8.2. Міжнародно-правові питання громадянства

У сучасній доктрині міжнародного права громадянство визначають як стійкий правовий зв'язок фізичної особи з певною державою, який проявляється у наявності встановлених законом взаємних прав та обов'язків. Досить схоже тлумачення містить Європейська конвенція про громадянство 1997 p., у ст. 2 якої йдеться, що термін "громадянство" означає правовий зв'язок між особою та державою без зазначення етнічного походження особи. Дещо інше визначення містить рішення Міжнародного суду ООН у справі Ноттебома, де громадянство розглядають як правовий зв'язок, заснований на соціальному факті реального зв'язку, інтересах і почуттях, поряд з наявністю взаємних прав і обов'язків . Таке визначення суттєво відрізняється від тих, які давали ще у 80—90-ті роки XX ст. радянські вчені. Так, більшість тодішніх авторів обов'язковим елементом вважали "підпорядкованість індивіда суверенній владі держави, незалежно від місця перебування такої особи" . Тобто наголошували на односторонньому характері зв'язку, в якому держава володіла лише правами, а громадянин — обов'язками.

Громадянство вказує .на певні юридичні та фактичні зв'язки між особою і державою. Класичним проявом такого зв'язку є постійне проживання особи на території держави. Крім того, варто зауважити постійний характер такого зв'язку в просторі та часі, адже він продовжується навіть у випадку тривалого перебування громадянина за межами території держави. Громадянин, що знаходиться за межами території держави, продовжує володіти всіма правами, якими він наділений у ній, також зобов'язаний виконувати всі покладені на нього обов'язки. Зі своєї сторони держава зобов'язана надати громадянину весь необхідний йому (в тому числі дипломатичний) захист.

Громадянство також можна розглядати як суб'єктивне право індивіда. До такого висновку можна дійти, проаналізувавши ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р. та ст. 24 Міжнародного пакту про політичні і громадянські права 1966 р., а також інші документи. У цьому контексті воно містить низку правомочностей, наприклад: право на громадянство, на його зміну; право вільно покидати та повертатися в державу громадянства; користуватися всіма правами громадянина.

У деяких державах із монархічною формою правління замість терміна "громадянство" використовують "підданство". Тепер у більшості монархій (зокрема, Іспанії, Нідерландах) його не застосовують, а в інших (Великій Британії) фактично ототожнюють із громадянством. Раніше цей термін вживали для позначення правового зв'язку індивіда не стільки з певною державою, скільки з правлячою особою, і передбачали наявність в особи обов'язків щодо монарха.

Правовий статус громадян визначається національним законодавством (конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами). Однак у сучасний період важливу роль у регулюванні статусу громадян відіграє міжнародне право, роль якого в цій сфері постійно зростає. Крім визначення змісту окремих прав і свобод, норми міжнародного права встановлюють певні мінімальні стандарти, яким повинно відповідати національне законодавство держав.

У деяких федеративних державах допускають існування також і громадянства окремих суб'єктів (Росія) чи навіть общин (Швейцарія). Проте з точки зору міжнародного права враховують лише громадянство держави, а інші види громадянства не беруть до уваги. Своєрідним правовим явищем є громадянство Європейського Союзу. Воно передбачене ст. 22 Маастрихтського договору, де зазначено, що кожен громадянин держави-учасниці є громадянином Європейського Союзу. Воно має додатковий (субсидіарний) характер стосовно громадянства держави-учасниці та може враховуватися міжнародним правом лише у певних випадках (наприклад, громадянин ЄС користується дипломатичним захистом не тільки своєї держави, а й усіх інших держав-учасниць).

Єдиного кодифікованого акта, який би регулював питання громадянства, немає. Серед основних універсальних міжнародних договорів, які нині регулюють питання громадянства, варто назвати такі: Конвенцію про врегулювання деяких питань, пов'язаних з колізією законів про громадянство 1934 р.; Конвенцію про громадянство заміжньої жінки 1957 р. та деякі ін. Існує також низка регіональних угод у цій сфері. Однією із таких є Європейська конвенція про громадянство від 6 листопада 1997 p., яка була прийнята в рамках Ради Європи і тепер є основним джерелом для європейських держав, у тому числі й України.

Набуття громадянства. Існують два основних способи набуття громадянства: філяція та натуралізація. Перший спосіб є первинним і передбачає, що особа отримує громадянство за народженням. Таким чином отримує громадянство переважна більшість осіб. У ст. 6 Європейської конвенції про громадянство 1997 р. з цього приводу зазначено: кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньодержавному праві, що її громадянство "ex lege" набувають такі особи: діти, один із батьків яких на час народження цих дітей має громадянство цієї держави-учасниці, за винятком будь-яких випадків, що можуть бути передбачені в її внутрішньодержавному праві для дітей, які народилися за межами держави; діти, народжені на її території, які інакше стали б особами без громадянства, а також знайдені на її території немовлята, які інакше стали б особами без громадянства.

Щодо набуття громадянства за народженням, то держави використовують або принцип Ґрунту, або принцип крові.

Принцип ґрунту ("jus soli") передбачає, що дитина отримує громадянство держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків. При цьому, відповідно до ст. З Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 p., народження дитини на кораблі або на повітряному судні залежно від обставин вважається таким, що мало місце на території тієї держави, під прапором якої цей корабель плаває, або на території тієї держави, в якій це повітряне судно зареєстровано. Цей принцип використовують у більшості держав Латинської Америки.

Однак, згідно з Факультативним протоколом про набуття громадянства до Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. і Факультативним протоколом про обов'язкове розв'язання спорів до Віденської конвенції про консульські зносини 1963 p., принцип "права ґрунту" не поширюється на членів сімей працівників представництв, які народжуються в країні перебування.

Принцип крові {"jus sanguinis") передбачає, що дитина отримує громадянство держави батьків незалежно від місця народження. Цей принцип використовують у деяких державах Європи та Азії.

Однак варто зауважити, що більшість держав використовують змішану систему, яка поєднує два вищеназвані принципи. До таких належать Велика Британія, Індія, Росія, СІЛА, Україна.

Що ж до натуралізації (укорінення), то це вторинний (похідний) спосіб набуття громадянства. Цей спосіб належить до вольових, оскільки, як правило, потребує виконання певних формальностей з боку такої особи. Є три основні види натуралізації: 1) за клопотанням особи; 2) на підставі закону чи іншого внутрішньодержавного акта; 3) на підставі міжнародного договору. Потрібно наголосити, що такий поділ не є однозначним, оскільки деякі види набуття громадянства можна віднести відразу до двох чи навіть трьох видів.

Надання громадянства за клопотанням особи є найбільш розповсюдженим способом натуралізації. Він передбачає, що особа, яка хоче набути громадянство, звертається до компетентних органів держави з відповідним клопотанням. ГІри цьому вказана особа має виконати низку умов, які передбачені у національному законодавстві держави, громадянство якої вона хоче набути. До них, як правило, відносять проживання на території держави впродовж певного періоду (5, 7, а іноді й 10 років), знання державної мови, наявність достат-ніх засобів для існування, здобутих законним шляхом. Висувають й інші вимоги: відсутність деяких хвороб, судимостей, вихід із попереднього громадянства тощо. Однак за певних підстав особа не мусить виконувати всі з вищезгаданих умов, і їй надається громадянство не у загальному, а у спрощеному порядку. У ст. 6 Європейської конвенції про громадянство 1997 р. з цього приводу зазначено, що кожна дер- жава-учасниця у своєму внутрішньодержавному праві спрощує процедуру набуття її громадянства для таких осіб: а) другий з подружжя, що перебуває у шлюбі з її громадянином; Ь) діти одного з її громадян, батьківство яких встановлено через визнання, у судовому порядку або шляхом подібних процедур; с) діти, один із батьків яких набуває чи вже набув її громадянства; d) діти, усиновлені одним із її громадян; е) особи, що народилися на її території та законно і постійно на ній проживають; f) особи, що законно і постійно проживають на її території впродовж певного періоду, який розпочався до досягнення ними 18 років, причому тривалість цього періоду визначається внутрішньодержавним правом відповідної держави-учасниці; g) особи без громадянства та особи, визнані як біженці, що законно та постійно проживають на її території. Національне законодавство може передбачати додаткові випадки, за яких громадянство набувають у спрощеному режимі. Так, наприклад, законодавство Росії передбачає, що особа, яка була громадянином СРСР і після його розпаду не набула іншого громадянства, може набути громадянство Російської Федерації навіть у випадку, коли вона взагалі не проживає на території цієї держави.

До цього виду набуття громадянства також треба віднести відновлення в громадянстві, яке може відбуватися двома шляхами: реін теграції т&репатріації. У першому випадку мається на увазі відновлення громадянства особи, яка його раніше втратила або вийшла з нього. У другому — відновлення громадянства особи через повернення в державу громадянства, якщо вона опинилася на території іншої держави внаслідок обставин, що не залежать від її волі. Такий спосіб відновлення громадянства найчастіше застосовують стосовно біженців, військовополонених та інтернованих осіб.

Надання громадянства на підставі закону чи іншого внутрішньодержавного акта, хоча і належить до вольового способу набуття громадянства, однак не завжди відбувається за ініціативою особи. Воно може бути наслідком укладання шлюбу, усиновлення, встановлення опіки, визнання батьківства, вступу на військову чи державну службу. Так, національні законодавства більшості держав Латинської Америки містять положення про те, що жінка, яка виходить заміж за іноземця, набуває громадянство свого чоловіка.

Однак у ст. 1 Конвенції про громадянство заміжньої жінки 1957 р. зазначається, що ні укладення, ні розірвання шлюбу між ким-небудь з її громадян та іноземцем, ні зміна громадянства чоловіком під час існування шлюбного союзу не будуть відображатися автоматично на громадянстві дружини. Таким чином, цей документ передбачає, що будь-яка зміна громадянства жінкою при її вступі у шлюб можлива лише за її згодою.

До цього виду набуття варто також віднести дарування громадянства. Такий спосіб передбачає набуття громадянства шляхом вираження вдячності державою щодо особи за особливі заслуги перед нею.

Надання громадянства на підставі міжнародного договору, як правило, має місце у випадку територіальних змін: обміну територіями, переходу частини території однієї держави до іншої, об'єднанні та відділенні держав. У рамках цього виду натуралізації розрізняють: оптацію, трансферт.

Оптація — це вид натуралізації, при якому особа, котра проживає на території, що переходить до іншої держави, може вибрати або залишитися на певній території і набути нового громадянства чи переїхати на іншу територію своєї держави, зберігши попереднє громадянство. Як приклад оптації можна назвати обмін територією між СРСР та Польщею на підставі угоди, укладеної 6 липня 1945 р. , а також між СРСР та Чехословацькою Республікою відповідно до угоди від 29 червня 1945 р. Так, ст. 2 Протоколу до останнього договору передбачала, щб громадяни Чехословацької Республіки, які проживають у прикордонній зоні, у разі переїзду в СРСР набувають його громадянства.

Трансферт дуже схожий на оптацію, однак у цьому випадку вибір громадянства відбувається примусово. Потрібно зазначити, що міжнародне право забороняє автоматичну зміну громадянства. Про це, зокрема, згадується у ст. 4 Європейської конвенції про громадянство 1997 р. та в низці інших документів. Проте останнє не стосується правонаступництва, саме в цьому разі найчастіше має місце трансферт. Прикладом є надання громадянства ФРН усім громадянам НДР у 1990 р. під час об'єднання Німеччини .

Припинення громадянства. У доктрині міжнародного права прийнято виокремлювати декілька способів припинення громадянства, зокрема: 1) вихід чи відмова особи від громадянства; 2) втрата гро-мадянства; 3) припинення громадянства на підставі міжнародного договору; 4) припинення громадянства внаслідок припинення існування держави як суб'єкта міжнародного права. Дві останні форми припинення громадянства трапляються нині досить рідко.

Вихід з громадянства (експатріація) — це припинення громадянства за бажанням особи. Таке право гарантоване нормами міжнародного права, однак потрібно враховувати, що воно не повинно дозволятися у випадках, коли призведе до безгромадянства особи. Держави можуть передбачати у національному законодавстві певні умови, за виконання яких таке прохання буде задоволено. Європейська конвенція про громадянство 1997 р. передбачає, що надання дозволу на вихід з громадянства національне законодавство може пов'язувати з постійним проживанням особи за межами держави.

Втрата громадянства (денатуралізація) — це припинення громадянства за ініціативою держави. У сучасний період позбавлення громадянства розглядають як небажане явище. У ст. 15 Загальної декларації прав людини міститься заборона безпідставного позбавлення особи її громадянства. Те саме положення міститься і в інших міжнародних документах. Підстави втрати громадянства визначаються національним законодавством. Проте норми міжнародного права встановлюють вичерпний перелік таких випадків. Відповідно дост. 7 Європейської конвенції про громадянство 1997 р., позбавлення громадянства за законом або за ініціативою держави можливе лише у випадках: а) добровільного набуття іншого громадянства; Ь) набуття громадянства внаслідок шахрайських дій, подання неправдивих відомостей або приховування будь-якого суттєвого факту, що має відношення до заявника; с) добровільної служби в іноземному військовому формуванні; d) поведінки, яка серйозно зашкоджує життєво важливим інтересам держави; е) відсутності справжнього зв'язку між державою та її громадянином, який постійно проживає за кордоном; f) якщо під час неповноліття дитини встановлено, що визначені у внутрішньодержавному праві умови, які дозволили їй набути "ex lege" громадянства держави, більше не виконуються; g) усиновлення дитини, якщо дитина набуває іноземного громадянства або має іноземне громадянство одного чи обох усиновителів.

Іноді такий вид припинення громадянства поділяють на позбавлення громадянства та втрату на підставі закону. Чинні міжнародні договори не встановлюють чітких критеріїв розмежування двох видів припинення громадянства. У доктрині міжнародного права прийнято вважати, що позбавлення завжди є наслідком вчинення певних дій, які є небажаними чи взагалі забороненими. До перших можна віднести набуття громадянства іноземної держави, до других — вступ на добровільну службу в іноземне військове формування. Припинення громадянства на підставі закону має місце тоді, коли настає ситуація, передбачена у такому документі. Іноді національне законодавство передбачає втрату громадянства жінкою, яка виходить заміж за іноземця, чи, до прикладу, втрату громадянства неповнолітньою особою у зв'язку із зміною громадянства батьків або її усиновленням іноземцями.

Рішення про втрату громадянства приймає компетентний орган, залежно від національного законодавства таким може бути глава держави, парламент чи суд.

Варто зазначити, що ст. 9 Конвенції про скорочення безгромадян- ства 1961 р. встановлює заборону позбавляти громадянства будь-яку особу або групу осіб за їх расовою, етнічною, релігійною або політичною приналежністю.

Припинення громадянства на підставі міжнародного договору має місце тоді, коли настає ситуація, передбачена у такому документі. Міжнародні договори, як правило, передбачають втрату громадянства у зв'язку зі зміною території. Така втрата громадянства залежно від ситуації може відбуватися як у добровільному (оптація), так і в примусовому (трансферт) порядку.

Припинення громадянства внаслідок припинення існування держави як суб'єкта міжнародного права настає за розпаду держав. Такий розпад не оформляється спеціальною угодою або ж ця угода не регулює питання громадянства. Як приклад, можна назвати розпад СРСР, унаслідок якого ще донині трапляються випадки, коли особи, які мали громадянство цього суб'єкта, не набули громадянства ново- створених держав і впродовж усього періоду, починаючи 1991 p., є апатридами.