридичне затвердження уряду та зменшенням можливостей контролю за урядом з боку парламенту;

е) парламентський міністеріалізм (“правління кабінету” або “правління прем’єр-міністра”) – різновид, при якому парламент проголошується дорадчим органом, основною функцією якого є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності.

6. Із наведеного нами визначення політико-правової категорії “парламентаризм” об’єктивно випливає, що поняття парламент і парламентаризм взаємопов’язані і взаємозумовлені, проте не рівнозначні. Парламент може існувати без суттєвих елементів парламентаризму, що є характерною особливістю авторитарних і тоталітарних режимів. Парламентаризм же, як особлива система державного керівництва суспільством, не може існувати без парламенту, адже його підвалиною є саме сильний і повновладний парламент. Отже, парламентаризм є вищою якістю парламенту. Саме діяльність парламенту визначає характер і зміст парламентаризму в тій чи іншій країні.

Парламентаризм, звичайно ж, не можна пов’язувати тільки із певними теоретичними конструкціями, а й розглядати у тісному зв’язку і з відповідною державно-правовою практикою.