3. Проблема процедури та організації діяльності парламентів

П ринципове значення для організації діяльності парламентів має їх автономність (самостійність) у вирішенні питань процедури М.Амеллєр писав, що “правила процедури не тільки забезпечують безперебійну роботу парламенту, але мають і велике політичне значення: їх вплив на хід державних справ може виявлятися більш вирішальним, ніж вплив самої конституції, якщо в ній є прогалини”[207]⁴¹⁷⁾ .

Первісно термін “парламентська процедура”, за словами автора відомого посібника з парламентського права Г.М.Роберта, означав ту сукупність правил і звичаїв, на підставі якої чинилися справи в англійському парламенті [257]⁴¹⁸⁾ .

Парламент у будь-якій державі у змозі виконати соціальне призначення, виправдати покладені на нього надії тільки у тому випадку, коли його організація і діяльність буде визначатися демократичними і раціональними правилами. Це, зокрема, висуває вимогу ретельного аналізу здобутків у даній сфері, досягнутих зарубіжними державами. Академік Б.М.Топорнін вважає, що правила парламентської процедури в нових державах мають сприяти виробленню підходів до проблем суспільного розвитку і способів їх вирішення. По-перше, вони є своєрідним керівництвом парламентською практикою і в силу цього сприяють перетворенню в життя найважливіших конституційних принципів (народовладдя, панування права, розподілу влад тощо), які покладені в основу державного механізму. По-друге, вони допомагають виробити механізм політичного діалогу між законодавчою і виконавчою владою в пошуках спільних рішень і компромісів з метою подолання кризових явищ. По-третє, без опанування новими демократичними правилами парламентського провадження неможливо створити ні ринкової економіки, ні демократичної системи управління, ні ділової системи прав і свобод людини. По-четверте, ці правила надають депутатам усі можливості, включаючи пільги, привілеї та імунітети, для нормального здійснення ними своїх обов’язків. По-п’яте, у державах із розвинутою багатопартійністю вони активно регулюють відносини між депутатами і політичними партіями [355]⁴¹⁹⁾.

Одними із найважливіших є ті питання правового регулювання діяльності вищого представницького органу народу, що пов’язані з порядком скликання сесій, їх початком, закінченням і тривалістю, а також розпуском парламенту.

Перш за все необхідно підкреслити, що у сучасного парламенту є досить різноманітні організаційно-правові форми здійснення своєї діяльності: на роздільних і спільних засіданнях палат (у державах із двопалатною структурою парламенту), шляхом організації роботи постійних комітетів (комісій), діяльності депутатів у виборчих округах, через органи, які є у складі парламенту (наприклад, Рахункові (лічильні) палати, омбудсмани тощо). Деякі із вказаних форм, зокрема спільні засідання палат, проводяться рідко і тільки в установлених конституціями випадках: для обрання президента (в парламентарних республіках), заслуховування тронної промови монарха (щорічних послань глави держави), інагурації президента і в деяких інших.

Історично так склалось, що у світі діють два різновиди порядку роботи парламенту. Перший - сесійний - порядок діяльності парламенту виник ще у часи становлення конституційних монархій. Виконавча влада, яка очолювалась монархами, намагалась обмежити час роботи парламентів, щоб хоча на певний період позбавитись від парламентського контролю, а також набути можливості законодавствування без парламенту. Тоді й було встановлено, що парламент працює в сесійному порядку.

Під терміном “сесія”^* найчастіше розуміється період року, протягом якого асамблея (парламент) має право проводити засідання (переклад наш - А.Г). Протягом року може скликатися більше однієї сесії. Початок і черговість засідань, за загальним правилом, встановлені за принципом “осінь - весна”. В науковій літературі це поняття має ще одне значення. Термін “сесія” трактується як організаційна форма роботи представ­ницького органу [510]¹⁾ .

Що ж стосується поняття “засідання”, то воно використовується нами для позначення будь-якого зібрання членів парламенту, яке відбувається без перерви або з досить короткою перервою (на декілька хвилин) [257]²⁾. Отже, термін “засідання” можна трактувати як робочу зустріч членів парламенту, яка відбувається в певний день, у період сесій. Наприклад, згідно зі ст.ст. 82 і 83 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно. Вона може здійснювати свої повноваження лише тоді, коли обрано не менше двох третин від її конституційного складу (тобто не менше 300 народних депутатів). Вона збирається на першу сесію не пізніше, ніж на 30-й день після офіційного оголошення результатів виборів. Чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року[544]³⁾. Сесійний порядок існує також в Австрії, Великобританії, Італії, Франції, Японії та інших державах.

Другий тип порядку організації діяльності парламенту - постійний. Такий режим його роботи нерідко називають системою “постійно діючих зборів”, оскільки з’являється можливість засідати протягом необмеженого періоду часу. В такому разі не існує юридичного поняття “сесії”, а використовується тільки термін “легіслатура”, тобто строк (термін), на який обирається даний парламент.

Найбільш типовою у цьому відношенні є система, що діє у ФРН засідання Бундестагу відбуваються за розкладом, який затверджується палатою на цілий наступний рік. У грудні поточного року кожний депутат знає, що у майбутньому році

Бундестаг буде засідати один раз у два-три тижні, або 23-24 тижні з перервами в один-два тижні та канікули на Різдво, Пасху і два літніх місяця. Дати початку засідань точно вказуються у річному плані. Встановлюється і розпорядок роботи протягом кожного тижня: у перші три дні йде робота у фракціях, комітетах, групах та інших допоміжних органах Бундестагу; засідання пленуму проводяться у четвер і п’ятницю. Плануються також окремі важливі процедури. Наперед відомо, що у липні кожного року уряд закінчує роботу над проектом бюджету, у серпні його обговорюють у фракціях, у вересні відбудуться перше читання на пленумі й обговорення у бюджетному комітеті, а у листопаді – друге і третє читання законопроекту і прийняття закону про бюджет [352]⁴²⁰⁾.

Та не варто надавати особливого значення такій пунктуальній регламентації діяльності Бундестагу, оскільки це пов’язано з існуючою у ФРН формою правління і відповідно з тим, що випливає із цього, а саме: виконанням депутатами-міністрами своїх обов’язків у сфері виконавчої влади.

Прикладом конституційного встановлення постійного, безперервного порядку діяльності парламенту є відповідні положення Конституції Македонії. Зокрема, ст.66 Основного Закону фіксує таке положення: “Збори проводять сесії постійно. Збори працюють на засіданнях” [568]⁴²¹⁾.

Від такого порядку організації роботи парламенту треба відрізнити систему постійної діяльності парламентів у деяких соціалістичних державах. Наприклад, щорічні чергові сесії Всекитайських Зборів Народних Представників тривають трохи більше півмісяця. А тривалість кожної з двох у році чергових сесій Національної асамблеї народної влади Куби складає два-три дні.

Зазначимо, що в літературі існують досить обережні судження відносно оцінки тієї чи іншої системи організації діяльності парламенту. На думку М.Амеллєра, система постійно діючої сесії, якщо нею не зловживати, дозволяє парламенту присвятити виконанню своїх обов’язків таку кількість часу, скільки він вважатиме за потрібне. Але, продовжує він, виникає небезпека, що парламент, який засідає безперервно, може призвести до стану, коли суперечності між фракціями загострюються, і стають особливо небезпечними для життєдіяльності уряду, яка підривається в результаті нескінченних інтерпеляцій і внесення пропозицій про вотум недовіри [207]⁴²²⁾. А при оцінці системи короткочасних сесій російський дослідник Ю.Н.Жданов вказує на те, що менш інтенсивний режим роботи парламенту знижує дієвість парламенту, оскільки призводить до перевантаженості порядку денного роботи, нерідко і до поспішного прийняття законопроектів [168]⁴²³⁾ .

З цими оцінками важко не погодитись.

Однак, на наш погляд, не менш важливою тут є проблема розгляду того чи іншого питання у міжсесійний період. Як відомо, у конституційному праві до розв’язання цієї проблеми існують два підходи. Перший – пов’язаний із конституційним принципом дисконтинуітету, а другий – з протилежним йому принципом континуїтету.

Дисконтинуітет (англ. discontinuity - переривання) – це правило парламентської процедури, відповідно до якого усі законопроекти, внесені до парламенту під час даної сесії, повинні бути затверджені до її закінчення, оскільки перенесення обговорення і голосування законопроекту на наступну сесію не допускається. Воно застосовується, зокрема у Великобританії та США, де кожна сесія парламенту розглядається як організаційно закінчена частина його діяльності. На противагу йому, континуітет (англ. continuity - безперервний) – це таке правило, відповідно до якого закінчення сесії тільки призупиняє, а не перериває законодавчий процес. Якщо законопроект не затверджений до закінчення сесії парламенту, на який він був внесений, його розгляд повинен бути відновлений з відповідної стадії на наступній сесії [281]⁴²⁴⁾. У переважній більшості держав (Індії, Італії, Франції, Україні та ін.) дотримуються принципу континуітету. Так, згідно ч.3 ст. 107 Конституції Індії, проходження (провадження) законопроекту, що знаходиться в Парламенті, не припиняється із закриттям сесії палат [555]⁴²⁵⁾ .

На наш погляд, дотримування принципу континуітету і з теоретичної і з практичної точок зору є більш сприйнятним, оскільки дозволяє зробити законодавчий процес у парламенті безперервним, виявити зваженість у цій роботі. Саме такий підхід дозволяє запровадити планові засади не тільки у законотворчій, а і в інших сферах парламентської діяльності.

Ще однією важливою проблемою, якій дослідники парламентських систем приділяють чималу увагу, є питання про тривалість сесій. При цьому принципове значення надається питанню про те, чи в змозі парламент сам вирішувати, де, коли і протягом якого періоду часу має засідати чи ці моменти мають регулюватися Основними Законами, чи якимось іншим органом державної влади. В спеціальній літературі важливість цього питання навіть пов’язується з визначенням функції парламенту та його впливом на політичне життя країни [189]⁴²⁶⁾ .

М.Амеллєр, наприклад, говорить про два протилежні підходи до розв’язання даної проблеми [207]⁴²⁷⁾. Один з них - “монархічний”, або авторитарний, спрямований на те, щоб обмежувати свободу дій парламенту. Вирішення питання про скликання сесій, їх строки і тривалості надається урядові. Другий підхід – демократичний, або республіканський, спрямований на збереження суверенітету парламенту, надає йому можливість самому безперешкодно обирати час проведення сесій.

Відомий російський фахівець проф. Н.С.Крилова, розглядаючи форми організації парламентської діяльності під таким кутом зору, виділяє три основні варіанти порядку скликання парламентських сесій [189]⁴²⁸⁾. Проведений нами аналіз процедурних правил парламентів багатьох держав також підтверджує обгрунтованість такої позиції у даному питанні.

Перший варіант можна пов’язати з ситуацією, коли для скликання сесії не потрібно ніякого акту глави держави або уряду. В такому випадку парламент у змозі засідати необмежений час (т.зв. принцип “постійно діючих зборів”). Типовим прикладом організації такої роботи може бути парламент Болгарії. Так, Конституція цієї держави у ст. 74 встановлює: “Народні збори є постійно діючим органом. Вони самі визначають час протягом якого не засідають” [550]⁴²⁹⁾. За таким принципом організована робота парламентів Італії, Люксембургу, Нідерландів, ФРН та інших держав.

Другий варіант організації діяльності парламенту прийнятий у тих державах, де для його скликання необхідний акт глави держави (президента або монарха). При цьому нерідко ця прерогатива глави держави реалізується за порадою прем’єр-міністра (уряду). Парламент Великобританії скликається монархом шляхом видання королівської прокламації. Вважається, що парламент не може збиратися інакше, як внаслідок скликання його короною. Тут не існує ніякої правової норми, яка б позитивно приписувала парламенту засідати щорічно, хоча Закон про трирічний строк 1694р. наказував парламенту засідати кожні три роки. Однак на практиці закони, які зачіпають найважливіші питання управління країною (податки, бюджет), приймаються тільки на один рік і повинні щорічно відновлятися, чим і визначається необхідність того, щоб парламент засідав у будь-якому випадку не менше одного разу в рік [267]⁴³⁰⁾. В Японії ж ст. 7 Конституції встановлює, що імператор за порадою і за схваленням Кабінету Міністрів здійснює від імені народу скликання Парламенту [586]⁴³¹⁾. Подібна система існує також в Австрії, Індії та інших державах.

Третій варіант організації діяльності парламенту, на наш погляд, можна умовно назвати “конституційним”, оскільки самі Основні Закони встановлюють час початку і закінчення сесії. Наприклад, ст.28 Конституції Франції встановлює, що “парламент скликається за правом на звичайну сесію, яка починається у перший робочий день жовтня і закінчується в останній день червня. Кількість днів засідань, які кожна палата може проводити протягом сесії, не може перевищувати 120. Сесійні тижні встановлюються для кожної палати” [583]⁴³²⁾. Конституції, за загальним правилом, передбачають, що парламент скликається або збирається на чергову сесію у встановлений термін після виборів. Наприклад, згідно зі ст. 82 Конституції України “Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів”. А наступна стаття - 83 - фіксує положення, відповідно до якої чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року [544]⁴³³⁾.

Навіть поверхове ознайомлення з організацією роботи парламентів показує, що жодна парламентська сесія не може тривати протягом усього року. В будь-якій державі парламент перериває сесію на парламентські канікули й офіційні свята. Тепер не тільки у розвинутих, але і в інших демократичних країнах вони приурочені до великих християнських свят - Різдва Христового, Великодня, а в деяких державах (Великобританія) і до Трійці. Тривалість парламентських сесій у різних державах різна. У Бразилії парламент засідає у період весняної сесії - з 15 лютого по 30 червня, а восени - з 1 серпня по 30 грудня ; у Великобританії сесія Палати громад у середньому триває 175 днів, у Данії, Португалії - 8 місяців, у Фінляндії - 120 днів, У Національних зборах Франції тривалість першої сесії становить 80, другої - 90 днів, у Бельгії, Швейцарії, Японії та деяких інших державах палати засідають у середньому не більше 80 днів на рік.

Тривалість сесії парламентів з точки зору організації їхньої діяльності має важливе значення. В одному із зарубіжних досліджень підкреслюється, що кількість днів, протягом яких парламент проводить свої пленарні засідання, дає уявлення якщо не про кількість і якість проведеної роботи, то у будь-якому разі про місце парламенту у державному механізмі [515]⁴³⁴⁾ .

Не менш цікавою є оцінка проф. В.М. Шаповала, який закликає не переоцінювати значення цього фактора. На його думку, тривалість роботи представ­ницьких органів є свідченням їх професійного характеру. Головним при цьому залишається те, щоб парламенти здійснювали реальні владні повноваження, які, в кінцевому результаті і визначають їх високе місце у державному механізмі[133]⁴³⁵⁾ .

У даному контексті звернемо увагу на такий момент. Під час парламентських канікул або літньої відпустки депутатів можуть статися події досить значні й серйозні для термінового поновлювання парламентом своєї діяльності. У таких випадках більшість конституцій передбачають можливість проведення надзвичайних або позачергових сесій. Тут суттєвою відмінністю є те, що порядок скликання таких сесій пов’язаний із волевиявленням ширшого кола суб’єктів конституційно-правових відносин.

Конституції деяких держав закріплюють це право винятково за главою держави. Відповідно до ст.11 розд.3 Конституції США при надзвичайному стані право скликання обох палат або однієї з них належить Президенту. На Філіппінах спеціальна (тобто позачергова) сесія Конгресу, відповідно до розд.15 ст.VІ Конституції, може бути скликана тільки Президентом, і він може зробити це у будь-який час.

В інших державах скликання позачергової сесії визнається суто урядовою прерогативою. В Японії, згідно зі ст.53 Конституції, ухвалу про надзвичайну сесію Парламенту приймає Кабінет Міністрів.

Є держави, де це право надано: у Данії – прем’єр-міністру або 2/5 загальної кількості депутатів; у Швеції – уряду, тальману (голові парламенту) або 150 його членам; в Іспанії – уряду, постійним комісіям або абсолютній більшості членів кожної з палат; у Швейцарії – уряду, будь-яким п’яти суб’єктам федерації, 1/4 складу нижньої палати.

Особливою процесуально-правовою формою організації діяльності парламенту є розпуск парламенту. Первісно ця форма виникла у Великобританії та застосовувалась монархом як засіб звільнення від небажаної палати. Після появи кабінету й утвердження системи відповідального правління у ХІХ ст. ця форма стала противагою іншій формі конституційного механізму здійснення влади – парламентської відповідальності уряду. З часом британська модель розпуску парламенту була сприйнята конституціями багатьох держав. Тепер ця процесуально-правова форма організації діяльності парламенту існує у більшості держав, за винятком президентських республік (Бразилія, Коста-Рика, США та ін.), а також окремих країн з парламентарною формою правління (наприклад, Норвегія).

Конституції відповідних держав, а у Великобританії – конституційний звичай – досить чітко визначають перелік випадків і умов, при яких є можливий розпуск парламенту.

У Великобританії нижня палата парламенту – Палата громад – розпускається королівською прокламацією, в якій проголошується про проведення нових виборів. Відповідно до Закону про народне представництво 1918 р., строк між виданням королівської прокламації про розпуск парламенту не може бути меншим, ніж 20 днів. Існуючий тут конституційний звичай передбачає, що король може розпустити парламент тільки за вимогою прем’єр-міністра, який користується своїм правом звернення до монарха з порадою про розпуск парламенту і призначення нових виборів з метою забезпечення найбільш сприятливого для його партії моменту проведення парламентських виборів. Палата громад може бути розпущена достроково внаслідок голосування вотуму недовіри, або з будь-якої іншої причини (наприклад, у 1924 р. уряд не мав більшості у палаті). Фактично тривалість роботи парламенту одного скликання у Великобританії складає у середньому 3-4 роки[267,316]¹⁾ .

У більшості держав прерогатива розпуску належить, як правило, главі держави (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН, Японія). Але, глава держави робить це за пропозицією голови уряду (Іспанія) або після консультації з прем’єр-міністром і головами палат (Франція). Найчастіше розпуску підлягають нижні палати та в деяких країнах (Іспанія, Італія) припускається розпуск обох палат. В Австрії існує інститут не тільки розпуску парламенту, але і його саморозпуску.

В юридичній літературі правильно вказується, що основними правовими підставами для розпуску парламентів є: 1) неможливість сформування уряду; 2) висловлювання парламентом вотуму недовіри урядові; 3) повторне, або багаторазове висловлювання вотуму недовіри урядові протягом певного періоду часу (в Російській Федерації, Угорщині); 4) несхвалення програми уряду (Литва); 5) неприйняття у встановлений термін запропонованого урядом бюджету (Польща, Естонія).

Конституції окремих держав містять різного роду застереження, що стосуються розпуску парламенту. Наприклад, парламент не може бути розпущений в період дії надзвичайного і воєнного стану (Італія, Польща, Російська Федерація); в останні 6 місяців повноваження Президента (Італія, Литва, Російська Федерація) або перші 6 місяців (або інший строк) повноважень Президента (Литва, Російська Федерація, Франція) у Румунії парламент не може бути розпущений більше, ніж один раз у рік.

Конституційна теорія і практика будь-якої держави приділяє чи не найбільшу увагу питанням, пов'язаних із процедурою пленарних засідань палат. Пленарні засідання визначають як збори членів палат, скликані і проведені у встановленому порядку, що дозволяє їм прийняти ухвали [276]⁴³⁶⁾. Таке визначення має не тільки теоретичне, а й практичне значення, оскільки воно спрямоване проти будь-яких спроб певних груп парламентаріїв узурпувати владу парламенту. З іншого боку, воно встановлює єдиний легітимний спосіб прийняття парламентом ухвал, які мають загальнодержавний характер.

Звернемо увагу передусім на таку особливість організації роботи парламенту (його палат) як те, що його засідання є, як правило, відкритими. Відкритість (публічність) є іманентною рисою вищого представницького органу державної влади. У зв’язку з цим для проведення закритих засідань необхідно прийняти особливу ухвалу палати, а в деяких державах - спікера палати.

Наприклад, згідно зі ст. 42. Основного Закону ФРН засідання є публічними; однак за пропозицією 1/10 членів Бундестагу, або за ініціативою Федерального уряду публічність може бути виключена, якщо Бундестаг на закритому засіданні прийме про це ухвалу більшістю у 2/3 голосів [587]⁴³⁷⁾.

У Великобританії та Індії спікери нижніх палат одноосібно можуть видати у будь-який час розпорядження про випроваджування сторонніх осіб, і в такому випадку засідання відбувається при закритих дверях [316, 210]⁴³⁸⁾ .

П ублічний характер пленарних засідань забезпечується й іншими засобами. У кожному парламенті відведені спеціальні місця для публіки (гостеві балкони і ложі), куди може пройти будь-який громадянин за перепусткою. Питання, які обговорюються на них, досить широко і повно висвітлюються пресою, радіо і телебаченням.

Не менш важливе значення для організації роботи парламентів має питання про присутність депутатів на засіданнях. Значущість цього фактора пояснюється тим, що засідання вважаються правомочними при наявності кворуму^*. Уже згадуваний нами американський автор Г.М.Роберт писав: “Кворумом асамблеї зветься та кількість її членів, яка робить її повноважною вести справи і прийняти рішення” [256]⁴³⁹⁾ . Апріорі вважається, що, якщо ніяких спеціальних постанов не прийнято з цього приводу, то кворумом будь-якого зібрання вважається проста більшість усіх його членів.

А в ряді країн приймаються спеціальні правила, відповідно до яких кворум складається з меншої кількості членів - 1/3 депутатів (Японія), 1/10 (Індія). При цьому виходять із того, що це необхідне, оскільки на засіданнях, як правило, присутня тільки невелика частина всіх членів парламенту (палати). У такому разі такий “штучний”, на наш погляд, кворум формально надає право вирішувати будь-які питання. Більше того, навіть є держави де не вимагається кворуму (Великобританія, Ізраїль, Швеція).

Палата лордів британського парламенту, яка нараховує майже 1200 членів, вважає за можливе проводити засідання, якщо на ньому є присутніми хоча би три члени, і, якщо з питань, пов’язаних із законопроектами, голосує не менше 30 членів. Палата громад (близько 650 членів) вимагає для кворуму присутності хоча би 40 членів [661]⁴⁴⁰⁾ .

Водночас варто звернути увагу на ті моменти, коли для прийняття найбільш важливих ухвал вимагається застосування принципу кваліфікованої більшості. М.Амеллєр, зокрема, говорить про застосування цього принципу у таких випадках: 1) для прийняття фінансових і оголошених терміновими законопроектів; 2) при ратифікації міждержавного (міжнародного) договору і при розгляді питань, пов’язаних із внутрішньою організацією парламенту (палат); 3) при позбавленні депутатських мандатів та припиненні дебатів; 4) при розгляді питань, що стосуються відносин між парламентом і виконавчою владою; 5) при вирішенні конституційних питань [207]⁴⁴¹⁾ .

Уже давно стало аксіомою державно-правової практики, що будь-який постійно діючий орган влади повинен схвалити порядок провадження справ на своїх засіданнях, тобто визначити порядок денний. Метою його підготовки є розв’язання однієї з основних труднощів у роботі парламенту - нестачі часу. Відбір законопроектів та інших питань, що підлягають обговоренню, не може бути складений навмання. Для того, щоб усі сфери парламентської діяльності отримали ефективне вирішення, їх потрібно добре організувати. Усі труднощі тут фокусуються навколо знаходження такого компромісного вирішення цієї проблеми, яке б забезпечувало незалежність парламенту, і, водночас надавало урядові достатніх повноважень для виконання функцій управління.

Сучасній конституційно-правовій практиці держав світу відомі декілька способів установлення порядку денного: а) урядом; б) керівництвом парламенту за погодженням із лідерами парламентських фракцій; в) органом палати (парламенту). Розглянемо докладніше це питання.

Конституції деяких держав закріплюють зверхність уряду при визначенні порядку денного (Єгипет, Гвінея, Камерун, Франція). Наприклад, ст. 48 Конституції Франції містить таке положення: “Порядок денний палат включає у порядку пріоритету і черговості, встановленого урядом, обговорення законопроектів, внесених урядом і схвалених ним законодавчих запропонувань. Одне засідання на тиждень відводиться у порядку пріоритету на запитання членів парламенту і відповіді уряду” [583]⁴⁴²⁾. Отже, уряд, користуючись своїм правом визначати порядок денний, може диктувати парламенту обговорення тих проектів, про терміновість яких міркує сам, і зняти з обговорення у будь-який момент проекти, до яких, як він вважає, внесено занадто багато доповнень.

Оцінюючи наслідки процедури “пріоритетного порядку денного”, деякі дослідники справедливо вважають, що вона стала зброєю в руках уряду, спрямованою проти парламенту. В якості аргументів вони наводять такі приклади з парламентської практики Франції: у 1976 р. із 1085 текстів, внесених парламентаріями, лише 38 були поставлені на голосування. Натомість із 114 законопроектів, внесених у 1978 р. урядом, 83 стали законами [315]⁴⁴³⁾. Як бачимо, застосування урядом процедури “пріоритетного порядку денного” на практиці перетворилось у додатковий засіб політичного тиску виконавчої влади на парламент.

У більшості ж держав світу право затвердження порядку денного належить парламенту. І це правильно, адже теоретично та й практично, це один із традиційних парламентських інститутів, який багато в чому визначає обличчя вищого представницького органу держави.

Показовою у цьому відношенні є практика функціонування Конгресу США. Відповідно до п. 1 правила ХХІV Постійних правил Палати представників, щоденний порядок роботи цієї палати складається з таких пунктів: молитва капелана; читання і затвердження “журналу палати” (щоденника засідання палати – А.Г.); виправлення похибок, допущених при посиланнях публічних законопроектів у комітетах; розгляд питань, які знаходяться на столі спікера; розгляд не закінчених на попередньому засіданні справ; “ранковий час” для обговорення законопроектів за доповідями комітетів; відкликання комітету усієї палати у справах Союзу та денний порядок роботи палати [312]⁴⁴⁴⁾ . Формально законопроекти, резолюції та інші документи належать розгляду у тій черговості, в якій вони були внесені до календаря. А на практиці діє т.зв. порядок віддавання переваги (наприклад, особливим привілеєм володіють фінансові законопроекти).

У Сенаті, відповідно до його Постійних правил, щоденний порядок роботи палати складається з таких стадій. Засідання відкриває молитва капелана палати. Після цього головуючий посідає своє місце при умові наявності кворуму, розпочинає з читання і виправлення похибок у записах журналу за минулий законодавчий день. По закінченні цієї процедури Сенат переходить до наступної стадії засідання - “ранкових питань”. Розглядаються послання президента США, доповіді та повідомлення глав департаментів (міністерств) та інші повідомлення Сенату, а також ті законопроекти, спільні резолюції та інші матеріали, які залишилися “на столі головуючого” не розглянутими із попереднього законодавчого дня. Закінчується стадія ця внесенням таких документів: петицій і прохань, доповідей постійних комітетів, законопроектів, спільних резолюцій та інших резолюцій Сенату (правило їх представлення надано тільки сенаторам). За цим Сенат переходить до останньої стадії – розгляду порядку денного за “календарем законопроектів і резолюцій” або “календарю питань, представлених до Сенату на затвердження виконавчою владою” [387]⁴⁴⁵⁾.

Парламенти найкраще функціонують, якщо вироблені ними ж правила виразні і поважливі. В даному контексті слушними, на наш погляд, є зауваження парламентарія Палати представників Конгресу США У.Холмса Брауна, який вказує, що у вдосконаленому парламентарному світі збалансованими відповідним чином принципами усі партії повинні вбачати у них шанс впливу й можливість відбиття своїх поглядів [518]⁴⁴⁶⁾.

З точки зору прогнозу вдосконалення Регламенту Верховної Ради України на особливу увагу заслуговують окремі правила, які діють у парламентській практиці розвинутих демократичних держав щодо визначення порядку денного пленарних засідань. Зокрема, варто запозичити досвід узгодження порядку денного у Бундестазі ФРН із використанням трикутника “парламент, партійні фракції, уряд”, а також “стадійний характер” розгляду питань порядку денного у палатах Конгресу США.

З-поміж комплексу питань організації діяльності парламентів чи не найсуттєвіше значення мають ті, що пов’язані з парламентськими дебатами. Як свідчить аналіз існуючої практики, труднощі в їх вирішенні пояснюються тим, що дебати привертають до себе найбільшу увагу публіки, а тому вимагають від керівництва парламенту (палат) подвоєння зусиль щодо недопущення інцидентів і порушень встановленого регламенту. Водночас дебати служать важливим засобом формування змісту парламентського акту, який являє собою компромісне рішення, що примирює різні точки зору. В силу цього вирішення проблеми правильної організації дебатів найбезпосередніше впливає на ефективність роботи парламенту, в цілому — на його імідж.

Парламенти можна поділити на дві категорії в залежності від форми регламентації дебатів. До першої відносяться ті, де тривалість виступів депу­татів не обмежується. До цієї категорії можна віднести парламенти Фінляндії, Швеції, а також Сенат Конгресу США, де будь-який член парламенту або уряду в змозі говорити і виступати практично стільки, скільки забажає.

Звичайно ж, у більшості парламентів світу регламенти палат (парламентів) обмежують дебати у “розумних межах”. За взірець може служити парламентська практика, що склалась у нижній палаті німецького вищого органу народного представництва – Бундестазі. Відповідно до §§ 23-25 Регламенту, початок і закінчення дебатів з кожного питання порядку денного визначається Радою старійшин до пленарного засідання. Вона ж визначає час, який надається кожній фракції у дебатах. Час виступів поділяється між фракціями за певною формулою в залежності від чисельного складу кожної з них. У межах цього часу фракції призначають своїх ораторів, повідомляючи їхні прізвища заздалегідь головуючому. Такий порядок схвалив у своєму спеціальному рішенні Федеральний Конституційний Суд, назвавши його “контингентованими дебатами”. Якщо ж Рада старійшин не прийшла до згоди про час дебатів, кожний оратор може виступати не більше 15 хвилин. Головуючий може продовжити час виступу. За вимогою фракції виступ одного з її ораторів може тривати до 45 хвилин [352]⁴⁴⁷⁾.

У цьому зв’язку цікаві деякі думки щодо вирішення проблеми розподілу часу дебатів. Відомий фахівець у галузі процесуального права Херманн Йосеф Шрейнер звернув увагу на те, що Основний Закон ФРН надає членам уряду право виступу у парламенті у будь-який момент і без обмеження часу виступу. Існування такого привілею уряду він пояснює тим, що у німецькій системі парламентського правління уряд і більшість, яка підтримує його, утворюють політичне цілісне. Цей факт і враховується при розподілі часу виступу. В силу угод, укладених із урядом, члени уряду й оратори, які представляють урядову коаліцію, поділяють між собою час, що відводиться їм для виступу. Розроблена спеціальна формула, яка зветься “Боннська година”. Вона дозволяє у межах години дебатів уряду та коаліції отримати 36 хвилин, опозиції ж – 30 хвилин. Як бачимо “Боннська година” має 66 хвилин [521]⁴⁴⁸⁾.

Найбільш розповсюдженим методом економії часу безумовно є встанов­лення регламенту дебатів. У більшості парламентів обмежується або кількість, або тривалість виступу, або і те й інше. Наведемо тільки окремі приклади.

У Національній Раді Австрії — нижній палаті парламенту час виступів ораторів також обмежується, але не менш, ніж 20 хвилинами. Час для внесення поправок і заперечень проти них не повинен перевищувати 5 хвилин. Депутати, члени федерального уряду, а також голова і віце-голова Лічильної палати можуть двічі виступати з питання, що обговорюється [372]⁴⁴⁹⁾.

При цьому регламенти палат (парламентів) нерідко визначають коло посадових осіб і парламентаріїв, яким робляться певні винятки з цього правила. До першої категорії вони відносять глав держав, голів урядів та його членів, а також посадових осіб, призначення яких здійснюється парламентом (палатою): вони користуються правом участі в дебатах, коли забажають. Так, в Україні, згідно з нормами ст. 3.3.5 Регламенту, Президент, Прем’єр-міністр або уповноважені ними особи, а також особи, призначення яких здійснюється Верховною Радою, або за її згодою, мають право у будь-який час брати слово для виступу з питання, що обговорюється, якщо це стосується кола повноважень їхньої діяльності, але не більше двох разів з одного питання на одному й тому ж засіданні [545]⁴⁵⁰⁾.

До другої категорії відносяться представники парламентських комітетів (комісій) – голови й доповідачі. В Ісландії доповідачі мають право брати слово три рази, в Австрії, Італії, Україні доповідачі мають право на заключне слово.

Аналізуючи правила парламентської процедури вищих представницьких органів влади різних держав, можна зробити висновок про неоднакові підходи у вирішенні питання про керівництво дебатами. У Великобританії та інших державах, які сприйняли англосаксонську систему права, вирішальна роль у підтриманні порядку під час дебатів належить спікеру палати (голові парламенту). Спікер Палати громад парламенту Великобританії приймає ухвалу про те, хто може брати слово у дебатах і в якій послідовності. Він вирішує, які поправки можуть бути запропоновані, обговорені і виставлені на голосування під час дебатів у Палаті. Згода спікера потрібна для внесення пропозиції про закінчення дебатів.

В інших же парламентах головуючий, як правило, зобов’язаний дотримуватися черговості виступів згідно із списком, складеним до і під час дебатів. Наприклад, § 28 Регламенту Бундестагу ФРН диктує голові палати встановлювати послідовність виступів, ураховуючи доцільність ходу обговорення, відмінність партійних напрямків, силу фракцій, і надавати слово для виступів “за” і “проти”; зокрема, після повідомлення Уряду повинна наставати протилежна думка – опозиції. На практиці ці принципи так впливають на підготовчу роботу Ради старійшин, що послідовність виступів вишиковується сама по собі і головуючому залишається тільки приймати рішення у неясних і спірних випадках [221]⁴⁵¹⁾.

Другий метод економії часу, пов’язаний із зменшенням тривалості дебатів у парламентів (палаті) шляхом застосування спрощеної або скороченої процедури.

У Франції регламенти палат парламенту виходять із того, що при організації дебатів на пленарних засіданнях суворо дотримуються неписаного правила “трьох третин”, відповідно до якого одна третина часу у виступах призначена для уряду, друга – для урядової більшості, і остання – для опозиції. Виступи у дебатах обмежуються часом, який надається не окремому депутату, а його групі (якщо виступає лідер партії – на парламентському жаргоні їх називають “тенорами”, – то група віддає йому весь свій час). Отже, “незалежному” депутату отримати слово у дебатах досить важко. У ряді ситуацій, коли прийняття рішення не повинно відтягуватися численними виступами (наприклад, декларація уряду, питання про його відповідальність, резолюція недовіри та ін.) проводяться “організовані дебати”. У цьому випадку згідно зі ст.132 Регламенту Національної асамблеї передбачається, що конференція голів установлює загальний час, який подається усім групам на відведених для даного питання засіданнях. Голова палати розподіляє цей час між групами пропорційно їх чисельності. Кожна група має 30 хвилин для призначеного нею оратора (але не менше 5 хвилин кожному ). 10 хвилин для виступу отримує незалежний депутат, який перший записався для виступу. У законодавчій процедурі - на фазі формування закону - Регламент передбачає дві процедурні форми скорочення дебатів: а) “голосування без дебатів” (ст.105) і “скорочені дебати” (ст.107). “Голосування без дебатів” означає, що головуючий негайно ставить на голосуванні палати текст. Друга процедура передбачає, що в дискусії можуть брати участь тільки уряд, голова, доповідач відповідної комісії палати, автори поправок і представники партійних груп [315]¹⁾ .

Заслуговує на увагу процедура завершення дебатів у парламенті Великобританії. “Закриття” дебатів побудоване на тому, що на будь-якій стадії обговорення депутат може внести пропозицію про припинення дебатів (Постійне правило № 35). Така пропозиція вноситься головним “батогом” уряду. Пропозиція ця не підлягає обговоренню. Вона може бути поставлена на голосування і вважається прийнятою, якщо її підтримують не менше 100 депутатів. Це правило застосовується також у парламентських комітетах (вимагається згоди 20 депутатів ). “Кенгуру” зводиться до того, що спікер на стадії доповіді законопроекту визначає, які поправки з числа запропонованих до білля, необхідно винести на обговорення, а які – ні. Питання виноситься на розсуд спікера. “Гільйотина” ж згортає дебати як за часом, так і за змістом білля. Постійні правила встановлюють час, який відводиться для дебатів стосовно пропозиції про “гільйотину” (не більше трьох годин). За цю пропозицію проводиться голосування. Звернемо увагу і на те, що усі ці три засоби можуть комбінуватися. Спочатку вноситься пропозиція про "гільйотину”, а після про “кенгуру” і “закриття дебатів” [316]²⁾ .

Про справжню ефективність цих способів треба робити висновок із того, наскільки адекватно вони враховують не тільки міркування більшості, але й думки представників меншості, оскільки самі ці принципи є основними при парламентаризмі.

Варто зупинитися ще на одному аспекті цієї проблеми. Недолік часу, відведеного на дебати у парламентах, примушують депутатів шукати інші шляхи розширення свого “робочого простору” за межами залу засідань. У Франції з цією метою широко використовують письмові процедури. Вони є нібито доповнюючим елементом, підпорою парламентській ініціативі (законопропонування, поправки до текстів) і необхідною частиною підготовчих робіт (доповіді комісій). Особливого значення надається інформаційним доповідям комісій (ст. 145 Регламенту) і письмовим запитам (ст. 139). Кількість письмових запитів зросла за 10 років удвічі, досягши 13 тис. у 1979 р. і 16 тис. у 1980 р. Що ж до парламентських документів (проектів, пропозицій і доповідей), то їх обсяг склав 21944 сторінки у 1973 р. і зріс до 30 тис. сторінок у 1979 р. До того ж Національна Асамблея випускає три офіційні видання (“Офіційний вісник”), які містять “панораму” публічних засідань, огляд питань, які розглядаються в комісіях, огляд міністерських відповідей на письмові запити депутатів, календар різних заходів в середині палати і список парламентських документів, переданих в обіг [315]⁴⁵²⁾ .

За останні десятиріччя у багатьох парламентах спостерігається зростання активності комісій. У Палаті громад англійського парламенту особливо зросло значення слідчих комісій, які досліджують і готують звіт на тему політики, видатків міністерств. При цьому підкреслюється, що переміщення діяльності за межі Палати не супроводжується переміщенням повноважень, оскільки всі найважливіші ухвали приймаються на пленарних засіданнях. Та і в Україні парламентська практика виробила різноманітні форми діяльності для індивідуальних парламентаріїв. Вкажемо на широке використання депутатами шпальт газет, у першу чергу парламентського видання “Голос України”, виступів на радіо і телебаченні тощо.

Доктринальні положення конституційного права надають важливого значення інституту голосування. І це закономірно. Адже прийняття будь-яких ухвал у представницьких органах робиться шляхом голосування. Саме у такий спосіб виявляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповідно до демократичних принципів думка більшості має переважаюче значення перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх громадян. Зазначимо, що саме на цей аспект процедури голосування звертав увагу дослідників М.Амеллєр [207]⁴⁵³⁾ . Розглянемо тут декілька проблем.

Перша з них - встановлення вимог до більшості голосів, необхідної для прийняття рішень парламентом (палатою). Це питання нерідко набуває політичного характеру. За винятком парламентів Великобританії та Ізраїлю, де рішення приймаються більшістю з присутніх, в інших представницьких органах можуть виникнути серйозні проблеми стосовно виразу “загальна кількість членів палати (парламенту)”. Тут необхідно уточнити: йде мова про більшість законної кількості членів палати, тобто тієї, яка повинна бути за конституцією або законом, або фактичний склад, який називаємо списочним складом. Звернемося до конституційних приписів з цього приводу в деяких державах. Так, ст. 42, абз. 2 Основного закону ФРН фіксує таке положення: “Для прийняття ухвали Бундестагу вимагається більшість поданих голосів”. Відповідно до Регламенту, “Бундестаг правомочний приймати ухвали, якщо на засіданні є присутніми більше половини його депутатів” (§ 45, абз.1)[221]⁴⁵⁴⁾. У даному випадку і в конституції, і регламенті йдеться про більшість обраних членів палати.

В розглядуваному контексті зазначимо, що в конституціях деяких держав зафіксовані норми, згідно з якими ухвали парламентів завжди приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні депутатів (ст. 79 естонської, ст. 69 литовської, ст. 69 македонської, ст. 86 словенської конституцій). А ось як регламентує це питання Конституція Молдови. Відповідно до ст. 74, п. 1 Основного закону, органічні закони приймаються більшістю голосів обраних депутатів. Водночас п. 2 цієї ж статті містить припис про те, що ординарні закони і постанови приймаються більшістю голосів присутніх депутатів [569]⁴⁵⁵⁾.

Нарешті, конституції багатьох держав можуть установити вимогу кваліфікованої більшості усього складу палати (парламенту) в залежності від характеру питання, що обговорюється. Наприклад, Конституція України передбачає вимогу кваліфікованої більшості – дві третини від конституційного складу для подолання вето Президента (ст. 94) і більшість від конституційного складу при ініціюванні усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) [544]⁴⁵⁶⁾.

Необхідно підкреслити, що з юридичної точки зору встановлені в Основних Законах вимоги “більшості від конституційного складу”, “кваліфікованої більшості від конституційної норми” не мають під собою ніякого теоретичного обгрунтування. Як аргумент на користь позиції автора можна навести ухвалу авторитетного у світі Федерального Конституційного Суду ФРН, який визначив, що сила дії закону не залежить від того, набагато чи ж більше половини членів Бундестагу брали участь у його прийнятті [221]⁴⁵⁷⁾ .

Уявляється, що перш за все це має політичний підтекст. Встановлення таких “жорстких” умов для прийняття ухвал з певних питань треба розглядати тільки як своєрідні “конституційні пастки”. Адже в умовах політично не структурованого суспільства і відповідно його вищого представницького органу прийняття таких ухвал іноді стає практично неможливою справою. Щоб запобігти цьому, у процесі внесення змін і доповнень до Конституції України у майбутньому доцільно було би внести більш конкретний і чіткий запис про те, що голосування проводиться від кількості обраних депутатів. Стосовно ж прийняття законів і ухвал парламентом, бажаним було б передбачити голосування від кількості присутніх депутатів (при наявності відповідного кворуму). Це, на думку дисертанта, дозволило би зробити наш представницький і законодавчий орган більш стійким і навіть складання повноважень великої групи депутатів дозволило б зберегти дієздатність Верховної Ради України.

Друга проблема стосується участі депутатів у голосуванні. Конституції, законодавство, а найчастіше – регламенти палат (парламенту) відповідних держав встановлюють певні вимоги до участі депутатів у голосуванні.

В конституції Франції (ст. 27) сказано, що “право голосування члени Парламенту здійснюють особисто. Органічний закон може дозволити як виняток делегування голосу. В такому випадку нікому не може бути передано більше одного мандата”. Однак відповідними ордонансами двічі (у 1958 і 1962рр.) було встановлено, що це дозволяється в 6 випадках (хвороба, військова служба, обгрунтоване знаходження за кордоном, непоборна сила та ін.). Делегація повинна бути оформлена письмово, “передана іншому члену тієї ж палати з оповіщанням її голови, і про тривалість делегування, без чого вона вважається дійсною 8 днів. При необхідності делегація й оповіщення можуть бути оформлені телеграфом. До парламентарія, що бере участь у голосуванні, може бути застосоване відрахування з його платні [315]¹⁾ .

Тож бачимо, в усіх наведених прикладах конституційного або законодавчого регулювання цієї проблеми наголос, так чи інакше, робиться на особистій та обов’язковій участі депутатів у голосуванні. Тільки закріплення у відповідних вітчизняних законодавчих актах цих двох важливих моментів, на нашу думку, може позбавити молодий український парламент від небажаних наслідків “заочного” голосування.

Наступна проблема пов’язана із застосуванням різних видів і методів голосування у діяльності парламентів. Оскільки дане питання досить грунтовно досліджена в юридичній літературі, вважаємо за потрібне тут зупинитись докладніше тільки на окремих її аспектах.

Ознайомлення з існуючою державно-правовою практикою різних держав дозволяє говорити про існування певних закономірностей у дотриманні процедурних правил. По-перше, кожний парламент у тій чи іншій мірі застосовує три види голосування: а) таємне; б) відкрите; в) публічне. По-друге, таємне голосування у більшості випадків застосовується парламентами тоді, коли вони виступають в якості виборчого органу, тобто при формуванні власних керівних структур та обранні інших органів державної влади. По-третє, якщо в державах, які сприйняли англійську модель парламенту, найчастіше застосовується “усне голосування” і “роздільне голосування”, то у країнах континентальної Європи та інших державах світу голосування підняттям рук і шляхом уставання є анонімним, а поіменне голосування – публічним. По-четверте, в сучасних умовах у палатах (парламентах) більшості держав запроваджено голосування шляхом застосування електронних систем. Такий метод голосування найбільш ефективний, оскільки дозволяє забезпечити швидкість і точність. Водночас він має і низку вад. При певних умовах він може спотворити підсумки голосування. Саме при такому методі голосування можливі багаточисельні факти “заочного” голосування депутатів (у Держдумі Російської Федерації, Верховній Раді Україні).

Не можна не звернути увагу і на такі факти, що мають місце в діяльності парламентів окремих держав. У Люксембурзі, згідно зі ст. 63 Конституції, “законопроекти приймаються поіменним голосуванням” [566]⁴⁵⁸⁾. Абсолютизація якогось виду і тільки певних методів голосування, на думку автора, має і негативні наслідки, адже гласність іноді небажана. Водночас заслужить підтримки і запозичення досвіду іспанських парламентаріїв. Тут Регламенти палат передбачили можливість прийняття ухвали шляхом консенсусу (por asentimiento) за пропозицією президії палати, якщо вона, будучи запропонованою, не зустрічає заперечення або опозиції. Голосування при цьому не проводиться [276]⁴⁵⁹⁾ .

Варто зупинитись ще на одній проблемі, а саме – голосуванні питань пакетом. Як показує практика застосування цього виду голосування в Російській Федерації та Україні, такий підхід уже декілька разів дозволяв парламентам цих держав виходити із дуже складних ситуацій: наприклад, сформувати керівництво постійних комітетів.

Безумовно, в умовах складної політичної реальності, пов’язаної з поляризацією партійно-політичних сил, голосування пакетом дозволяє виходити з політичного глухого кута. Але, тут необхідно завчасно визначити межі, щоб не зв’язувати в одному пакеті несумісні питання. Дисертант підтримує в цьому питанні проф. Ісакова В.Б. [429]¹⁾ , який виступає за те, щоб у Регламенті палат (парламенту) були визначені випадки, коли голосування пакетом припустимо, а коли ні, закріпивши при цьому права меншин.

Такими, з точки зору дисертанта, є найважливіші питання процедури й організації діяльності парламентів і проблеми, породжені практикою їх реалізації.

Розгляд найбільш актуальних питань організації сучасних парламентів дає підстави для таких висновків:

1. У конституційній науці розроблені теоретичні моделі парламенту, закладені його конституційні засади. Основні Закони містять декілька типових характеристик парламента.

2. Для виявлення певних закономірностей, тенденцій у розвитку сучасних парламентів при аналізі окресленої проблематики конче потрібно виділити певні методологічні критерії, які дозволили би з наукової точки зору охарактеризувати адміністративно-організаційне становлення вищих органів народного представництва на зламі ХХ і ХХІ ст.ст. На думку дисертанта, такими критеріями порівняльного аналізу парламентів могли би бути: а) відмінності у найменуваннях парламентів та їх палат; б) структура парламентів; в) елементи внутрішньої побудови палат (парламентів); г) наявність допоміжних органів і надпарламентських структур; д) основні процедурні правила парламентської діяльності.

3. Проаналізована в дисертаційному дослідженні конституційна практика закріплення певних назв за органами народного представництва свідчить про те, що вони віддзеркалюють найсуттєвішу його ознаку – колегіальний характер. Позитивним є і те, що парламенти деяких держав зберегли історичні назви, які мали ще станово-представницькі установи часів феодалізму. Не менш важливим фактором є і те, що при вирішенні питання про назву своїх парламентів у багатьох державах виходили із свого історичного минулого, враховували національні особливості й традиції.

4. Структура парламенту вирішальною мірою пов’язана із відповідною формою державного правління. Розглядаючи під таким кутом зору сучасні парламенти, можна говорити про існування чотирьох основних моделей їхньої організації.

Першу модель репрезентують парламенти тих держав, які поклали у підвалини конституційного ладу принцип парламентського (відповідального) правління.

Друга модель притаманна державам із президентською формою правління, де організація державної влади побудована на принципі розподілу влад.

Третя модель характерна для держав із змішаною формою правління, що поєднує елементи парламентської та президентської систем.

Четверту модель складають парламенти “радянського” зразка, де функціонування механізму державної влади базується на принципі єдності влади.

Особливу модель складають т.зв. “консультативні парламенти”.

5. Сучасна конституційна наука використовує для аналізу проблем парламентаризму таку наукову категорію як “система правління”. З цієї точки зору також виділяються декілька груп парламентів. До першої відносяться парламенти розвинутих демократичних держав. У деяких з них (Великобританія, США, Франція) парламенти функціонують протягом декількох століть без перерви. Усталеною організаційною структурою характеризуються парламенти Італії, ФРН, Австрії, Скандинавських країн та деяких інших. Усім їм притаманні демократичні традиції, вони є моделями, зразками для парламентів інших держав.

До другої групи включаються парламенти країн, що розвиваються. Характерною рисою цього угрупування є те, що становлення незалежної та самостійної державної влади відбувалося вже у ХХ ст. На початковому етапі свого розвитку ці держави зазнали впливу британського (Єгипет, Індія, Іран) і американського, а також французького (Ліван, Сирія) досвіду. В цих країнах спостерігається строкатий конгломерат моделей організації парламентів.

Ще одну групу утворюють держави, що звільнилися від тоталітарного режиму. Парламентські інститути в них досить слабкі. В окремих державах вони “відродилися” (Нікарагуа, Парагвай, Чилі, Болгарія, Румунія, Польща, Угорщина, Чехія), в інших же – утворювалися на нових конституційних засадах (нові держави Європи та Азії на терені колишнього СРСР). Для цієї групи основним завданням залишається інституалізація, тобто адміністративно-організаційне становлення парламентів – процес, у ході якого вони мають стати автономними, цілісними, стабільними, із виробленими усталеними процедурами.

6. Головною ознакою побудови парламентів є їхня структура. Зроблений під таким кутом зору аналіз підтверджує в цілому існуючий погляд у спеціальній літературі на цю теоретико-конституційну проблему: сьогодні двопалатність (бікамералізм) не є домінантною тенденцією в побудові парламентів. Це підтверджується і підрахунками автора: двопалатні парламенти утворені в 61 державі, тобто менш, ніж в одній третині країн світу. З іншого боку, привертає до себе увагу характер поширення однопалатної системи у світі. Майже в половині держав Європи парламенти однопалатні. На Американському континенті однопалатні системи характерні для невеликих держав (Коста-Рика, Сальвадор). Подібна ж тенденція характерна і для невеликих країн Азії (за винятком Ізраїлю, Ірану, Туреччини). Щодо Африки, то тут можна спостерігати навіть певну закономірність: у країнах із авторитарними і тоталітарними режимами парламенти у переважній більшості однопалатні (Бенін, Гамбія, Гвінея-Бісау, Замбія, Зімбабве, Кот д’Івуар, Малаві, Нігер, Сенегал, Сомалі та ін.).

Наявність відповідних вагомих аргументів у прихильників однопалатної чи двопалатної систем, а також незакінчені спори у деяких державах щодо структури парламентів (Угорщина, Україна) переконливо свідчать, що питання про те, з якої кількості палат повинен складатися парламент, залишається і досі спірним у конституційній доктрині та практиці.

7. При характеристиці внутрішньої побудови палат (парламентів) найбільш плідним, як нам здається, є підхід, при якому розгляд таких елементів внутрішньої організації, як парламентські фракції, керівні органи та комітети (комісії), доповнюється аналізом парламентської інфраструктури (внутрішній апарат, органи, установи і посадові особи при палатах (парламенті). Саме названі складові чинники у сукупності забезпечують функціонування палат (парламенту).

8. Немає потреби доводити, що парламент будь-якої держави у змозі виконати покладені на нього конституцією та іншими законами повноваження і функції тільки у тому випадку, коли його організація і діяльність будуть визначатися демократичними і раціональними правилами, які відображають уроки власної історії і багатий зарубіжний досвід. Аналізована у дисертації практика ще раз переконує у тому, що найбільш ефективним способом досягнення “парламентської демократії” є вироблення правил, утворених на базі вивчення новітніх технологій парламентаризму, засвоєння передових зразків парламентського провадження. При цьому необхідно дотримуватись двох обов’язкових умов: відповідність стандартам демократії та врахування національної специфіки.

9. Процедурні правила, які регламентують внутрішню організацію і діяльність вищого органу народного представництва, деякі вчені досить переконливо пропонують виділяти в окрему галузь національної системи права, а саме: парламентське право [367]¹⁾ .

Проти постановки цього питання важко заперечити. Загальновідомо, що правова теорія, державно-правова практика, а також правосвідомість суспільства більш-менш одностайно сприймають ідею щодо існування в Україні нової наукової і правової матерії. Водночас, на думку дисертанта, спірним залишається питання стосовно його місця в загальній системі національного права. Виходячи з природного співвідношення конституційного і парламентського права найбільш можливим вбачається об’єднання норм парламентського права у підгалузь конституційного права.