Глава 5. Актуальные проблемы повышения эффективности российского законодательства (а.Е. Михайлов)

Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития¹.

Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах правовой жизни общества; специализация, унификация, интенсификация российского законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний; недействительность и эффективность правовых актов²; значение научно-правовой экспертизы и другие задачи, решение которых позволит более основательно рассмотреть проблему системности и эффективности правовых актов в современной России, в целом.

Сегодня назрела необходимость внесения в правовую политику российского государства коренных изменений, направленных на повышение её эффективности, приведение законодательной базы в соответствие с современными реалиями социальной, политической, правовой и экономической жизни государства, выработки новых механизмов правовой политики (её форм, видов), которые обеспечили бы нормальное ее функционирование. К тому же практика минувших лет показывает, что расширение и углубление правового регулирования нередко приводит к неоправданному увеличению числа законов и других нормативных правовых актов, что в конечном итоге не способствует их эффективности. К сожалению, количественный рост не всегда сопровождается качественным; несовершенство закона неминуемо влечет за собой его неэффективность. Такое положение сложилось в России не только на федеральном, но и на региональном уровне.

По мнению А.А. Зелепукина, условиями эффективности правовой нормы в процессе ее создания выступают: 1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; 2) определение цели правового воздействия и социальной ценности правовой нормы; 3) своевременность разработки юридических норм; 4) установление адекватной формы нормативно-правового акта; 5) учет принципов системного подхода; 6) оптимальность средств и методов правового регулирования; 7) соблюдение законодательной техники¹.

С.В. Поленина отмечает, что закон является качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями, а пути повышения качества закона находятся в трех плоскостях — социальной, политической и юридической².

В связи с этим становится актуальным вопрос о целесообразности перехода к активизации правотворческой политики (как вида правовой политики), в том числе за счет повышения эффективности правовых норм действующих законов.

В свою очередь, бесспорно, что правовые акты играют особую роль в механизме правового регулирования, системе средств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование и развитие социальных связей. Именно с помощью юридических актов осуществляется политика государства, реализуются функции его органов, проявляется само существо права. Однако все более очевидно, что одним из направлений правовой политики современного российского государства является упорядочение правовых актов в единую систему. Она призвана обеспечить эффективное действие каждого из них и согласованное воздействие на регулируемые общественные отношения.

В силу того, что наша страна переживает эпоху перемен, появилась необходимость переосмысления некоторых традиционных подходов в юридической науке, в том числе и к проблеме правовых актов. В частности, назрела необходимость повышения эффективности российского законодательства.

Как нам представляется, мировое сообщество находится на пути формирования нового миропорядка, от оптимальной организации которого зависит его существование. Происходящие процессы создания единого правового поля за счет норм международного права, интернационализации правовой системы России оказывают непосредственное влияние на глобализацию¹. В свою очередь, глобализация влияет и на систему законодательства каждого государства, в том числе и Российской Федерации. При этом, несомненно, право выступает в качестве инструмента глобализации, а также средством управления её процессами.

Заметим, что выявление положительных процессов развития российского права в современных условиях, а также поиск направлений повышения эффективности юридических актов в России и устранения негативных тенденций, связанных с глобализацией законодательства, определяют научное и практическое значение данной работы.

Последнее десятилетие российское законодательство находится в состоянии активного, постоянного обновления. И это не случайно, ибо правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии, в связи с проводимыми в стране реформами, упорядочением всего комплекса действующих нормативно-правовых актов, их укрупнением, приведением в определенную научно обоснованную систему. Ю.А. Тихомиров указывает «на некоторый парадокс нашей страны: в советские годы за 50 лет было принято около 100 законов, а за последние 11 лет – 1800»¹. В настоящее время в России действуют более 80 тыс. нормативно-правовых актов, в том числе более 4 тыс. федеральных законов, более сотни законов в каждом субъекте Федерации (в Саратовской области – более 29 тыс. нормативно-правовых актов; в г. Москве – более 94 тыс., в г. Санкт-Петербурге – более 82 тыс. нормативно-правовых актов)².

Следовательно, законодательный массив колоссален, что создает трудности в их использовании и систематизации. Правотворчество приобрело характер динамичности. Организация работы по систематизации нормативно-правовых актов на государственном уровне приобретает насущную необходимость. Развитие правовой системы, ее дальнейшее совершенствование вызывают необходимость приведения как ранее принятых, так и действующих на данном этапе развития нормативно-правовых актов в научно обоснованную систему. Вместе с тем, еще в 2001 г. В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации говорил, что «нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая учесть не только новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы. Огромное число уже принятых норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой…»¹.

Таким образом, используя определение правовой политики А.В. Малько² в контексте рассматриваемого вопроса необходимо вести речь о научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования процесса систематизации законодательства, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности. Иными словами, необходимо вести речь о правовой политике российского государства в области систематизации нормативных правовых актов. Ведь не случайно актуальны слова А.В. Малько о том, что «в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо нет единого правового пространства … решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно…»³. Г.Г. Егоров справедливо отмечает, что в современных условиях всесторонняя систематизация нормативно-правовых актов превратилась в насущную практическую необходимость, как своеобразное средство внутреннего очищения правовой структуры, выявления имеющихся пробелов и устранения всевозможных противоречий⁴.

И.Н. Сенякин опровергает мнения тех ученых, которые считают, что в условиях преобразования правовой системы государства необходимость в систематизации отсутствует, подчеркивая, что «это в корне неверно, ибо необходимость в систематизации законодательства существует всегда и особенно в нынешних условиях»¹. С ним нельзя не согласиться.

Следовательно, значимость правовой политики систематизации законодательства заключается в решении проблем упорядочения нормативно-правовых актов путем установления их иерархии в зависимости от их юридической силы, обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и спецификой регулируемых ими общественных отношений. Здесь речь идет, в частности, о проблеме взаимосвязи федеральных законов и указов Президента РФ (по вопросам, не урегулированным федеральными законами); четкое законодательное закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только федеральными законами; проблема соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов².

Кроме того, систематизация нормативно-правовых актов связана с разработкой общей системы классификации законодательства³. Ее создание имеет для систематизации существенное значение уже в силу того обстоятельства, что без нее затрудняется анализ нормативных правовых актов, их поиск, возникают сложности в их дифференциации по отраслям законодательства, вследствие чего появляются противоречия, дублирование нормативно-правовых актов. Систематизация является предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов. Вместе с тем, работу по систематизации должны осуществлять не только уполномоченные государственные органы власти, но и научные учреждения. А.В. Малько, пожалуй, один из первых предложил вести речь о такой правовой науке как систематика правовых актов, цель которой заключается в изучении проблем упорядочения юридических документов¹.

Выдающаяся роль в процессе систематизации законодательства принадлежит М.М. Сперанскому. Ведь он не только теоретически обосновал, но и практически разработал Свод законов Российской империи, что явилось результатом правовой деятельности государства по упорядочению законодательного массива страны. Свод законов Российской империи представлял собой акт систематизации действующего общегосударственного законодательства России за период с 1649 по 1832 гг. В результате проведенных работ по упорядочению отечественного законодательства была впервые создана принципиально новая в зарубежной и отечественной юриспруденции модель акта систематизации законодательства – Свод законов. Затем, уже в XX в. большим достижением в деятельности советского государства по систематизации нормативных правовых актов, принятых с 1917 г. стали собрания действующего законодательства СССР и РСФСР, своды законов СССР и РСФСР, собрания ведомственного нормотворчества СССР и РСФСР.

Таким образом, в Российском государстве накоплена солидная теоретическая и практическая база в вопросе систематизации нормативных правовых актов. Ею следует пользоваться и сегодня в целях проведения качественной и своевременной работы по систематизации современных источников права.

В научной литературе систематизация рассматривается применительно к массе нормативно-правовых актов². В.В. Сорокин справедливо указывает: «Тезис о том, что предметом систематизации может быть только законодательство оказался несостоятельным. В условиях действия системных связей (иерархических, коррелятивных и др.) требуется тотальная систематизация актов позитивного права, в противном случае упорядоченность актов законодательного уровня будет незавершенной. Систематизации поддаются не только законы, но и имеющие нормативный характер акты высших судебных инстанций»¹. Соглашаясь с высказанной точкой зрения, добавим, что систематизации поддаются не только законы, но и имеющие нормативный характер Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные договоры, акты высших судебных инстанций. В этой связи И.Н. Сенякин, например, предлагает унифицировать гражданско-правовые отношения в сфере бытового обслуживания населения, объединив действующий правовой материал в Федеральный закон «О бытовом обслуживании населения», «который бы единообразно решал многочисленные проблемы в данной области общественных отношений»².

С развитием компьютеризации учет нормативных правовых актов представляет собой наряду с инкорпорацией и кодификацией самостоятельную форму систематизации. В юридической литературе выделяют следующие критерии данного вида систематизации законодательства: по органу, принявшему нормативно-правовой акт; по форме нормативно-правового акта (формальный принцип); по типу нормативно-правового акта (типовой принцип); по предмету (тематический принцип); по алфавиту; по хронологии (вступления в силу, дата регистрации); др.³

Следует отметить возросшее распространение и популярность систематизации с помощью компьютерных сетей, создание так называемых электронных собраний текстов законодательных актов в актуальных редакциях. Однако данную деятельность осуществляют негосударственные организации, тексты законодательных актов, содержащиеся в таких правовых базах не обладают официальным статусом, на них нельзя ссылаться в правоприменительной практике. На структуру и динамику этих правовых баз оказывают влияние рыночные факторы (например, пожелания пользователей, интересы покупателей и др.). Порой такие электронные правовые базы страдают неполнотой, неточностью, несистематизированностью содержания, множеством ошибок и пр. Что еще говорить, когда в практике зафиксированы такие интересные случаи: несоответствие вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия. Таков неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз¹.

Вместе с тем, очевидно, что в условиях современных информационных технологий необходима классификация и систематизация законодательства с помощью компьютерной техники. Использование компьютерной техники необходимо, если мы не хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. Кроме того, компьютерная систематизация нормативно-правовых актов является важным фактором формирования правовой культуры и правосознания российских граждан, одним из эффективных способов обеспечения доступности для граждан действующего законодательства, способом обеспечения прав на свободное получение информации о конституционно гарантированных правах и свободах человека и гражданина¹.

Инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний законодательства (сводов) уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания (своды) являются источниками официального опубликования нормативно-правовых актов. Как верно указывает В.В. Сорокин «при этом допускается некоторое уплотнение объединяемого материала за счет исключения из текстов правовых актов устаревших преамбул и отмененных статей»². Следует уяснить, что неофициальные инкорпорационные сборники нельзя расценивать как источник законодательства, форму опубликования нормативно-правовых актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

В Российской Федерации официально издаются хронологические инкорпорационные сборники: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», «Бюллетень международных договоров». Однако, по мнению И.Н. Сенякина, такие «хронологические Собрания не совсем удобны для пользования, не оказывают достаточно эффективного воздействия на состояние законодательства, часто громоздки по своим результатам»³. В последнее время наряду с их печатными версиями стали выпускаться электронные, в виде компакт-дисков, что является, несомненно, удобным и практичным в их использовании.

Современное законотворчество, вносящее большое количество изменений и дополнений в нормативные правовые акты, создает сложности в процессе правоприменения. Н.И. Шаклеин обращает внимание на складывающуюся тенденцию: кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Автор приводит красноречивую статистику. Так, в 2005 году общее число внесенных изменений в кодифицированные документы составила 95. Наибольшим изменениям подверглись часть вторая Налогового кодекса РФ – 23 раза (24,21%), Кодекс РФ об административных правонарушениях – 20 (21,05%), Бюджетный кодекс РФ – 9 раз (9,47%). В Уголовно-исполнительный кодекс РФ изменения в 2005 году вносились 7 раз (7,37%), в Земельный кодекс РФ – 4 раза (4,21%). Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 году – 67 изменений. Всего же часть вторая Налогового кодекса РФ в 2006 году изменялся 16 раз, 23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть первая Налогового кодекса РФ менялась 4 раза (5,97%); Кодекс РФ об административных правонарушениях изменялся также 16 раз (23,88%) и т.д.¹ Автор отмечает тот факт, что «все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми»². Обращает на себя внимание применяемая практика, когда законодатель вносит изменения и дополнения не в первоначальный текст законодательного акта, а в ранее принятый, который уже внес соответствующие изменения и дополнения. Таким наглядным примером является Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 209‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»³.

В данном случае можно просто запутаться. На помощь приходит локальная инкорпорация в виде технологии создания так называемых «текущих редакций», суть которой состоит в том, что в текст основного акта вносятся нормативные правовые положения из актов, которые их изменяют и дополняют, а также удаляются отдельные нормативные предписания, статьи, пункты и другие единицы нормативного материала, которые утратили силу либо исключены. Выполнение подобной задачи требует особой четкости с указанием отметок о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от составителя текущих редакций профессионализма, опыта и определенных знаний принципов, как системы права, так и областей законодательной техники¹. В практике нормотворчества имеются случаи, когда за небольшой период времени в одну и ту же норму законодателем вносилось до пяти раз различного рода изменений. К сожалению, в настоящее время такая работа на официальном уровне почти не ведется, ее проводят коммерческие структуры («Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс», др.)².

Кодификация является одним из самых теоретически разработанных и практически воплощенных в правовую форму видов систематизации. Вместе с тем, кодификация представляет собой самую сложную форму систематизации законодательства. Г.Ф. Шершеневич, в частности, писал, что в кодификации «… речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются…»³. Современное понятие кодификации не претерпело особых изменений. Она представляет собой такое упорядочение нормативно-правовых актов, которое состоит в коренной переработке действующего законодательства и создании правотворческим органом единого, логически цельного, внутренне согласованного нормативного правового акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому акту органом, его утвердившим⁴. Благодаря кодификации исключаются повторения, противоречия, восполняются пробелы. Следовательно, в максимальной степени обеспечивается внутренняя согласованность, целостность и полнота правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. В целом кодификация есть качественное средство развития права как системы. Т.Н. Рахманина указывает, что «по логике вещей систематизацию, как и крупную кодификацию, следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, ибо, в известном смысле, это не только «субъективная акция», но и вполне объяснимая закономерность развития правовой системы. Нужно время, чтобы созданное в значительной своей части заново законодательство устоялось, стабилизировалось»¹.

Как отмечает И.Б. Орешкина, «для современного российского законодательства характерна масштабная кодификация во всех ее проявлениях. Кодифицировано большинство отраслей федерального законодательства»². Впрочем, с данным утверждением нельзя полностью согласиться, так как до сих пор не кодифицированы многие отрасли и подотрасли законодательства Российской Федерации. В частности, речь идет об избирательном, экологическом, военном, образовательном, медицинском законодательстве, законодательстве о социальном обеспечении, правоохранительной деятельности, государственной службе,

наградах и др.¹ Вместе с тем, кодификацию необходимо осуществлять тогда, когда систематизируемые нормативные правовые акты в своей совокупности сформируются в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подинститута права)². Кроме того, важнейшей проблемой, связанной с проведением кодификации является круг участников этого процесса. Их профессиональные качества, убеждения, научная позиция, слаженность и организованность их работы в огромной мере определяют результаты кодификации: регулятивные возможности создаваемого кодификационного нормативного правового акта, его полноту, эффективность, научную обоснованность, долговечность и социальную востребованность³.

Опыт Французской Республики по кодификации постоянного права вызывает большой интерес в европейских странах, в том числе и в России. В настоящее время во Франции приняты и действуют 60 кодифицированных актов, среди которых имеются: кодекс образования (сode de l'education), туристический кодекс (сode du tourisme), спортивный кодекс (сode du sport), национальный медицинский кодекс (code de la sante publique), горный кодекс (code minier), кинематографический кодекс (code de l'industrie cinematographique), избирательный кодекс (code electoral), экологический кодекс (code de l'environnement), кодекс потребителей (code de la consummation) и др.¹

Во Франции организацию работы по систематизации осуществляет специально созданный орган государственной власти – Высшая комиссия по кодификации, впервые учрежденная Декретом № 48-800 от 10 мая 1948 г. Статус Комиссии соответствует совещательному органу Правительства, она функционирует при Премьер-министре Французской Республики. Состав Комиссии довольно обширен (члены парламента, чиновники государственных органов и др.), хотя она непосредственно не занимается разработкой кодексов². Накопленный опыт по систематизации во Франции может послужить как примером, так и «наглядным практическим пособием» для России, конечно с учетом отечественных традиций.

С середины 90-х гг. прошлого столетия и по настоящее время идет работа над созданием Свода законов РФ³. Тогда было принято несколько Указов Президента РФ по вопросам систематизации, цель которых заключалась в создании хронологического собрания действующих нормативно-правовых актов на машинопечатаемых листах, а также подготовка классификатора отраслей законодательства. Как отметила еще в 1999 г. Н.П. Колдаева «работа продвигается медленно, что в первую очередь обусловлено состоянием законодательного массива РФ»¹.

Очевидно, что процесс подготовки Свода законов РФ является весьма трудоемким и длительным. Так, в середине 1990-х гг. была проведена инвентаризация нормативных правовых актов, принятых в период с 1917 по 1995 гг., действующих в Российской Федерации, с включением в перечень ранее неопубликованных актов Президента РФ и Правительства РФ, которые подлежат опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»². Был составлен единый хронологический перечень всех отобранных в результате такой инвентаризации нормативных правовых актов. В последующие годы многие акты, включенные в указанный перечень были существенно изменены, дополнены или вовсе признаны утратившими силу. Поэтому Свод законов РФ не смог состояться, так как он оказался бы устаревшим и представлял бы интерес, лишь для историков права. В 1997 г. был вновь составлен перечень актов, составивший в объеме более 10 тыс. документов³.

В соответствии с ранее действовавшим Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» Свод законов РФ должен был стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативно-правовых актов России, поддерживаемым в действующем состоянии. Этот обширный нормативно-правовой документ, заменяющий и поглощающий ранее изданные акты, подлежал утверждению законодательным органом. В Свод законов РФ планировалось включить не только законодательные акты, но и нормативные Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания нормативного характера, нормативные акты Правительства РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, а также нормативно-правовые акты высших органов государственной власти РСФСР и СССР, продолжавшие действовать на территории Российской Федерации¹. В связи с признанием утратившим силу Указа Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94, представляется, что работа над созданием Свода законов РФ в настоящее время не проводится. Одной из причин отказа от планомерной и эффективной работы над созданием такого Свода является нестабильное законодательство, слабое планирование законодательной деятельности, о чем, в частности много и подробно говорится в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»². Так, за 2007 г. было принято 336 федеральных законов. Из них только «самостоятельных» принято 30, остальные лишь вносили изменения и дополнения в уже действующее законодательство.

В практике нормотворчества имеются отдельные позитивные моменты по систематизации актов. Так, в рамках формирования Свода законов РФ Президентом РФ в 1999-2000 гг. были приняты отдельные указы, признавшие утратившими силу некоторые указы Президента РФ, которые устарели, стали противоречить действующему законодательству и т.д.³

В 1993 г. в Государственно-правовом управлении Президента РФ создан единый эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя наряду с актами высших органов законодательной и исполнительной власти РФ нормативные акты всех субъектов Федерации⁴. Документы, содержащиеся в нем, могли бы стать необходимым материалом для создания той или иной формы систематизации. Министерство юстиции РФ участвует в организации работы по систематизации законодательства РФ и подготовке Свода законов РФ¹. Однако действенности такой работы мы не наблюдаем.

Отсутствие планомерной правовой политики российского государства по систематизации нормативно-правовых актов побуждает озаботиться данной проблемой самих органов государственной власти. В частности, Генеральная прокуратура РФ участвует в рамках своей структуры в работе по систематизации законодательства. Приказами Генеральной прокуратуры РФ констатируется, что интенсивный законотворческий процесс в РФ и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, необходимость исчерпывающего знания законов и правильного применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов. Систематизацию законодательства в Генеральной прокуратуре РФ осуществляет отдел систематизации законодательства управления правового обеспечения, а в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратурах – старшие помощники прокуроров по правовому обеспечению (отделы правового обеспечения), в прокуратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах – один из старших помощников (помощников) прокурора².

Совершенствуя деятельность органов прокуратуры в области систематизации нормативных правовых актов приказом Генеральной прокуратуры РФ утверждена Инструкция о порядке ведении систематизации законодательства в органах прокуратуры¹. Основная цель такой работы заключается в эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, оказания помощи работникам прокуратуры в оперативном поиске нормативно-правовых актов по вопросам их деятельности, правильном и единообразном применении законодательства. Несомненно, что осуществляемая систематизация способствует эффективной работе органов прокуратуры.

Как известно, современная России является правопреемницей Союза ССР. Это касается и правовых источников. Пункт 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации определяет, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., применяются в части, не противоречащей ей.

В каком же правовом статусе находятся многие нормативно-правовые акты, принятые с 1917 по 1991 гг.? Их анализ позволяет сказать, что законодатель «в погоне» по регулированию отношений в современном обществе забыл об их существовании. Эти акты как бы остаются действующими, их никто официально не отменял, не признавал утратившими силу либо не действующими на территории Российской Федерации. Для наглядности приведем следующие примеры действующих законодательных актов СССР, но фактически не применяющихся на территории РФ:

Законы СССР от 25 июня 1980 г. «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использовании животного мира» - действуют Федеральные законы от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»¹;

Закон СССР от 10 июля 1991 г. № 2326-1 «Об ограничении монополистической деятельности в СССР» - действуют: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»²;

Закон СССР от 22 мая 1991 г. № 2184-1 «О защите прав потребителей» - действует Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» с последующими изменениями³;

Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г. № 2302-1 – действуют Федеральные законы от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения страны и безопасности государства»⁴.

Этот список можно продолжить. Всего таких нормативно-правовых актов насчитывается в настоящее время около 230⁵.

В период становления конституционной основы России имелись случаи, когда указами Президента РФ отменялись законы (их части). С точки зрения юридической техники, правовой доктрины указанные действия ученые охарактеризовали понятием «указное право». Так, только одним Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»¹, который действовал на протяжении всего 2 месяцев и 18 дней, были признаны не действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами 46 законов (их частей).

Таким образом, в современных условиях поступательного развития отечественного законодательства остаются действующими de jure отдельные акты СССР и РСФСР, являясь своего рода историческими памятниками, формально не признанные недействующими на территории современной России, хотя de facto не применяемые в РФ. Соответственно, спустя 15 лет заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации продолжают действовать для указанных актов бывшего СССР. Сказанное вызывает насущную потребность в системной инвентаризации принятых с 1917 г. нормативных правовых актов

Хотелось бы обратить внимание и на проблему публикации текстов законов, кодексов в виде отдельных брошюр с учетом последующих изменений. Официальные документы государственных органов и органов местного самоуправления муниципальных образований, в том числе законы, другие нормативно-правовые акты, судебные решения, иные материалы законодательного, административного и судебного характера, официальные документы международных организаций, а также их официальные переводы не являются объектами авторских прав². Соответственно огромное количество издательств выпускают различные брошюры и книги с текстами таких законодательных актов. Возникают проблемы в правильности составления текстов кодексов с учетом многочисленных изменений и дополнений, их выверки, редактирования и пр. Ведь известно значение в юриспруденции даже одной запятой («Казнить нельзя помиловать»). Указанные проблемы остаются не разрешенными. Например, московским издательством «Эксмо» издан Трудовой кодекс РФ³. На обложке написано, что Трудовой кодекс РФ «по состоянию на 1 ноября 2008 г.», однако, посмотрев на последнюю страницу, где публикуются так называемые выходные сведения, мы обнаруживаем, что данное издание было подписано «02.10.2008». Следовательно, законодательный период с 3 по 31 октября 2008 г. выпал из поля зрения составителей указанной книги, а ведь в этот период могли быть приняты изменения в Трудовой кодекс РФ.

В России издание нормативно-правовой литературы под грифом «официально» осуществляется издательством «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Согласно Уставу данного издательства, последнее осуществляет выпуск официальных периодических изданий - Собрания законодательства РФ, Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, других периодических изданий, в том числе учреждаемых Администрацией Президента РФ и федеральными органами исполнительной власти; взаимодействует с федеральными органами государственной власти по вопросам официального опубликования актов федеральных органов государственной власти, решений Конституционного Суда РФ; пользуется в установленном порядке государственными банками данных; др.¹

Таким образом, только лишь одно издательство выпускает систематизированные периодические издания, а также кодексы, судебную практику и тексты законодательных актов под грифом «официально», что, естественно, не удовлетворяет потребностей правоприменителя из-за их ограниченного тиража.

Каковы же актуальные проблемы повышения эффективности российского законодательства, правовой политики по систематизации нормативных правовых актов в России и, в частности, в создании Свода законов РФ.

Во-первых, это отсутствие четкой концепции российского законодательства, как в целом, так и применительно к отдельным отраслям и институтам. В науке до сих пор ведутся споры об отнесении тех или иных законодательных актов к конкретной отрасли (подотрасли) права, дискуссионными являются вопросы о необходимости введения новых отраслей права (например, информационное, о защите прав потребителей, военное и др.).

Во-вторых, нестабильность общественных отношений приводит к постоянным изменениям, дополнениям уже принятых законов. В результате этого первоначальная норма утрачивает ранее заложенную в нее цель, а закон оказывается измененным до такой степени, что утрачивает свою «дееспособность» уже в момент его принятия. Так, принятая в 1998 г. часть первая Налогового кодекса РФ оказалась в таком «сыром, неприменимом» состоянии, что законодатель принял Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса РФ», содержащий 126 пунктов, то есть вносивший изменения в почти каждую статью кодекса. Статья 3 данного Федерального закона гласила: «Повторно официально опубликовать часть первую Налогового кодекса РФ в полном объеме с учетом изменений и дополнений, принятых настоящим Федеральным законом»¹. Однако практически данная норма так и не была реализована вообще.

Один из важнейших законов государства, затрагивающий права и охраняемые законом интересы человека и гражданина, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, принятый в декабре 2001 г. разрабатывался и принимался в такой спешке, что после принятия и официального опубликования, на этапе его изучения правоприменителем выяснилось наличие большого количества ошибок, неточностей, пробелов и пр. В конечном итоге, к моменту введения УПК РФ в законную силу (1 июля 2002 г.) его применение оказалось затруднительным¹. В связи с этим, законодатель в спешном порядке разработал и принял Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ», внесшим изменения почти в каждую статью кодекса, а приложения изложил в новой редакции². К настоящему времени в УПК РФ 34 раза вносились всевозможные поправки.

В-третьих, принимается множество не первоочередных законов, зачастую отражающих отраслевые, корпоративные интересы. Законодатель пытается законами урегулировать почти все виды деятельности жизни общества: библиотечное дело, племенное животноводство, имело даже место попытка урегулировать пчеловодство и т.д. Все это оказывает негативное влияние на систему государственного управления, чрезвычайно усложняет, «утяжеляет» правовую систему, размывает границы права. В то же время многие важные сферы общественных отношений по-прежнему находятся вне правовой регламентации³.

В-четвертых, это низкое качество законов. Положение закона как акта высшей юридической силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. Закон должен содержать нормы права во всей полноте их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция. Получила широкое распространение практика, когда в качестве санкции содержится указание в виде отсылочной нормы: «ответственности в соответствии с действующим законодательством». Все это говорит о том, что данное общественное отношение уже обеспечено механизмом реализации. Возникает правомерный вопрос: зачем тогда создавать новую правовую норму?

В-пятых, до сих пор в законодательстве не конкретизирован вопрос о включении в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ. Многие международные договоры и соглашения РФ целиком не публикуются в установленном Федеральным законом порядке (в Собрании законодательства РФ лишь указывается, что они будут опубликованы по вступлении их в силу)¹.

В-шестых, отдельными авторами обращается внимание на проблемы с классификацией правовых актов. По мнению В.В. Сорокина действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511² не может быть положен в основание классификации нормативно-правовых документов по причине своего несовершенства³.

Таким образом, позволим себе присоединиться к мнению С.В. Полениной и Н.П. Колдаевой, справедливо полагающих, что «подготовка Свода будет способствовать определенной организации правового массива Российской Федерации, устранению пробелов, противоречий в законодательстве, формированию единого стержня правовой системы»⁴.

Особо хотелось бы остановиться на анализе проблем кодификации нормативно-правовых актов субъектов Федерации. С принятием Конституции Российской Федерации ее субъекты получили право принятия собственных законодательных актов, в том числе и кодифицированных. В.М. Манохин считает, что по отраслям и сферам государственного управления совместного ведения допустимо принятие на основе и с учетом федеральных законов своих законов – кодексов субъектами Российской Федерации, например, по жилищному хозяйству, по вопросам пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды и другим вопросам в рамках предмета совместного ведения¹.

Как уже было отмечено на федеральном уровне процесс систематизации законодательства явно идет медленно, однако в субъектах Федерации отмечается иное положение. Так, в отдельных регионах проходит систематизация нормативных правовых актов, принимаемых на региональном и муниципальном уровнях².

В частности, ежегодно в г. Москве принимаются 50-70 законов, более 3 тысяч иных нормативных правовых актов. Законодательный массив любого субъекта Федерации сегодня таков, что в нем уже легко можно заблудиться даже специалистам. Бурное развитие законодательства за последнее десятилетие поставило перед необходимостью наведение порядка в этом вопросе. Результатом такой работы стало Собрание действующего законодательства конкретного субъекта Федерации (г. Москва). Однако большинство субъектов РФ не имеют в настоящее время таких Собраний законодательства (например, Липецкая область и др.). Поэтому особое внимание необходимо уделить опыту г. Москвы. 24 июня 2008 г. в конференц-зале мэрии Москвы состоялась презентация Собрания действующего законодательства г. Москвы в его печатной и электронной версиях. Высокая оценка работы по созданию данного Собрания и его значения была дана многими участниками презентации, в том числе Т.Я. Хабриевой, С.А. Авакьяном¹.

Действительно, работа была проделана по истине большая. После завершения систематизации нормативных правовых актов были подготовлены и выверены рукописи 16 томов Собраний действующего законодательства города Москвы, общим объемом около 1000 печатных листов. В 2004-2005 гг. были изданы все тома Собрания законодательства г. Москвы на разъемных листах. Объем одного тома составил от 50 до 95 п.л. В настоящее время Собрание законодательства г. Москвы состоит из 16 томов, объединенных в 9 разделов по отраслевому принципу. С 2005 г. и по настоящее время проводится работа по актуализации Собрания законодательства, в ходе которой объем всего издания значительно вырос и по отдельным томам превышает 150 п.л.

Таким образом, Собрание законодательства г. Москвы представляет собой официальное систематизированное издание действующих нормативно-правовых актов города Москвы в текущей редакции. Основными достоинствами указанного издания является наличие развитого справочного аппарата, система индексации документов позволяет быстро найти необходимый нормативно-правовой акт, посмотреть, где он был впервые опубликован, какие редакции и изменения претерпел.

Несомненно, одним из важных моментов эффективности процесса систематизации является проблема доступности результата систематизации (свода, собрания). В частности, Собрание законодательства г. Москвы бесплатно распространяется среди городских и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных и правоохранительных органов, как федерального, так и городского уровня. Им комплектуются все библиотеки и ведущие юридические вузы столицы. Учитывая современные компьютерные технологии, Собрание законодательства г. Москвы имеет электронную версию, являющуюся полным аналогом печатного издания.

Субъекты Российской Федерации также могут принимать законодательные акты в систематизированном виде – в форме кодексов. Вместе с тем, такой законодательный акт субъекта Федерации как кодекс должен разрабатываться и приниматься обоснованно. Ю.А. Тихомиров и Е.А. Юртаева по этому поводу справедливо указывают, что «вряд ли оправданно использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»¹.

Среди действующих в настоящее время кодексов субъектов Российской Федерации можно привести, к примеру, следующие: Градостроительный кодекс города Москвы от 25 июня 2008 г. № 28, Избирательный кодекс города Москвы от 6 июля 2005 г. № 38, Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. № 35-ЗРТ, Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 г. № 1736, Избирательный кодекс Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 87-ОЗ и др.²

Анализ кодифицированных актов субъектов Федерации позволяет выделить отдельные проблемы. Так, региональные кодексы нередко дублируют нормы федерального законодательства, зачастую кодексы имеют простую либо усложненную структуру, множество приложений. При разработке таких кодифицированных актов региональный законодатель зачастую отклоняется от общих правил составления такой формы систематизации¹. Однако среди указанных недостатков региональные кодексы имеют и преимущества, так как они увеличивают регулятивную эффективность права в конкретном субъекте Федерации, обеспечивают устранение большого количества разрозненных нормативно-правовых актов путем объединения их содержания в новом едином акте, носящем комплексный характер, что способствует в конечном итоге ликвидации излишнего объема регионального законодательства в конкретных отраслях, подотраслях, институтах, субинститутах права.

Таким образом, обозначенные состояние и перспективы правовой политики систематизации нормативных правовых актов в России позволяет нам сказать, что имеется насущная потребность в проведении систематизации законодательства, издании Свода законов. Это дело, в первую очередь, самого государства, в лице его органов и должностных лиц. Крупномасштабная и системная работа по систематизации создаст реальные условия для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений в стране, для последующего проведения упорядочения нормативно-правовых актов, принятых в различное время и в разных этапах правового развития страны. Систематизированное законодательство, комплексно регулируя тот или иной круг общественных отношений, упрощает соблюдение и применение правовых предписаний, позволяет обнаружить пробелы в правовом регулировании и обеспечивает наиболее правильное и единообразное применение нормативно-правовых актов. Все это, несомненно, скажется на повышении уровня юридической техники. И.Н. Сенякин совершенно прав, говоря, что «систематизация законодательства в наши дни превратилась в уникальное средство повышения эффективности правового регулирования путем совершенствования его формы и содержания, стала обеспечивать надлежащее применение юридических норм и способствовать выявлению пробелов в праве»¹.

В настоящее время роль систематизации законодательства России заметно возрастает, поскольку предоставляет государству наглядную возможность скорректировать свою правовую политику в части обеспечения социальной функции государства. Кроме того, Концепция правовой реформы в Российской Федерации² устанавливает в качестве первоочередной задачи систематизацию законодательства, а именно упорядочение и обновление структуры нормативно-правовых актов, совершенствование процесса подготовки и принятия законов, создание действенного механизма их исполнения, издание Свода законов РФ и Свода законов субъектов Федерации. Все это и составляет правовую политику по систематизации нормативных правовых актов в России, ибо необходимость в ней предопределяется, прежде всего, коренным изменением всей системы конституционно-правового регулирования.

Вместе с тем, в реализации правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов имеется множество проблем. Так, отдельные ученые (В.В. Сорокин, Н.П. Колдаева и др.) задаются вопросами о правомерности включения в такую форму систематизации, как Свод законов РФ международных договоров, внутрифедеральных нормативных договоров, актов высших судебных инстанций³. Соглашаясь с отдельными позициями ученых, полагаем, что международные договоры РФ, судебные акты (постановления) Конституционного Суда РФ должны также включаться в Свод законов РФ, так как они являются частью внутригосударственного права. Очевидно, что Свод законов РФ должен поддерживаться в актуальном состоянии. Поэтому его издание необходимо в виде разъемных брошюр. По нашему мнению, для поддержания в действующем состоянии указанный Свод должен периодически дополняться специальными указателями-таблицами об изменениях, происшедших в законодательстве за определенный период времени. Отдельные листы, части тетрадей могут переиздаваться вновь с учетом внесенных в конкретный акт изменений. Система разъемных листов применяется в ФРГ, Англии, Франции, Швейцарии, Канаде, Австралии, Японии, и других странах. Например, в США Свод законов, принятых Конгрессом, издается в форме сброшюрованных томов. Раз в пять лет при значительных изменениях нормативного материала соответствующие части Свода законов США переиздаются в полном объеме.

Помимо этого, будущий Свод законов РФ должен иметь не только бумажную форму, но и электронную, ибо последний обладает гибкими формами обновления, сравнительно низкой себестоимостью издания и пр. Существующие в настоящее время электронные базы «Консультант Плюс», «Гарант» «Кодекс» и др. принадлежат коммерческим структурам, а, следовательно, не имеют официального признания, на них нельзя ссылаться в правоприменительной практике. Поэтому необходимо создание альтернативной электронной правовой базы, учрежденной органом государственной власти.

Рассмотренный опыт систематизации г. Москвы имеет возможность не только вывести правовую культуру общения государства с населением на новый уровень, но и позволяет использовать опыт Москвы в отработке механизма систематизации законодательства другими регионами, в том числе и на федеральном уровне.

Анализ тенденций совершенствования и развития нормативного материала и проблем повышения эффективности российского законодательства требует рассмотрения и значения научно-правовой экспертиза правовых актов.

А.А. Разуваев понимает под экспертизой основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования¹. В ходе конференции «Актуальные проблемы юридической экспертологии на современном этапе» предложено следующее определение: «правовая экспертиза представляет собой систему действий и решений, направленных на установление соответствия нормативно-правовых актов (их проектов) гарантированным Конституцией РФ правам, свободам и законным интересам человека и гражданина, а также законодательным актам более высокого уровня и целям, которые преследовались при подписании документов»². По нашему мнению, целесообразно понимать научно-правовую экспертизу, учитывая оба изложенных подхода. Таким образом, научно-правовая экспертиза – это основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое экспертами, выполненное по поручению заинтересованных лиц, направленное на установление соответствия нормативно-правовых актов (их проектов) гарантированным Конституцией РФ правам, свободам и законным интересам человека и гражданина, а также законодательным актам более высокого уровня и целям, которые преследовались при подписании документов и дачи заключений по результатам такого исследования.

Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими законами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов. Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

В последнее время правовая жизнь России переживает своеобразный «правотворческий бум». В условиях увеличения общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов, юридической культуры и их подготовки и принятия, соотношения актов между собой, их реализации. Н.И. Шаклеин обращает внимание на возникшие тенденции¹: во-первых, «менять кодексы» (в 2006 году внесено 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ были инициированы 27 изменений 20 законами, в том числе были внесены 9 изменений в НК РФ, 7 – в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз – 23,88% к общему числу изменений, внесенных в кодексы, часть первая НК РФ менялась 4 раза – 5,97%; КоАП РФ изменялся также 16 раз – 23,88%; БК и ЗК РФ по 5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ по 2 раза – по 2,99% и т.д.) и во-вторых, принимать федеральные законы сразу в трех чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. три законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца.

Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных, работающих законов, своевременность и точность законодательных решений становятся во многом факторами экономического, политического и социального реформирования России. Начальник отдела систематизации законодательства Правового управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Л.Ф. Апт отмечает, что, выступая на V Красноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал их не всегда высокое качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию¹. Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин в интервью «Российской газете», характеризуя нынешнюю ситуацию в законодательстве высказал мнение, что нередко качество законов, а, следовательно, и их применение не выдерживает международной судебной оценки, и возникает необходимость повышения правосознания и правовой подготовки законодателей всех уровней и тех, кто эти законы исполняет².

На практике зафиксированы случаи несоответствия вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия. Таков неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз¹. О существенном значении правовой экспертизы А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, А.И. Абрамова указывали еще в 1997 году². Однако и на сегодняшний день, данный вопрос остается не урегулированным, что снижает возможности научно-правовой экспертизы как средство повышения эффективности российского законодательства.

Действующий регламент Государственной Думы РФ предусматривает проведение правовой и лингвистической экспертиз (ч.1 и 2 ст. 112 и ч.6 и 7 ст. 121 Регламента Государственной Думы РФ)³. Хотелось бы обратить внимание на то, что грамотно оформленный закон еще не является гарантией того, что он будет положительно воздействовать на регулируемые им общественные отношения. Как следует из содержания статей 112, 121 и 124 Регламента Государственной Думы РФ⁴, одним из основных субъектов, отвечающих за анализ внесенного законопроекта, является Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ, на которое возложена обязанность по проведению правовой и лингвистической экспертизы. Оно представляет собой систему отраслевых отделов, каждый из которых занимается единым юридико-лингвистическим исследованием проектов законодательных актов, относящихся к соответствующей правовой отрасли.

Функционируют единые отделы правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, по государственному строительству и правам человека, по гражданскому законодательству и природопользованию, по социальному законодательству, по финансовому и банковскому законодательству, по уголовному законодательству и судебно-правовым вопросам. Кроме этого, отдельно существует отдел международного права и анализа зарубежного законодательства, а также активно функционирует отдел законодательной техники и систематизации законодательства⁵. В состав таких советов входят высококвалифицированные специалисты-ученые, пользующиеся авторитетом, как в научной среде, так и в кругах практических работников. Большую роль в укреплении института экспертизы законопроектов призван сыграть специализированный орган, уполномоченный на проведение научно-правовой экспертизы. На федеральном уровне это мог бы быть Научно-консультативный совет по законодательству, созданный при Совете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или при Комитете по законодательству и судебно-правовой реформе. Существует мнение, что такого рода орган должен был независимым от парламента. В противном случае он не сможет выполнять возложенные на него обязанности. Следует детально определить статус эксперта. По-видимому, должна быть обеспечена возможность привлечения ученых к проведению экспертизы и на договорных началах.

В процессе осуществления научной экспертизы подготовленный законопроект подвергается научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы, иными словами – проходит серьезное испытание «на зрелость», проводится совместный, комплексный юридико-лингвистический анализ словесной материи каждого проекта законодательного акта.

Проведение указанных экспертиз возможно после официального внесения законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу РФ, когда он получил официальный статус, позволяющий совершать в отношении него различные действия. Одним из ключевых регуляторов экспертной работы с законодательным текстом является статья 112 Регламента Государственной Думы РФ, которая определяет порядок предварительной экспертной проработки законопроекта в рамках его подготовки к первому чтению, а также содержит основные вопросы, ответы на которые должны быть отражены в экспертном заключении. Так, в соответствии с частью 2 указанной статьи, «Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ по поручению Совета Государственной Думы РФ или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы РФ провести лингвистическую экспертизу законопроекта»¹. Отметим еще раз, что в действующей редакции статьи 112 Регламента Госдумы России императивного указания на проведение лингвистической экспертизы не содержится, а это значит, что нет и критериев ее проведения.

В.Ю. Туранин отмечает, что экспертиза законопроекта перед вторым чтением является самой трудоемкой, поскольку имеет базовый, определяющий характер для всего законодательного процесса. Это требует проведения скрупулезной экспертной работы с терминологическим аппаратом законопроекта и оценкой его качества, как со стороны экспертов-юристов, так и со стороны экспертов-лингвистов. Если законопроект принимается сразу в трех чтениях – следует это делать на стадии предварительных экспертиз¹. Перед третьим, заключительным чтением проводится окончательная доработка текста законопроекта, в том числе и «шлифовка» его терминологического аппарата. Третье чтение законопроекта традиционно представляет скорее техническое действие, которое имеет обобщающее значение, на данной стадии экспертной работы речь может идти лишь о корректировке и адекватном введении появившихся новаций в текст законопроекта. Здесь необходимо соединить изначальный текст и внесенные предложения и поправки, не нарушив при этом концептуального единства и терминологической системности.

После принятия закона эксперты Правового управления ГД РФ участвуют в его выпуске с последующим направлением данного закона на рассмотрение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Основной задачей этого этапа экспертной работы является тонкая юридико-техническая «настройка» документа, его окончательная проверка на соответствие всем предъявляемым требованиям без изменения содержания. Подчеркнем, что в Регламенте Государственной Думы России не указывается на обязательность завершающих исследований. Иными словами, особую актуальность приобретают дополнительные научно-правовые экспертизы. При этом не следует ограничивать круг потенциальных экспертов лишь теми учеными, которые проживают и (или) работают на конкретной территории.

При рассмотрении вопросов экспертного обеспечения законодательной деятельности целесообразно принять следующие исходные посылки:

1. Экспертное обеспечение деятельности не сводится к экспертизе законопроектов в законодательном органе. Экспертам нужно поддерживать не только оценочную составляющую работы законодателей, но и их деятельность при разработке законопроектов и поправок, а также выработке итогового текста законопроекта, учитывающего все предложения, которые целесообразно принять.

2. Задачи эксперта и лица, принимающего решение, не совпадают: эксперт предоставляет законодателям информацию, которую нужно принять во внимание при принятии решения, но не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить.

3. В разработке и рассмотрении законопроектов субъектами законодательного процесса можно выделить три принципиальные составляющие: 1) политическую (оценка существующего состояния различных групп или лиц общества в целом как проблемы, выбор целей изменения существующего состояния и определение того, какими иными качествами правовой жизни можно поступить ради достижения поставленной цели), 2) управленческую (выработка, оценка и выбор средств преобразования существующей ситуации в целевую) 3) юридическую составляющую (оценка правомерности законодательных решений и применения средств и приемов законодательной техники при оформлении законопроектов), в целом, требующие разного экспертного обеспечения – три классические вопросы управления: для чего, что и как¹.

К числу основополагающих принципов экспертной деятельности относятся: принцип законности; принцип соблюдения прав и свобод человека, гражданина и юридического лица; принцип компетентности; принцип независимости; принцип научности; принцип объективности и принцип ответственности. Заметим, что научный характер исследования не является особым признаком научной экспертизы нормативно-правовых актов. Научность – это один из основополагающих принципов любой экспертной деятельности. Особенность данного вида экспертиз в том, что они осуществляются научными учреждениями и вузами соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых.

Это означает, что экспертиза законопроектов должна носить комплексный характер, то есть включать помимо экспертных оценок технико-юридического характера (правовая экспертиза) и специализированные. К последним относятся такие как: экономическая, криминологическая, финансовая, политическая, организационная, правоприменительная, историческая, демографическая, нравственная и другие экспертизы¹.

Экспертное исследование законопроекта важно не само по себе, а как элемент интеллектуальной поддержки работы законодателей, экспертные вопросы по законопроекту в целом приводятся в привязке к аспектам качества закона и вопросам по законопроекту политического характера.

Материалы проведенной экспертизы представляются в виде заключения. Однако до сих пор порядок подготовки и форма такого рода заключений не регламентированы. Как представляется, текст заключения должен приниматься большинством голосов экспертов (если экспертиза проводится группой экспертов). При наличии особого мнения несогласных с общими выводами экспертов, его следует обязательно приобщать к тексту заключения. Заключение оформляется в письменном виде и подписывается экспертами, участвующими в проведении экспертизы.

Важная роль экспертизы и в том, что экспертная оценка законопроекта предполагает также оценку его связей и зависимостей с другими, задействованными уже правовыми механизмами, с учетом социального аспекта. Следует подчеркнуть, что в заключение должна быть очень четко выражена аргументированная позиция по отношению к общей концепции законопроекта; необходимости и своевременности его принятия; связи будущего закона с общей системой действующего законодательства; необходимости именно законодательного урегулирования определенной ситуации (проблемы); обоснованности конкретных правовых решений (с учетом тенденций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства).

В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по законопроектам экспертам целесообразно ориентироваться на определенный круг вопросов. Перечень этих вопросов мог бы быть приблизительно следующим: насколько данный законопроект актуален, соответствует ли он направлениям общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений; соответствуют ли положения законопроекта Конституции РФ, общепризнанным принципам международного права и международным договорам Российской Федерации; имеется ли в самом законопроекте механизм реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; не останутся ли пробелы в законодательстве после принятия подготавливаемого акта, нет ли в проекте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели закона все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта и ряд других вопросов¹

Законопроект может быть передан на повторную экспертизу. Повторную научную экспертизу необходимо, в частности, осуществлять, если в процессе обсуждения и доработки он был подвергнут существенным изменениям либо представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям.

В субъектах РФ все большее развитие получает практика постоянного консультирования и производства экспертизы со стороны ведущих специалистов-юристов, работающих в юридических вузах регионов России. Например, директор Юридического института предпринимательства и агробизнеса Саратовской государственной академии права, заведующая кафедрой гражданского процесса, доктор юридических наук, профессор О.В. Исаенкова 5 ноября 2009 года награждена грамотой Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по правовым и судебным вопросам за активное участие в законодательной деятельности.

Подводя краткий итог, отметим, что научно-правовая экспертиза может быть использована, во-первых, для обеспечения социальной обусловленности права. Целью правотворческой деятельности является создание права как средства регулирования общественных отношений. Создаваемое право должно быть социально обусловленным, качественным, не имеющим пробелов, стабильным, являющимся основой безопасного сосуществования и развития, эффективным, соответствующим менталитету, культуре, традициям народа. Достижению этих целей и способствует проведение научно-правовой экспертизы. Разрешаемые в ходе ее проведения вопросы соответствуют выше обозначенным характеристикам права, то есть предопределяют его социальную ценность.

Во-вторых, научно-правовая экспертиза может быть использована для анализа технико-юридического аспекта качества закона. Разумеется, экспертиза как средство обеспеченности социальной ценности права более активно проявляет себя в процессе правотворчества, но и роль в процессе правореализации также велика. Бесспорно, качество закона во многом определяет успешность правоприменения, уровень законности и правопорядка в обществе. Что, несомненно, укрепляет социальную ценность права. Неслучайно в некоторых зарубежных странах проведение экспертизы законопроектов обязательно. Так, во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного Совета, в состав которого входят около трехсот видных юристов¹.

Экспертиза – это своего рода индикатор обусловленности правовых норм. По той роли, которую научно-правовая экспертиза призвана играть в проверке и принятии законов, ее следует отнести к важнейшему технологическому этапу законотворческого процесса. Она позволяет: 1) обеспечить их должное качество, так как способствует созданию научно обоснованной системы принимаемых законов, их согласованности; 2) помогает выявить возможные негативные социальные последствия, которые может вызвать реализация этих правовых актов.

Очевидно, что значение научно-правовой экспертизы в деле повышения эффективности российского законодательства увеличилось бы, если бы ее результаты всегда становились известными депутатам. Однако, действующие процедурные правила не устанавливают требования обязательного представления материалов проведенной экспертизы на заседании Государственной Думы РФ, что, безусловно, снижает эффективность использования ее результатов при принятии конкретного законодательного решения. Законопроекты, переданные на экспертизу, целесообразно рассматривать на пленарном заседании ГД РФ только при наличии заключения экспертов.

Имеющиеся недостатки в современном российском законодательстве существенны. Следовательно, можно обозначить ряд предложений по совершенствованию института экспертизы, в целом:

1. Она должна носить более комплексный характер, то есть сочетание экспертных оценок технико-юридического характера и специализированных.

2. Проведение комплексных экспертиз следовало бы поручать юридическим научным учреждениям и экспертам из числа ведущих ученых и специалистов – в зависимости от содержания законопроекта.

3. Необходима разработка методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы, решению вопроса о сроках ее проведения, составления и оформления заключения на законопроект, определение статуса экспертов.

4. Совершенствование работы, связанной с проведением экспертизы законопроектов, способствовали бы системный анализ состояния этой работы; проведение семинаров, научно-практических конференций специалистов, участвующих в проведении экспертизы; обсуждение научных публикаций и разработок, касающихся экспертизы нормативно- правовых актов.

5. В качестве меры по повышению эффективности правотворческого процесса выделим также принятие ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Вопрос спорный, непростой, так как на ограничение воли законодателя вряд ли согласится нынешний парламент.

6. Следует повышать степень восприимчивости российского парламента к результатам научно-теоретического анализа таких ведущих исследовательских центров России как Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и Институт государства и права РАН со своим Саратовским филиалом. Имея в своем составе специалистов практически по всем отраслям законодательства, они осуществляют правовую экспертизу по широкому спектру законопроектов.

Подводя общие итоги исследования, заметим, что проведение эффективной правовой политики российского государства по систематизации нормативных правовых актов окажет заметное влияние на структурное содержание всей системы законодательства, ибо таким путем она закрепит единые формы и методы регулирования наиболее важных общественных отношений. Систематизация повысит уровень законности в деятельности государственных органов, правоприменительных органов, составит основу изучения российского права в юридических учебных заведениях и окажет позитивное влияние на развитие и становление отечественной юридической науки и образования.