Глава 6. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов

Статья 32. Органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора)).

2. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 32

Глава 6 посвящена правовому регулированию осуществления государственного контроля. Эффективность осуществления государственного контроля в немалой степени зависит от контролирующих органов, полномочий и порядка их деятельности.

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания. Три четверти всех проверок осуществляют контрольные органы, действующие в системе управления. Запутанность и нестабильность этой системы, естественно, влекут такую же неразбериху в системе государственного контроля.

За последнее время контрольный аппарат значительно увеличился. Но не всегда этот численный рост оправдан. Существующая практика образования и организационного подчинения контрольных органов чрезвычайна пестра и противоречива. В работе контрольных органов много и дублирования. Отсутствуют налаженные контакты и координация деятельности различных контрольных органов. Правовое регулирование осуществления государственного контроля прошло длительную эволюцию. Нормы, определяющие порядок осуществления контроля, содержатся в ряде законов и подзаконных актов.

1) Закон РФ "О стандартизации" определил сферу осуществления контроля за соблюдением обязательных требований стандартов, порядок его осуществления и органы государственного контроля и надзора (к ним Закон отнес Госстандарт России и иные специально уполномоченные государственные органы в пределах их компетенции).

2) Вопросам правового регулирования осуществления государственного контроля посвящены целые разделы в Законах "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", "О лекарственных средствах", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции" и ряд нормативно-правовых актов подзаконного характера.

Анализ указанных документов позволяет говорить об отсутствии единства принципов правового регулирования, единства применяемых понятий, несогласованности порядка нормирования требований к объектам проверки с методами контроля.

3) Особое место в правовой базе по организации и осуществлению государственного контроля занимает Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Закон N 134-ФЗ определяет понятие "государственный контроль" как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Данное определение во многом совпадает с определением этого понятия, данного в ст. 2 комментируемого Закона с внесением в него ряда изменений:

в связи с принятием Закона контроль осуществляется не за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, а за соблюдением требований технических регламентов;

на время переходного периода, когда технические регламенты не приняты, следует пользоваться именно первым определением при условии изменения объекта проведения контроля с учетом требований п. 1 ст. 46;

из объекта контроля исключены работы и услуги, т.к. требования, предъявляемые к ним, выведены из категории обязательных и не подлежат государственному контролю.

Одним из несомненных достоинств Закона N 134-ФЗ является четкое определение в ст. 7 порядка проведения мероприятий по контролю:

мероприятие по контролю проводится на основании распоряжения органа государственного контроля, подписанного руководителем (заместителем) органа по контролю;

плановое мероприятие по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года;

продолжительность мероприятия по контролю не может превышать один месяц (в исключительных случаях она продлевается не более чем на один месяц);

сведения о мероприятиях по контролю должны регистрироваться в журнале учета мероприятий по контролю должностным лицом, проводившим проверку.

Все мероприятия по контролю делятся на плановые и внеплановые. Плановые проверки проводятся один раз в два года, внеплановые - при наличии одного из следующих оснований:

получение информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, о выходе из строя сооружений, оборудования, в результате чего может быть причинен вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу;

возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества;

обращение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями, связанными с невыполнением обязательных требований;

получение иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков вышеуказанных нарушений.

Во всех случаях источник полученной информации, являющейся основанием для проведения внеплановой проверки, должен быть установлен. Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут быть основанием проведения внеплановой проверки.

Законом N 134-ФЗ введены ограничения при проведении проверок. Должностные лица, проводящие проверку, не вправе:

проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля, от имени которого они действуют;

осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при их проведении должностных лиц (или работников проверяемых юридических лиц), индивидуальных предпринимателей (или их представителей). При проведении внеплановых проверок соблюдение этого требования не требуется;

требовать представления документов, информации, образцов продукции, если они не являются объектами проверки;

изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

отбирать образцы продукции на исследование без оформления актов отбора образцов и в количестве, превышающем установленные стандартами нормы (до принятия технических регламентов действуют стандарты по отбору проб на исследование);

распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю;

превышать установленные сроки проверки.

Закон N 134-ФЗ установил единый порядок осуществления государственного контроля, но множественность органов, осуществляющих контроль, не ликвидирована после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. Так, государственный контроль за соблюдением соответствия пищевых продуктов требованиям технических регламентов в соответствии с новой структурой Правительства РФ уполномочены осуществлять Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Министерство сельского хозяйства РФ), Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии (Министерство промышленности и энергетики РФ), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Министерство здравоохранения и социального развития РФ) и др. При этом все перечисленные органы государственного контроля осуществляют мероприятия по контролю по собственному плану, без согласования проверок между собой.

Статья 33. Объекты государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

2. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции.

3. При осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов используются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, установленные для соответствующих технических регламентов в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 7 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 33

Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов является составляющей процесса оценки соответствия и охватывает все объекты, на которые Законом разрабатываются и принимаются обязательные требования, т.е. на продукцию и процессы, связанные с ее жизненным циклом. В отношении продукции государственный контроль осуществляется на стадии обращения продукции. При этом в Законе ничего не говорится о том, на какой стадии осуществляется контроль (надзор) за процессами. Поэтому ст. 33 целесообразно было бы дополнить следующим положением: "В отношении процессов государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется начиная со стадии пусковых испытаний и опытной проверки производства и продолжается в течение всего срока эксплуатации".

Закон не дает определения понятия "стадия обращения продукции". Представляется, что можно использовать определение "оборота" продукции, раскрытого в других нормативно-правовых актах. Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции" определяет оборот этилового спирта и алкогольной продукции как экспорт, импорт, поставку, закупку, оптовую и розничную реализацию. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" расширяет область оборота пищевых продуктов, материалов и изделий и определяет его как куплю-продажу (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий (реализация), их хранение и перевозки.

Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" подчеркивает в качестве условия оборотоспособности пищевых продуктов, материалов и изделий их соответствие требованиям нормативных документов (обязательным требованиям стандартов) и перечисляет причины, по которым продукция не может находиться в обороте:

при несоответствии требованиям нормативных документов;

при явных признаках недоброкачественности, не вызывающих сомнение у представителей органов государственного контроля;

при отсутствии удостоверений качества и безопасности;

при признаках фальсификации;

по истечении сроков годности (а также если сроки годности не установлены);

при отсутствии маркировки.

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации (остальные процессы, входящие в понятие "оборот", в данном случае не упоминаются), утилизируются или уничтожаются.

Пункт 3 ст. 33, устанавливающий необходимость использования при осуществлении государственного контроля методов испытаний, разработанных в соответствии с конкретными техническими регламентами в соответствии со ст. 7, в настоящее время (до принятия технических регламентов) неприменим.

Статья 34. Полномочия органов государственного контроля (надзора)

1. На основании положений настоящего Федерального закона и требований технических регламентов органы государственного контроля (надзора) вправе:

требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий, если применение таких документов предусмотрено соответствующим техническим регламентом;

осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения;

принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, если иными мерами невозможно устранить нарушения требований технических регламентов;

приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия;

привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации;

принимать иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры в целях недопущения причинения вреда.

2. Органы государственного контроля (надзора) обязаны:

проводить в ходе мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов разъяснительную работу по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, информировать о существующих технических регламентах;

соблюдать коммерческую тайну и иную охраняемую законом тайну;

соблюдать порядок осуществления мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и оформления результатов таких мероприятий, установленный законодательством Российской Федерации;

принимать на основании результатов мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов меры по устранению последствий нарушений требований технических регламентов;

направлять информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в соответствии с положениями главы 7 настоящего Федерального закона;

осуществлять другие предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Комментарий к статье 34

Полномочия органов государственного контроля определяются совокупностью их прав и обязанностей при осуществлении государственного контроля и правовой реализации результатов контроля.

Следует заметить, что до принятия Закона полномочия органов государственного контроля регулировались целым рядом законов (указанных в комментарии к ст. 32) и постановлениями Правительства РФ, утверждающими положения по различным органам контроля. При практически одинаковых объектах проведения государственного контроля полномочия контролирующих органов были неоднородны и различны по объему. В Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" полномочия государственных органов были разделены по их правовому статусу на полномочия федеральных органов исполнительной власти и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ. В Законе проведена унификация полномочий органов государственного контроля.

Закон определил следующие права органов государственного контроля:

требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия;

выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов (для практической реализации этого права необходимо разработать и утвердить единую форму такого предписания для применения всеми органами, осуществляющими контроль за соблюдением требований технических регламентов);

принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении связанных с продукцией процессов, если иными мерами невозможно устранить нарушения требования технических регламентов;

приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия.

Думается, что два последних из названных правомочий могут быть реализованы также посредством выдачи обязательного к исполнению предписания, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность, потому что ответственность за неисполнение решения органа государственного контроля в законодательстве не предусмотрена вообще. Что касается эффективности применения мер административной ответственности за неисполнение предписания органа государственного контроля, то полагаем, что необходимо в ближайшее время внести изменения в ст. 19.5 КоАП РФ в части увеличения санкций, чтобы размер санкций сделать соразмерным ущербу, который может понести изготовитель, продавец или лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя при исполнении вышеперечисленных предписаний (см. комментарий к ст. 40).

Положительной новацией Закона следует признать право контролирующего органа приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата соответствия. До принятия Закона таким правом были наделены только органы, выдавшие сертификат или зарегистрировавшие декларацию о соответствии, что на практике создавало препятствия для эффективного осуществления контроля и действенного принятия мер.

Анализируя обязанности органов государственного контроля, в качестве положительного элемента необходимо отметить вменение Законом в обязанность этим органам проведение разъяснительной работы по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, а также информирование о существующих технических регламентах. Остальные обязанности органов государственного контроля базируются на положениях Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и статей гл. 7 Закона.

Законом не установлены правоотношения между органами государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов и федеральным органом исполнительной власти в области технического регулирования, т.е. надзорные органы, как и раньше, напрямую взаимодействуют с изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), не согласуя свои действия с федеральным органом.

Статья 35. Ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов

1. Органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органы государственного контроля (надзора) в течение месяца обязаны сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

Комментарий к статье 35

В пункте 1 обозначены основания ответственности органов государственного контроля и их должностных лиц:

ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов;

совершение противоправных действий.

Органы государственного контроля несут материальную ответственность в случае нарушения прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей противоправными действиями должностных лиц этих органов при осуществлении государственного контроля. Споры о возмещении причиненного вреда разрешаются в порядке гражданского судопроизводства (в арбитражном суде).

Должностные лица органов государственного контроля несут дисциплинарную, уголовную и материальную ответственность. Дисциплинарная ответственность предусмотрена Трудовым кодексом РФ и ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и представлена следующими видами дисциплинарных взысканий:

замечание;

выговор;

строгий выговор;

предупреждение о неполном служебном соответствии;

увольнение.

Должностное лицо органа государственного контроля, допустившее должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранено от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Материальную ответственность должностные лица органов государственного контроля несут по регрессному иску органа государственного контроля в случае возмещения им ущерба, причиненного неправомерными действиями своих должностных лиц в результате проведения мероприятия по контролю.

Уголовная ответственность должностных лиц за совершенные преступления при осуществлении государственного контроля предусмотрена следующими статьями гл. 30 УК РФ:

статья 285 "Злоупотребление должностными полномочиями";

статья 286 "Превышение должностных полномочий";

статья 290 "Взятка";

статья 293 "Халатность".