Глава 2. Технические регламенты

Статья 6. Цели принятия технических регламентов

1. Технические регламенты принимаются в целях:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

2. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Комментарий к статье 6

Пункт 1 ст. 6 определяет перечень целей, для достижения которых должны приниматься технические регламенты:

защита жизни или здоровья граждан (слово "граждан" следует заменить на слово "потребителей", см. комментарий к ст. 2 Закона);

защита имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, т.е. принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих достижение целей, указанных в настоящей статье, а именно: технические регламенты в качестве обязательных должны содержать требования, гарантирующие безопасность продукции и процессов и их соответствие предоставленной о них информации.

Принцип перенесения государственных гарантий только на обеспечение безопасности и защиту приобретателей от обмана заимствован из мировой практики регулирования (имеются в виду промышленно развитые страны).

В ряде развитых стран государство отвечает лишь за принятие законов, направленных на обеспечение безопасности продукции и на защиту потребителей от недобросовестной рекламы и маркировки, скрывающих истинное лицо продукции.

Требования, направленные на предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, разрабатываются только на продукцию и должны содержать необходимый объем предоставленной потребителю информации о продукции. А сама продукция должна соответствовать содержащейся в ее маркировке информации о важнейших свойствах, предусмотренных техническим регламентом.

Закон придает особое значение предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, приравнивая эти требования к гарантиям обеспечения жизни и здоровья людей по ряду причин. Одна из них: отнесение требований по предоставляемой информации к разряду обязательных и контроль за их соблюдением является способом борьбы с контрафактной и фальсифицированной продукцией. По статистическим данным, по России подделывается до 40 - 50%, а в отдельных регионах до 60% (!) всевозможных товаров, тогда как в Европе и США - всего 5 - 7%. По данным западных специалистов, по выпуску контрафакта Россия уверенно лидирует, занимая второе место в мире и уступая абсолютное первенство лишь Китаю.

Определение контрафактной продукции дано в Законе "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (в ред. от 11 декабря 2002 г., вступил в силу с 1 января 2003 г.), в соответствии с которым товары, этикетки, упаковки товаров, на которых незаконно используется товарный знак или сходное с ним до степени смешения обозначение, являются контрафактными.

Сложнее обстоит дело с понятием "фальсифицированная продукция".

Уголовный и Гражданский кодексы РФ не раскрывают понятие "фальсификация". В соответствии с толкованием этого термина в Советском энциклопедическом словаре фальсификация (falsification от falsifico - подделываю) - это:

1) злостное преднамеренное искажение каких-либо данных;

2) изменение с корыстной целью вида или свойства предметов.

Российское законодательство включает несколько федеральных законов, цель которых - защита потребительского рынка от контрафакта и фальсификации. Включение в перечень целей принятия технических регламентов предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, является важным шагом по обеспечению на государственном уровне защиты приобретателей от подделок.

При разработке требований к информации необходимо учесть положительную зарубежную практику. Так, например, по результатам тестирования российских продуктов питания на содержание в них генетически модифицированных источников (ГМИ) трансгены обнаружены в 40% исследуемой продукции, причем содержание трансгенов в продукте достигает до 60%. Однако большинство предприятий умышленно пытаются скрыть использование ГМИ в своей продукции, ссылаясь на коммерческую тайну.

Согласно ст. 2.18 Постановления Главного санитарного врача России от 14 ноября 2001 г. N 36 продукция, содержащая 5% компонентов ГМИ и более, должна иметь соответствующую маркировку, в то время как в Европейском Союзе законодательно установлена необходимость маркировки продуктов начиная с 0,9% (какие-либо научные основания для установления 5%-ного "барьера" отсутствуют). С 1 июня 2004 г. Россия, как и все страны Европы, переходит на новые нормативы: отныне будет достаточно 0,9% ГМИ, чтобы данные об этом обязательно указывались на маркировке.

Включение в технический регламент требований, не предусмотренных п. 1 ст. 6, не допускается и может быть обжаловано в установленном порядке.

Статья 7. Содержание и применение технических регламентов

1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

безопасность излучений;

биологическую безопасность;

взрывобезопасность;

механическую безопасность;

пожарную безопасность;

промышленную безопасность;

термическую безопасность;

химическую безопасность;

электрическую безопасность;

ядерную и радиационную безопасность;

электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

единство измерений.

2. Требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.

3. Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

4. Технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона целей принятия технического регламента.

5. В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

6. Технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями с учетом положений пункта 9 настоящей статьи.

7. Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

8. Международные стандарты и (или) национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

9. Технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.

Технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем).

Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры разрабатываются и применяются на основе научных данных, а также с учетом соответствующих международных стандартов, рекомендаций и других документов международных организаций в целях соблюдения необходимого уровня ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, который определяется с учетом степени фактического научно обоснованного риска. При оценке степени риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация, распространенность заболеваний и вредителей, а также применяемые поставщиками меры по борьбе с заболеваниями и вредителями, экологические условия, экономические последствия, связанные с возможным причинением вреда, размеры расходов на предотвращение причинения вреда.

В случае, если безотлагательное применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо для достижения целей ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, а соответствующее научное обоснование является недостаточным или не может быть получено в необходимые сроки, ветеринарно-санитарные или фитосанитарные меры, предусмотренные техническими регламентами в отношении определенных видов продукции, могут быть применены на основе имеющейся информации, в том числе информации, полученной от соответствующих международных организаций, властей иностранных государств, информации о применяемых другими государствами соответствующих мерах или иной информации. До принятия соответствующих технических регламентов в случае, установленном настоящим абзацем, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры действуют в соответствии с пунктом 5 статьи 46 настоящего Федерального закона.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны применяться с учетом соответствующих экономических факторов - потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания, расходов на борьбу с ними или их ликвидацию, эффективности применения альтернативных мер по ограничению рисков, а также необходимости сведения к минимуму воздействия вредителя или заболевания на окружающую среду, производство и обращение продукции.

10. Технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

11. Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, разрабатываются с соблюдением положений статьи 9 настоящего Федерального закона федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством Российской Федерации.

12. Правительство Российской Федерации разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. В этих целях Правительством Российской Федерации утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.

Правительством Российской Федерации организуются постоянные учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организуется информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.

Комментарий к статье 7

Основное назначение технических регламентов - установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную, радиационную, электрическую и т.д.). Закон неоднократно подчеркивает минимальную необходимость обязательных требований для достижения целей технических регламентов. В статье 7 установлены требования к содержанию технических регламентов, из которых следует, что вне поля зрения законодателей остались такие виды безопасности, как экологическая и информационная. Если экологическая безопасность упоминается в ст. 8, то информационная отсутствует полностью, хотя по данному виду безопасности Президент РФ 9 сентября 2000 г. утвердил Доктрину информационной безопасности Российской Федерации.

Технические регламенты должны устанавливать требования к результату, который должен быть получен, а не к способу его достижения. Иными словами, регламенты должны устанавливать, как правило, эксплуатационные характеристики продукции, и только при необходимости - требования к конструкции. Это позволит производителям самим выбирать конструктивное решение, экономически наиболее для них целесообразное. Именно поэтому п. 2 ст. 7 подчеркивает недопустимость ограничения предпринимательской деятельности принятием в технических регламентах требований, превышающих минимально необходимые для обеспечения требований технических регламентов.

Перечень требований к содержанию технического регламента включает:

исчерпывающий перечень объектов регулирования и правила их идентификации для целей применения технического регламента;

обязательные требования к продукции и процессам;

правила и формы оценки соответствия (включая схемы подтверждения соответствия);

требования к терминологии;

требования к упаковке и маркировке.

Перечисленные требования являются основными обязательными требованиями, включаемыми в технический регламент. Перечень основных требований является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию, т.е. любые другие требования, не включенные в технический регламент, не носят характер обязательных, любые изменения обязательных требований должны быть внесены в технический регламент. Требования технических регламентов имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, т.е. государственные органы федерального уровня или органы субъектов Федерации не правомочны принимать какие-либо нормативные акты по вопросам, регулируемым техническими регламентами.

Помимо общих требований возможно включение в технический регламент специальных требований в случаях повышенной степени риска причинения вреда (например, для обеспечения защиты несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Также специальные требования могут устанавливаться в случаях производства продукции в особых климатических и географических условиях, если отсутствие этих требований может привести к недостижению основных целей принятия технических регламентов.

Если длительное использование продукции может привести к накапливанию вреда для жизни и здоровья потребителей или этот вред зависит от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска, технический регламент на такую продукцию не может содержать требования к ней. Вместо требований к продукции в подобном случае технический регламент должен содержать требование обязательной информации о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

Особое внимание уделено в ст. 7 содержанию технических регламентов на продукцию животного или растительного происхождения для предупреждения распространения какого-либо вредителя или заболевания. Для такого рода продукции и связанных с ней процессов технические регламенты должны содержать минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные правила для обеспечения биологической безопасности, независимо от мер безопасности, предпринятых изготовителем (вплоть до ограничения ввоза, использования, хранения и т.д.). Все эти требования должны базироваться на основе научных данных, с учетом международных стандартов и научных разработок.

Ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры должны разрабатываться с учетом двух аспектов:

1) степень риска должна быть научно обоснована и учитывать положения международных стандартов и рекомендации международных организаций, участником которых является Российская Федерация;

2) при применении ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо учитывать соотношение: степень риска/потенциальный экономический ущерб при применении указанных мер/потенциальный экономический ущерб при неприменении указанных мер и проникновении, закреплении и распространении заболевания или вредителя.

Технические регламенты, принятые Федеральным законом (подробное описание процедуры принятия будет сделано в комментарии к ст. 9) или постановлением Правительства РФ, вступают в силу не ранее чем через 6 месяцев со дня его официального опубликования. Нижний временной предел вступления технического регламента в законную силу - 6 месяцев, верхний Законом не предусмотрен (уместнее было бы для устранения подобной неточности в сроках сочетание "не ранее" убрать, предусмотрев вступление технического регламента в силу точно через 6 месяцев с момента опубликования). За этот период (с момента официального опубликования федерального закона или постановления Правительства и до их вступления в силу) должны быть разработаны федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и утверждены Правительством РФ правила и методы отбора образцов для проведения исследований и методики исследований и измерений, необходимые для применения технических регламентов. Пункт 11 ст. 7 подчеркивает необходимость соблюдения при разработке подобных методик и правил требований ст. 9 Закона, предусматривающей порядок разработки и принятия технического регламента. При внимательном анализе норм права, содержащихся в ст. 7 и 9, очевидна их коллизия. Согласно ст. 7 указанные правила и методики разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а в соответствии со ст. 9 разработчиком может быть любое лицо.

Кроме того, представляется неразумным разделять разработку обязательных требований к продукции и процессам и разработку определения этих требований (причем после того, как обязательные требования уже разработаны и приняты на уровне федерального закона). Дело в том, что обязательные требования к продукции, как правило, представляют собой какие-либо количественные показатели, при этом значения этих показателей находятся в непосредственной взаимосвязи с методиками их определения. Поэтому трудно представить, как можно утвердить значения показателей, не обосновывая процедуру их определения. Для устранения этой недоработки можно порекомендовать включить в технические регламенты методики и правила проведения исследований и измерений или ссылки на них при обязательной одновременной разработке.

Одним из принципов технического регулирования является (согласно ст. 3) "соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, материально-технической базы и уровню научно-технического развития". Пункт 12 относит исполнение этих задач к функциям Правительства РФ и предусматривает утверждение программы разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться. В настоящее время разработана и представлена в Правительство РФ программа разработки технических регламентов за счет средств федерального бюджета и за счет средств разработчика. Постановление Правительства РФ, утверждающее данную программу, пока не принято. Кроме того, Закон предусматривает обязанность Правительства РФ по организации постоянного учета и анализа всех случаев причинения вреда в результате нарушения требований технических регламентов, а также информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов. Объем и способы подобного информирования Законом не определены.

Приведем в качестве примера технического регламента извлечение из Федерального закона "О парфюмерно-косметической продукции и ее производстве":