8.6. Міжнародно-правовий статус прав біженців

Проблеми міжнародної міграції значною мірою зумовлені сучасними тенденціями розвитку інституту захисту прав біженців. Станом на сьогодні прийнятий 14 грудня 1950 р. Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (надалі — УВКБ ООН) та Конвенція про статус біженців 1951 р. формують загальну основу сучасного міжнародно-правового регулювання у сфері захисту прав біженців. Визначення, що міститься у Статуті УВКБ ООН, відносить до категорії "біженців": "осіб, що у результаті подій, які трапилися до 1 січня 1951 року, і в силу цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, громадянства або політичних переконань знаходяться за межами країни своєї громадянської приналежності і не можуть користуватися захистом уряду цієї країни або не бажають користуватися таким захистом..."; а також осіб, які, "не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання, не можуть або не бажають повернутися... внаслідок таких побоювань" (п. 6 гл. 2) . Починаючи ще з 90-х років XX ст., у практиці діяльності УВКБ ООН дедалі частіше спостерігається тенденція до неформального (без внесення доповнень чи змін) розширення визначення поняття "біженець" за рахунок поступового введення в нього додаткових критеріїв із метою пристосування до характеру нових потоків біженців, що систематично змінюються.

Основними завданнями УВКБ ООН є: 1) надання міжнародного захисту під егідою ООН тим біженцям, на яких поширюється мандат Верховного комісара (з 1974 р. Генеральна Асамблея ООН неодноразово наголошувала, що саме міжнародний захист біженців є основною функцією УВКБ ООН); 2) пошук остаточних рішень їхніх проблем через надання допомоги урядам і неурядовим організаціям у сприянні добровільній репатріації біженців або їхній асиміляції у нових країнах (п. 1 гл. 1).

ІІІШШІІІііШііііШІШіШШШЙШПШШіІШІШШШШШШШШШІ

Аналіз міжнародно-правового статусу біженців вимагає проведення чіткого розмежування між поняттями "біженець" та "(правовий)

статус біженця". "Біженець" — це особа, яка відповідає встановленим у міжнародному праві критеріям для визнання за нею певного правового статусу, "статус біженця" — це система визнаних і закріплених міжнародно-правовими нормами та практикою держав прав і обов'язків особи, котру розглядають як біженця (правовий статус біженця є конкретною формою реалізації раніше встановленого правового статусу/становища цієї особи на території держави притулку). З точки зору міжнародного права правовий статус біженця визначатиметься у правовому просторі, що характеризується, з одного боку, принципом суверенітету держав і пов'язаними з ним принципами територіального верховенства та самозбереження, а з іншого — конкуруючими гуманітарними принципами, що випливають із загального міжнародного права (включаючи мету та принципи діяльності ООН) та окремих договорів. Інакше кажучи, зміст правового статусу біженців становлять їхні права, свободи та обов'язки, передбачені нормами загальних і спеціальних міжнародних (переважно багатосторонніх) угод, а також реалізовані національним законодавством держав.

Потрібно зауважити, що біженці нарівні з іншими категоріями населення (громадянами держави, іноземцями, особами без громадянства, шукачами притулку тощо), незалежно від того, законним чи незаконним є їхнє перебування на території певної держави, користуються основними правами людини, які мають універсальний характер (наприклад, невід'ємними правами та свободами людини, які були перераховані у Загальній декларації прав людини 1948 p.). Гарантування поваги та забезпечення захисту зазначених прав лю-дини — це одночасний шлях вирішення проблеми біженців та спосіб запобігання її виникненню. У першому випадку йдеться про необхідність забезпечення в державі походження біженців належного захисту прав людини, перш ніж очікувати від біженців бажання повернутися до країни їхньої громадянської належності чи постійного місця проживання. У другому випадку йдеться про запобігання виникненню у громадян певних держав цілком обґрунтованих побоювань щодо їх можливого переслідування через окремі причини.

У цьому контексті правовий статус біженців також визначається такими міжнародними договорами загального характеру, як: Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 p.; Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 p.; Міжнародна конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації 1965 p.; Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 p.; Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських і таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання 1984 p.; а також Конвенція про права дитини 1989 р. та ін.

Положення універсальних міжнародних договорів, що безпосередньо регулюють правовий статус біженців (Конвенція 1951 p., Протокол 1967 p.), не передбачають не лише створення певного контрольного органу, а й створення конкретної процедури контролю (зокрема, передбачена Статутом УВКБ ООН функція нагляду за виконанням положень конвенцій, що визначають правовий статус біженців, не дорівнює більш ефективній контрольній функції як за призначенням, так і за обсягом необхідних для її здійснення повноважень, а саме органами міжнародного контролю за виконанням положень договорів у сфері захисту прав людини, створеними відповідно до положень зазначених вище міжнародних договорів загального характеру, здійснюється контроль за дотриманням прав біженців у контексті захисту прав людини).

Інститути та органи системи ООН та конвенційні органи контролю, що забезпечують контроль за дотриманням державами їх зобов'язань у сфері захисту прав людини загалом і у сфері забезпечення реалізації правового статусу біженців зокрема є такими, як:

1. Генеральна Асамблея ООН (створила низку комітетів (приміром, Комітет з правових питань, Комітет з соціальних, гуманітарних та культурних питань) та спеціальних комітетів (Спеціальний комітет з питань деколонізації, Комітет з питань здійснення невід'ємних прав палестинського народу тощо), які здійснюють нагляд за виконанням положень окремих міжнародно-правових актів у сфері захисту прав людини) та ЕКОСОР ООН (створила низку важливих допоміжних органів, які, з-поміж іншого, також займаються і проблемою забезпечення реалізації правового статусу біженців).

2. Рада ООН з прав людини (проводить загальні дослідження, готує рекомендації та проекти міжнародно-правових актів у сфері захисту прав людини, заслуховує доповіді спеціально створених нею допоміжних органів).

3. Комісія ООН з питань становища жінок (створена 1946 р. Резолюцією ЕКОСОР з метою подання останній доповідей та рекомендацій з питань захисту прав жінок щодо користування ними основними правами людини та з питань вирішення нагальних проблем у сфері захисту прав жінок (наприклад, забезпечення їх рівності з чоловіками)).

4. Комітет з прав людини (створений 1976 р. згідно зі ст. 28 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 p.).

5. Комітет з ліквідації расової дискримінації (створений 1970 р. відповідно до положень ст. 8 Міжнародної конвенції про ліквідацію усіх форм расової дискримінації 1965 p.).

6. Комітет з прав дитини (створений 1991 р. згідно з положеннями ст. 43 Конвенції про права дитини 1989 p.).

7. Комітет проти катувань (тортур) (створений 1987 р. згідно зі ст. 17 Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських і таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання 1984 р.).

8. Верховний комісар ООН з прав людини (створений 1993 р. відповідно до Віденської декларації та Програми дій з метою надання державам сприяння у вирішенні різноманітних проблем, що виникають у сфері захисту прав людини) тощо.

Біженці користуються притаманними лише їм правами та привілеями, передбаченими для них положеннями універсальних та регіональних міжнародних договорів, що безпосередньо регулюють правовий статус представників цієї категорії осіб.

Зокрема, у загальних рисах основні права та обов'язки біженців визначають положення Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р. Норми цих міжнародно-правових актів вважають своєрідним обов'язковим мінімумом ("мінімальні стандартні норми") для забезпечення реалізації правового статусу біженців.

Загалом ст. 7 Конвенції 1951 р. передбачено, що держави-учасниці повинні надати біженцям правовий статус, яким взагалі користуються іноземці. Проте в силу певних умов чи обставин обсяг прав та обов'язків біженців може бути розширений або доповнений держава- ми-учасницями зазначених міжнародно-правових актів: по-перше, на основі принципу договірної взаємності (за допомогою підписання угоди між зацікавленими сторонами) і, по-друге, на основі принципу законодавчої взаємності — через видання окремого національного акта (закону, указу чи постанови).

Конвенцією 1951 р. встановлено чотири основних режими поводження з біженцями:

1) національний режим ("принаймні таке ж сприятливе становище, як і своїм власним громадянам", "на рівних правах з громадянами", "таким самим правом, що й громадяни", "те ж правове станови-ще, що й громадянам") (режим, що надається громадянам відповідною державою): поширюється на користування біженцями такими правами і свободами, як право сповідування релігії (ст. 4), право звернення до суду (ст. 16), право на користування системою пайків (що регулює загальний розподіл дефіцитних продуктів) (ст. 20), право на отримання початкової освіти (п. 1 ст. 22), право на отримання урядової допомоги та підтримки (ст. 23), право на захист трудових прав та право на соціальне забезпечення (ст. 24), право на недискримінацій- не оподаткування (п. 1 ст. 29); право працювати за наймом (для тих з біженців, хто проживає в межах країни не менше трьох років (п. 2а ст. 17) або перебуває в шлюбі з громадянином (громадянкою) держави перебування (п. 2Ь ст. 17), або має одну дитину чи більше дітей, які мають громадянство держави перебування (п. 2с ст. 17)) тощо;

2) режим, що надається громадянам країни звичайного місця проживання біженців ("такий самий захист, який надається на цій території громадянам країни, в якій вони мають звичайне місце проживання"): надається біженцям щодо захисту промислових прав (приміром, права на винаходи, креслення та моделі, торгові марки, назву фірми та права на літературні, художні та наукові твори) (ст. 14) та щодо звернення в суд, зокрема з питань надання правової допомоги та звільнення від забезпечення сплати судових витрат (особливо в усіх інших державах, окрім країни звичайного місця проживання біженців) (п. З ст. 16);

3) режим найбільшого сприяння ("найсприятливіше становище, яке відповідає становищу громадян іноземної держави за таких самих обставин") (найбільш сприятливий режим, що надається громадянам іноземної держави): надається біженцям для реалізації таких їх прав, як право на створення асоціацій та участь в асоціаціях (особливо таких, що не мають політичного характеру та не переслідують мету отримання прибутку) і професійних спілках (ст. 15), право на роботу за наймом (особливо коли біженці законно проживають на території держави та можуть відповідати вимогам, необхідним для отримання національного режиму (п. 1 ст. 17)) тощо;

4) якомога більш сприятливий режим ("найсприятливіше становище і, у будь-якому разі, не менш сприятливе, ніж те, яким користуються іноземці за таких самих обставин") (режим принаймні не менш сприятливий, ніж той, яким за аналогічних обставин зазвичай користуються іноземці): надається біженцям стосовно реалізації таких прав, як право на придбання рухомого та нерухомого майна та інші пов'язані з ним права (а також щодо орендних та інших договорів) (ст. 13), право самостійно займатися сільським господарством, промисловістю, ремеслами і торгівлею (а також право заснування торгових та промислових компаній) (ст. 18); право займатися вільними професіями (ст. 19); право на житло (ст. 21) та право на освіту (зокрема щодо можливості навчатися, визнання іноземних атестатів, дипломів та ступенів, звільнення від плати за право навчання та зборів, а також щодо надання стипендій) (ст. 22).

Існують дві основні категорії біженців, правовий статус яких відрізняється з огляду на джерело надання їм допомоги, а саме: "конвенційні" та "мандатні" біженці. Зокрема, "мандатні" біженці отримують допомогу безпосередньо від УВКБ ООН, а "конвенційні" — від держави притулку, яка офіційно визнала їх біженцями. У тих державах, які не є учасницями Конвенції 1951 р. чи Протоколу 1967 р., правовий статус біженців визначається відповідно до мандата УВКБ ООН.

Тепер майже в кожному регіоні світу, за винятком Азії, де захист прав людини здебільшого забезпечується на основі співробітництва держав на субрегіональному рівні, вже сформувалася окрема регіональна система співробітництва держав у сфері захисту прав людини, яка також охоплює співпрацю з питань захисту прав біженців у рамках

... „ш.і. ш.ш.п і. т.шшшшіш.іШШ.Шши.шіШ.ШшІШШііШШШШНіШіШШІШІІШШІІШІШіШМШІШШІШШШШІІІІШШШШ

143?

створених регіональних міжнародних організацій та укладених їх державами — членами міжнародних договорів. Зокрема, варто зазначити такі регіональні організації: Африканський союз (АС), Організацію американських держав (ОАД), Організацію з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Раду Європи, ЄЄ та СНД. З-поміж міжнародно-правових актів, укладених державами — членами зазначених організацій, необхідно виокремити такі: Європейську конвенцію про захист прав людини та основних свобод 1950 р.; Американську конвенцію з прав людини 1969 p.; Конвенцію щодо конкретних аспектів проблем біженців в Африці 1969 p.; Африканську хартію прав людини та народів 1981 p.; Картахенську декларацію про біженців 1984 p.; Дублінську конвенцію 1990 p., що визначає державу, відповідальну за розгляд клопотань про надання притулку, які було подано в одній з держав —членів Європейського Співтовариства; Угоду про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1993 р. тощо.

Запитання для самоконтролю

1. Чим зумовлена необхідність регулювання статусу населення у міжнародному праві?

2. Назвіть основні підстави набуття і втрати громадянства.

3. Що таке "ефективне громадянство"?

4. Які правові режими іноземців відомі міжнародному праву?

5. Які основні документи, що визначають статус біженців?

Рекомендована література

1. Боярс Ю.Р. Вопросьі гражданства в международном праве / Ю. Р. Боярс. — М., 1986.

2. Гилл Г. Статус беженцев в международном праве / Г. Гилл. — М., 1997.

3. Картаиікин В. А. Всеобщая Декларация и права человека в сов- ременном мире / В. А. Карташкин // Права человека в истории чело- вечества и в современном мире. — М., 1989.

4. Курс международного права : в 7 т. — М., 1989. — Т. 2.

5. Чехович Є. Б. Надання дипломатичного притулку: історія, стан, перспективи / С. Б. Чехович // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. — № 12. — Є. 77—85.

Розділ 9

МИРНЕ ВИРІШЕННЯ СПОРІВ

9.1. Поняття та види міжнародних спорів

Як відомо, міжнародні відносини між державами й іншими суб'єктами міжнародного права можуть складатися різним чином. Перебуваючи у відносинах, за яких між сторонами немає жодних розбіжностей, вони можуть перейти у кризову ситуацію, коли кожна зі сторін вбачає у поведінці іншої загрозу своїм законним правам та інтересам, що призводить до загострення таких відносин, і в кінцевому підсумку може призвести до такої ситуації, котра вже буде кваліфікуватися як така, що загрожує міжнародному миру і безпеці.

Саме тому сучасне міжнародне право приділяє особливу увагу підтриманню і збереженню дружніх відносин між державами та іншими суб'єктами міжнародного права, зокрема передбачає мирні засоби вирішення міжнародних спорів.

Принцип мирного вирішення спорів покладає на держави обов'язок вдаватись лише до мирних засобів вирішення спорів (Статут ООН), який містить окрему гл. VI — мирне вирішення спорів (ст. 33—38). На її основі у сучасному міжнародному праві сформувалась система мирних засобів вирішення спорів, серед яких такі засоби, як: переговори, посередництво, "добрі послуги", арбітраж, слідчі та погоджувальні процедури, примирення, звернення до МО та ін. Провідну роль у вирішенні юридичних спорів між державами відіграє Міжнародний суд ООН.

У міжнародному праві розрізняють спір та ситуацію. Міжнародний спір — це сукупність взаємних вимог держав щодо конкретних не- врегульованих питань. Держави, між якими виникли такі розбіжності, вважаються сторонами спору (у ситуації немає сторін, натомість є зацікавлені держави). Спір характеризується наявністю конкретних розбіжностей між державами, котрі мають бути визнані (підтверджені) державами, в іншому випадку мова не йде про спір. У гл. VI Статуту ООН йдеться про спори між державами, які власне і називаємо міжнародними. Статут ООН не містить обмежень щодо предмета міжнародних спорів, оскільки такими спорами можуть вважатись спори з будь-яких неврегульованих питань (тлумачення договорів, тери-торіальні тощо). Рада Безпеки ООН уповноважена класифікувати питання, передане їй на розгляд, як спір чи ситуацію. Держави неодноразово заперечували наявність спору та ситуації, не визнаючи таким чином правомірність розгляду питання Радою Безпеки ООН. Так, під час обговорення питання про збиті Сполученими Штатами Америки два розвідувальні літаки Лівії, США заперечували, що такий інцидент був наслідком взаємних розбіжностей між цими країнами, а їхні дії були вчинені згідно з порядком самооборони відповідно до ст. 51 Статуту ООН. Держава, що є членом Ради Безпеки ООН, не може брати участь у голосуванні, якщо рішення Ради Безпеки ООН (що приймається в рамках гл. VI) стосується спору, в якому така держава є стороною (п. З ст. 27 Статуту ООН).

Ситуація — це певні обставини, що зачіпають загальні інтереси держав чи міжнародного співтовариства загалом. Такі обставини можуть виникати за відсутності взаємних спірних питань між державами (наприклад, громадянська війна). Ситуація — значно ширше поняття і може включати спір або призводити до його виникнення. Будь-який спір створює ситуацію. У контексті Статуту ООН відмінність між спором та ситуацією є передусім важлива з точки зору повноважень Ради Безпеки та Генеральної Асамблеї. Так, Рада Безпеки ООН уповноважена розглядати не лише спори, а й ситуації, що можуть загрожувати міжнародному миру чи безпеці.

Спори та ситуації, що можуть становити загрозу підтримці міжнародного миру та безпеки, є окремою категорією. Рада Безпеки уповноважена проводити розслідування будь-якого спору чи ситуації з метою встановлення, чи може продовження такого спору чи ситуації загрожувати підтримці міжнародного миру та безпеки. Якщо такий характер спору (чи ситуації) було встановлено, Рада Безпеки ООН може рекомендувати процедуру, яку вона вважає варто застосувати для мирного вирішення. Якщо держави і надалі не можуть вирішити такий спір мирними засобами, вони зобов'язані передати спір на розгляд Ради Безпеки ООН. У такому разі, діючи на підставі ст. 37 Статуту ООН, Рада Безпеки може рекомендувати умови, на яких варто вирішити такий спір (а не лише процедуру). Рада Безпеки постійно отримує звернення від держав із проханням про розгляд спорів та ситуацій (власне ситуації складають предмет майже всіх таких звернень). З іншого боку, держави можуть заперечувати проти розгляду ситуації Радою Безпеки ООН, якщо, на їхню думку, така ситуація не загрожує міжнародному миру та безпеці. У 1990 р. США та Велика Британія заперечували проти скликання засідання Ради Безпеки ООН на запит Нікарагуа щодо, за словами останньої, вторгнення з боку

США в резиденцію посла Нікарагуа в Панамі, оскільки, з позиції США та Великої Британії, такий інцидент не мав характеру загрози міжнародному миру та безпеці.

Потрібно зауважити, що вирішення спорів мирними засобами повинно відбуватись із дотриманням принципів справедливості та міжнародного права (ст. 1. Статуту ООН). Принцип справедливості є надзвичайно важливим для вирішення спорів, адже несправедливі умови вирішення спору можуть призвести до його відновлення чи ескалації. Водночас зміст поняття "справедливість" навряд чи можливо визначити нормами права. Можна погодитись із думкою, що воно принаймні передбачає максимальне врахування інтересів усіх зачеплених держав. Використання мирних засобів вирішення спорів не може порушувати інших принципів міжнародного права. Зокрема, застосування мирних засобів не може відбуватись із порушенням принципів суверенної рівності держав, невтручання у внутрішні справи, незастосування сили. Так, у 1990 р. Генеральний секретар ООН прийняв рішення про скерування місії для розслідування обставин трагічних подій в Єрусалимі. Натомість Ізраїль відмовився прийняти таку місію, про що Генеральний секретар проінформував Раду Безпеки ООН. Під час обговорення цього питання Радою Безпеки Ізраїль заявив, що така місія є прозорим наміром замаху на його суверенітет.

Міжнародні спори можна поділити на види. За кількістю сторін — на двосторонні та багатосторонні, за предметом — на економічні, територіальні тощо. У Статуті ООН також йдеться про так звані місцеві спори, які головним чином потрібно вирішувати в рамках відповідних регіональних організацій. Важливим є поділ спорів на юридичні та політичні (чи ін.). Пункт 3 ст. 36 Статуту ООН передбачає, що спори юридичного характеру, за загальним правилом, передаються в Міжнародний суд. Своєю чергою, ст. 36 Статуту Суду передбачає, що такі юридичні спори можуть стосуватись тлумачення договору, будь-якого питання міжнародного права, наявності факту, який, якщо він буде встановлений, означатиме порушення міжнародного зобов'язання, характеру та розмірів відшкодування за порушення міжнародного зобов'язання. Водночас це не означає, що всі спори з таких питань є юридичними. Суд неодноразово наголошував у своїх рішеннях, що кожний спір має і юридичні, і політичні елементи. У кожному конкретному випадку Суд самостійно встановлює, чи переданий на його розгляд спір є юридичним (повністю чи у частині), та, у разі спору щодо підсудності справи, приймає окрему ухвалу (п. 6 ст. 36). Рада Безпеки ООН також неодноразово обговорювала це питання в контексті своїх повноважень розглядати спір, що переданий на її розгляд.

На практиці доводиться зважати на те, що будь-який спір між суб'єктами міжнародного права зумовлений політичними причинами і тягне за собою серйозні політичні наслідки, в той час як інший спір знаходиться винятково в юридичній площині та потребує правової оцінки. Однак такий поділ є дещо неточний, оскільки будь-який спір між суб'єктами міжнародного права неминуче матиме політичний характер, а в будь-якому політичному спорі завжди будуть присутні міжнародно-правові аспекти.