Глава 16. Проблемы систематизации и совершенствования источников административно-имущественного права (а.В. Винницкий)

Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует о развитии в рамках системы административного права самостоятельного правового института (а в перспективе и подотрасли) – административно-имущественного права, регламентирующего отношения государственной собственности в динамике – процесс управления публичным имуществом. Развитию административно-имущественного права способствовало проведение в России административной реформы. Как известно, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314¹ управление государственным имуществом назвал среди основных функций федеральных органов исполнительной власти. Эта функция трактуется как осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Для ее реализации (наряду с функцией по оказанию государственных услуг) предусмотрена специальная разновидность федеральных органов исполнительной власти – федеральные агентства. В близком направлении административная реформа идет и на уровне субъектов РФ. Однако это лишь начало длинного пути совершенствования управления государственным имуществом, предполагающего в будущем процессуализацию данной деятельности и унификацию правовых форм ее осуществления. В итоге управление государственной собственностью должно окончательно оформиться в качестве важной функции органов исполнительной власти, которая, хотя и обладает самостоятельностью, не может быть исключена из общего публично-правового режима функционирования исполнительной власти.²

В связи с этим приобретают особую актуальность вопросы систематизации и совершенствования источников административно-имущественного права, поскольку правовые институты как главные структурные подразделения отрасли получают внешнее обособленное закрепление в системе законодательства.¹ Система источников административно-имущественного права в уменьшенном масштабе отражает систему источников административного права в целом² и представлена нормативными актами, публичными договорами и, с некоторыми оговорками, актами правосудия.

Нормативные акты (законодательство в широком смысле этого слова) являются главным, доминирующим источником³ и включают федеральные и региональные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Публичные договоры – вспомогательный компонент правового регулирования управления государственной собственностью, который, однако, нельзя не учитывать при построении системы источников правового института.⁴ Это федеративные и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти о делегировании отдельных полномочий органам власти субъектов РФ либо закреплении процедур согласования в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом.⁵

Основания и порядок заключения подобных договоров и соглашений регламентируются Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 4 ст. 66, ч. 2–3 ст. 78) и Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 5 ст. 1, ст. 3, ст. 26.6–26.8 и др.). Помимо этого подп. «д» п. 2 ст. 21 Закона предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Следует, однако, отметить, что в последние годы наблюдается заметное ослабление регулирующей роли публичных договоров и соглашений, в частности по вопросам управления государственной собственностью. Договорная форма делегирования полномочий все больше вытесняется нормативно-распорядительной. К примеру, ст. 13 Федерального закона от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»¹ предусматривает передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, на основании решения межведомственного коллегиального органа.

Акты правосудия можно рассматривать в качестве источника прежде всего в тех случаях, когда судебные органы выступают субъектами нормоконтроля при рассмотрении дел об оспаривании (признании неконституционными) нормативных правовых актов в сфере управления государственной собственностью. Среди решений Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ) следует выделить:

• Постановление от 20.12.2010 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ …»;¹

• Постановление от 30.06.2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ …»;²

• Постановление от 17.06.2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации…»;³

• Постановление от 10.09.1993 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»»⁴ и др.

По указанным, а также некоторым иным спорам органом конституционного правосудия сформулирована правовая позиция по весьма острым и важным проблемам, таким как «малая приватизация», перераспределение и разграничение публичной собственности и т. д. При этом выявленный конституционно-правовой смысл оспариваемых законоположений, обязательный для всех государственных и муниципальных органов, оказал самое серьезное влияние на правоприменительную практику.

Верховным Судом РФ в качестве кассационной и надзорной инстанций неоднократно проверялись на соответствие федеральному законодательству законы субъектов РФ об управлении региональной собственностью, отдельные нормы которых признавались недействующими.⁵

Заметным источником правового воздействия в последние годы становятся не только Постановления Пленума и Информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее – ВАС РФ),¹ но и Постановления Президиума ВАС РФ по конкретным спорам в сфере публичной собственности, поскольку содержащееся в них толкование правовых норм ныне является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2010 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации»,² пунктом 5.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 г. № 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам».³

Однако в целом акты правосудия, равно как и публичные договоры, не оказывают решающего влияния на процесс правового регулирования.

Детальное исследование нормативных правовых актов, публичных договоров и актов правосудия позволяет выделить следующие характерные черты системы источников административно-имущественного права. При этом ведущая роль нормативных актов позволяет употреблять в качестве тождественных термины «система источников» и «система законодательства» (в широком смысле) применительно к сфере управления государственным имуществом.

Во-первых, система источников представлена обширным административным, а также иным специализированным законодательством. Как известно, Конституция РФ дифференцирует административное, административно-процессуальное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 п. 72), относя его к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

На наш взгляд, нормативные акты, регламентирующие управление государственной собственностью, по общему правилу следует отнести к административному (административно-процессуальному) законодательству, поскольку ему принадлежит приоритет в регулировании исполнительной власти и государственного управления. По этому пути идет и судебная практика. Так, при проверке на соответствие федеральному законодательству отдельных положений Закона Магаданской области о порядке управления государственной собственностью Верховный Суд РФ в Определении от 11.02.2003 г. по делу № 93-Г03-4¹ указал, что установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ относится к сфере административного права. Тождественная правовая позиция выражена в Определении Верховного Суда РФ от 07.02.2003 г. по делу № 64-Г03-1,² где проверялась законность некоторых положений аналогичного Закона Сахалинской области. Одновременно судом был сделан принципиально важный вывод, что регулирование порядка управления государственной собственностью субъекта РФ не составляет предмет гражданского законодательства.

Нормативные акты, регламентирующие управление отдельными специфическими объектами (землей, недрами, водными объектами, лесами и пр.), включены в сферы специального законодательного регулирования, которые приобрели признаки самостоятельных комплексных отраслей.

В целом рассматриваемые источники – это более чем значительное число федеральных и региональных нормативных актов собственно административного (административно-процессуального) законодательства, а также специализированного законодательства «административно-правовой семьи». Кроме того, отдельные нормы, посвященные управлению государственной собственностью, обнаруживаются и в нормативных актах, традиционно относимых к гражданскому законодательству (например, ст. 2, 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ¹). Гражданский кодекс РФ также имеет некоторые промежуточные, переходные положения, соединяющие гражданское и административное законодательство в данной области (подп. 2 п. 1 ст. 8, ст. 125, 214 и т. д.). Есть такие нормы в бюджетном законодательстве, значительное их количество содержится в комплексных нормативных актах, которые сложно отнести к той или иной отрасли законодательства (например, Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ).

Нельзя признать источником права, на наш взгляд, часто цитируемую в литературе Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренную Постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024² (далее – Концепция). Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики.³ Не являются предметом рассмотрения Концепции земля,⁴ недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие РФ, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты. В разд. I Концепции закрепляются общие задачи, цели и принципы управления государственным имуществом (п. 1), а также содержатся оценка состояния управления, его цели и задачи управления, механизм управления, контроль эффективности управления и принципы управления унитарными предприятиями и учреждениями (п. 2), акциями и долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ (п. 3), федеральными объектами недвижимости (п. 4).

Раздел II Концепции посвящен приватизации государственного имущества и закрепляет цели, задачи и принципы государственной политики приватизации (п. 1), основные меры по реализации государственной политики приватизации (п. 2), методы реализации государственной политики в области приватизации (п. 3), государственный контроль за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий (п. 4), информационное обеспечение приватизации государственного имущества (п. 5). В качестве приложения к Концепции дается План подготовки нормативных правовых актов по вопросам ее реализации.

Концепция одобрена Постановлением Правительства РФ, которое в силу ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ является нормативным правовым актом. Однако детальный анализ Концепции не позволяет в полной мере отнести ее к числу таких актов. Во-первых, Концепция «одобрена» Правительством России, и употребление приведенного термина представляется несовместимым с официальным и общеобязательным действием правовых предписаний. Во-вторых, Концепция практически не содержит нормативных предписаний (общеобязательных правил поведения, рассчитанных на многократное применение). Ее положения с юридико-технической точки зрения не способны регламентировать отношения управления государственной собственностью. Поэтому не случайно Концепция фактически не применяется судебными органами при рассмотрении возникающих споров.¹

Очевидно, что Концепция носит программный характер, так как направлена на формирование государственной политики в сфере управления государственной собственностью, однако эта политика еще должна найти свое выражение на нормативном уровне. Концепция намечает содержание нормативно-правового и индивидуального регулирования в сфере управления государственной собственностью, однако не служит самостоятельным и самодостаточным источником воздействия на соответствующие отношения. Федеральным органам исполнительной власти поручено организовать работу по реализации Концепции (см. п. 2 Постановления), решить отдельные задачи в рассматриваемой сфере (см. указания в тексте Концепции), в первую очередь путем подготовки специальных нормативных правовых актов. В связи с этим Концепцию следует охарактеризовать как исходный программно-политический акт, содержащий комплекс индивидуальных предписаний федеральным органам исполнительной власти по ее реализации.

Во-вторых, система источников в сфере управления государственной собственностью состоит из двух подсистем – федеральной и региональной. На первый взгляд вопросы их соотношения и взаимодействия разрешается очень просто: федеральное законодательство регламентирует управление собственностью Российской Федерации, а региональное – субъектов РФ. Однако такое представление не вполне верно, и данный вопрос требует более детального исследования.

В соответствии с п. «д» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею отнесены к ведению Российской Федерации. Это конституционное положение является достаточным для правового регулирования управления собственностью Российской Федерации именно на федеральном уровне. Очевидно, что субъекты РФ не вправе вторгаться в названную сферу, не обладая полномочиями собственника в отношении федерального имущества и политической властью на территории всего государства.

Проблема возникает при регулировании управления региональным имуществом. Этот предмет ведения в Конституции РФ (ст. 71, 72) прямо не обозначен, в связи с чем КС РФ в Постановлении от 17.06.2004 г. № 12‑П¹ отметил, что субъекты РФ в силу ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью. В свою очередь п. 4 ст. 76 Конституции РФ гласит, что по таким предметам ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В развитие указанного подхода подп. «ж» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ предусматривает, что законом субъекта РФ устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Согласно подп. «г» п. 2 ст. 21 Закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ.

Однако такой подход нельзя признать вполне обоснованным. Более того, детальное изучение нормативного материала приведенную модель регулирования не подтверждает. В частности, тот же Закон (п. 4 ст. 26.11) закрепляет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок учета имущества субъекта РФ устанавливаются федеральным законом. В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав.

Думается, процитированные нормы входит в непосредственное противоречие с рассмотренными ранее положениями Закона о самостоятельности субъектов в правовом регулировании управления и распоряжения своим имуществом. Очевидно, что «порядок управления и распоряжения собственностью», с одной стороны, и «порядок осуществления права собственности»  – с другой, во многом тождественны, хотя относятся к различным сферам законодательства и предметам ведения (!). Помимо этого федеральное земельное, природоресурсное, жилищное, приватизационное законодательство в равной степени распространяется на управление и распоряжение объектами как федеральной, так и региональной собственности. Кроме того, в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ установлен порядок безвозмездной передачи имущества субъектов РФ в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Особенно ярким примером выступает Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,¹ который не распространяется на федеральную собственность вовсе, а регламентирует льготный режим приватизации сугубо регионального и муниципального имущества, при этом серьезно ограничивая правомочия публичного собственника, что признано соответствующим Конституции РФ (Постановление КС ПФ от 20.12.2010 г. № 22-П²).

Таким образом, прерогативой федерального законодателя необходимо признать регламентацию таких вопросов в сфере государственной собственности, которые имеют особое публичное (общегосударственное) значение и с точки зрения Конституции РФ связаны с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71); установлением основ федеральной политики и федеральными программами в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71); установлением правовых основ единого рынка, основами ценовой политики (п. «ж» ст. 71); регулированием отношений, входящих в предмет гражданского законодательства (п. «о» ст. 71).

Детальную, развивающую правовую регламентацию соответствующих отношений (с учетом построения системы региональных органов государственной власти) должен осуществлять сам субъект РФ. Такая модель согласуется с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который относит административное, административно-процессуальное законодательство и иное специализированное законодательство «административно-правовой семьи» к предметам совместного ведения. Ее реализация типизировала бы управление региональной собственностью, устранила бы различные, а иногда и несовместимые подходы к данной сфере государственного управления в субъектах РФ,¹ что уже достигнуто в области земельного, приватизационного и иного специализированного законодательства. Надо добавить, что этим права субъекта РФ как собственника имущества в целом не ущемляются, поскольку непосредственное управление сохраняется в исключительной компетенции его органов государственной власти, которые самостоятельно реализует возложенные на них полномочия за исключением тех случаев, когда право собственности субъектов РФ ограничивается федеральным законодателем с учетом иных ценностей, находящимся под защитой Конституции РФ (например, обеспечение права на жилище, права на землю, обеспечение принципа равенства, развитие конкуренции, поддержка малого и среднего предпринимательства и т. д.).

В-третьих, источники в сфере управления государственной собственностью должным образом не систематизированы. Современные тенденции развития законодательства об управлении государственной собственностью нельзя признать безупречными. Правотворческая практика свидетельствует о поэтапном вычленении из предмета административного права тех или иных групп отношений по поводу специфических видов государственного имущества (природных ресурсов, жилых помещений, унитарных предприятий, имущества железнодорожного транспорта, объектов культурного наследия, акций и пр.), их обособлении и увеличении степени автономии соответствующего законодательства. В частности, вряд ли концептуально верным является закрепление именно в Федеральном законе от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ст. 17.1)² особенностей порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, обоснованность которых по существу не вызывает сомнений. В результате в рамках предмета собственно административного права остается управление государственным имуществом, не регламентированное специальным законодательством, т. е. здесь действует остаточный принцип.

Более правильным направлением правотворческого процесса видится систематизация законодательства об управлении государственной собственностью, что требует принятия центрального законодательного акта, который бы выполнял функцию общей части, а также гармоничная (а не выборочная) специализация управления всеми специфическими видами государственного имущества, т. е. формирование особенного правового регулирования, что исключило бы разобщенность, несоответствие или дублирование законодательной регламентации.¹

В-четвертых, система источников отличается существенными законодательными пробелами и недостаточностью законодательного регулирования. В литературе обоснованно отмечается фрагментарный, эпизодический характер законодательного регулирования исполнительной власти,² указывается на необходимость повышения роли законов в регулировании прав граждан и функционировании исполнительных органов публичной власти.³ В сфере управления государственной собственностью названные недостатки проявляются особенно ярко, причем в большей степени на федеральном уровне.

Например, согласно подп. «г» п. 1 ст. 114 Конституции РФ, абз. 6 ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ данный орган уполномочен лишь на управление федеральной собственностью. Однако значительный объем правового регулирования в этой сфере осуществляется именно на правительственном уровне, что недопустимо с точки зрения конституционной модели разделения властей. По существу, высший орган исполнительной власти выстраивает идеологию управления федеральным имуществом, закрепляет ее нормативно, осуществляет планирование, фактическое управление и вдобавок контроль в этой сфере либо делегирует указанные полномочия подведомственным ему органам исполнительной власти. Между тем еще в начале XX в. А. И. Елистратов писал, что «связанность государства правом требует такой организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялось бы различными органами. А пока законы издает тот же орган, который и правит, его правление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления».¹

Некоторые отношения остались не только вне законодательного, но и вне подзаконного регулирования (например, «общее» планирование управления федеральным имуществом). А поскольку соответствующие публичные отношения могут существовать только в правовой форме, следует не просто говорить о пробеле регулирования, а констатировать невосполнимый правовой вакуум. Есть недостатки и иного порядка. Так, несмотря на прямое указание п. 4 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ федеральным законом должным образом не установлены (за исключением отдельных положений специализированного законодательства) особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок его учета.

Федеральные законопроекты в сфере государственной собственности. Сложно найти работу, посвященную исследуемой проблеме, где бы не отмечалась острая необходимость принятия федерального закона об управлении государственной собственностью (о государственной собственности, о государственной собственности и управлению ею и т. п.) ¹ или даже целого пакета законодательных актов.² В связи с этим нельзя согласиться с В. К. Андреевым в том, что после принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, идея разработки Федерального закона «О федеральной государственной собственности и управлении ею» потеряла свою актуальность, поскольку федеральные законы о приватизации и о предприятиях практически устранили пробелы в регулировании этой сферы.³

Однако в настоящее время законодательный процесс в этом направлении практически приостановлен. Так, проект федерального закона «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью и обязательствами Российской Федерации», внесенный на рассмотрение Государственной Думы РФ 18.04.2000 г., был отклонен.¹ Проект федерального закона «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ», внесенный на рассмотрение Государственной Думы РФ еще 16.04.1998 г., был возращен к процедуре первого чтения, не поддержан Правительством РФ и впоследствии отклонен.² Проект федерального закона «Об использовании высвобождаемого военного имущества», внесенный на рассмотрение 20.10.2003 г., также не был поддержан Правительством РФ и находится без движения.³ Проект федерального закона «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом», внесенный на рассмотрение 06.07.1996 г., был принят Государственной Думой РФ в окончательной редакции, одобрен Советом Федерации РФ, однако отклонен Президентом РФ и впоследствии снят с рассмотрения.⁴ Аналогичная судьба постигла и иные законопроекты в сфере управления государственной собственностью.⁵ В результате правовое регулирование в этих сферах осуществляется на подзаконном уровне, и государственные органы исполнительной власти всячески избегают исправления сложившейся ситуации, сохраняя в своих руках недопустимую концентрацию полномочий.

Наибольшие обсуждения в печати вызвал законопроект «О государственном и муниципальном имуществе», подготовленный Минимуществом России по поручению Президента и Правительства РФ, согласованный с Минюстом России и переданный на рассмотрение Правительства РФ 31.01.2003 г.¹ Разработка проекта и внесение его в Государственную Думу РФ предполагались к апрелю 2003 г. в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства РФ на 2003 г. (строка 34 разд. I), утв. Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2003 г. № 268-р.² Однако вплоть до настоящего времени законопроект в Государственную Думу РФ не внесен.

Проект предусматривал принципиальный пересмотр роли государства в экономике. Предполагалось осуществить завершающий этап ее реформирования, оставив в публичной собственности только то имущество, которое непосредственно обеспечивало бы публичные полномочия государства и муниципальных образований. Вместе с тем несмотря на безусловные положительные моменты (реализация принципа целевого характера публичного имущества, его соответствия публичным функциям и предметам ведения), законопроект содержал и некоторые спорные положения (например, отказ от института хозяйственного ведения), а также не закреплял конкретного механизма управления оставшимся в публичной собственности имуществом. Ожидать принятия данного нормативного акта в прежнем виде в настоящее время, по-видимому, не приходится. Однако его «отголоски» очевидны в уже принятых законодательных актах, посвященных составу собственности субъектов РФ, муниципальных образований, перераспределению публичной собственности в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Одна из последних заметных правотворческих инициатив в рассматриваемой сфере – проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом» № 332114-4,¹ внесенный в Государственную Думу 11.08.2006 г. Статья 18 законопроекта предполагала передачу органам государственной власти субъектов РФ не просто отдельных полномочий по управлению федеральным имуществом (это допускает п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184‑ФЗ), а практически всех полномочий в этой сфере, а также частичное делегирование регионам нормотворческих функций по вопросам осуществления переданных полномочий, формирование исполнительных органов власти субъектов РФ по управлению федеральным имуществом, механизма контроля за осуществлением делегированных полномочий.

При таких обстоятельствах ст. 18 законопроекта, по сути, претендовала на изменение установленных Конституцией РФ предметов ведения и императивно закрепленных функций Правительства РФ, что противоречило, в частности, правовой позиции КС РФ, в соответствии с которой не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти.² Кроме того, внесенное предложение противоречило логике административных преобразований последних лет. Как известно, ранее региональные органы по управлению имуществом субъектов РФ были наделены правами территориального агентства Минимущества РФ, однако в 2003–2004 гг. эти полномочия были у них изъяты и переданы вновь созданным территориальным органам Минимущества РФ (Росимущества). Следовательно, законопроект предполагал возврат к ранее существовавшей модели с заменой договорного режима делегирования полномочий на нормативный. В итоге, несмотря на одобрительные заключения Комитетов Государственной Думы, официальный отзыв Правительства РФ, заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы, анализируемые положения из законопроекта были исключены и не нашли места в принятом впоследствии Федеральном законе от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».¹

Предложения по совершенствованию законодательных источников административно-имущественного права. Отвлекаясь от состоявшихся правотворческих неудач, считаем, что на данный момент в первостепенном порядке должны быть приняты следующие нормативные акты.

Во-первых, базовый федеральный закон комплексного характера «Об управлении собственностью Российской Федерации, основах управления собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью», устанавливающий и регламентирующий:

• распределение полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в сфере правового регулирования отношений публичной собственности;

• распределение полномочий в сфере управления федеральным имуществом между органами государственной власти Российской Федерации;

• общие принципы распределения полномочий в сфере управления региональным и муниципальным имуществом между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления соответственно;

• классификация объектов государственной и муниципальной собственности исходя из обеспечиваемых ими публичных функций;

• состав федеральной, региональной и муниципальной собственности сообразно закрепленным предметам ведения публичных образований и полномочиям их органов, в том числе объекты исключительной федеральной, региональной и муниципальной собственности;

• порядок разграничения (безвозмездной передачи) публичной собственности в связи с перераспределением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, а также органами местного самоуправления;

• особенности возникновения и прекращения права федеральной, региональной и муниципальной собственности;

• особенности осуществления права федеральной, региональной и муниципальной собственности (дозволенные, предписанные и запрещенные способы использования публичного имущества);

• критерии эффективности управления федеральным, региональным и муниципальным имуществом, а также эффективности его использования в зависимости от категорий объектов собственности;

• механизм и порядок управления федеральной собственностью, основные требования к механизму и порядку управления региональной и муниципальной собственностью;

• общее и специальное планирование в сфере управления федеральной собственностью, основные требования к планированию в сфере управления региональной и муниципальной собственностью;

• специальные режимы управления федеральной собственностью (порядок управления специфическими объектами собственности Российской Федерации, порядок осуществления права федеральной собственности специфическими способами);

• режим оказания государственных и муниципальных услуг населению на основе использования объектов публичной собственности;

• режим формирования заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, связанных с функционированием и созданием объектов публичной собственности и оказанием государственных и муниципальных услуг на основе их использования;

• контроль в сфере управления собственностью Российской Федерации, основы контроля в сфере управления собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью.

Во-вторых, региональные законы об управлении (порядке управления) государственной собственностью соответствующего субъекта РФ – в тех регионах, где такие нормативные акты еще не приняты либо не соответствуют федеральной модели. Эти нормативные акты на основе федерального законодательства должны устанавливать и регламентировать:

• распределение полномочий в сфере управления региональным имуществом между органами государственной власти субъекта РФ;

• механизм и порядок управления региональной собственностью с учетом требований федерального законодательства;

• дополнительные критерии эффективности управления региональным имуществом, а также эффективности его использования в зависимости от категорий объектов собственности;

• общее и специальное планирование в сфере управления региональной собственностью;

• специальные режимы управления региональной собственностью (порядок управления специфическими объектами собственности субъекта РФ, порядок осуществления права региональной собственности специфическими способами);

• отдельные вопросы оказания государственных услуг населению на основе использования объектов региональной собственности;

• отдельные вопросы формирования заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта РФ, связанных с функционированием и созданием объектов региональной собственности и оказанием государственных услуг на основе их использования;

• контроль в сфере управления собственностью субъекта РФ.

В-третьих, федеральный закон «Об учете государственного и муниципального имущества», устанавливающий единую систему учета и ведения реестров публичной собственности, призванный заменить совокупность действующих в настоящее время не унифицированных федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов. В качестве альтернативного варианта возможно включение соответствующей системы норм в структуру федерального закона «Об управлении собственностью Российской Федерации, основах управления собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью».

В-четвертых, единый федеральный закон «О государственных и муниципальных учреждениях», комплексно регламентирующий правовой статус и управление данными публичными юридическими лицами. Соответствующие отношения находятся на стыке гражданского, бюджетного и административного права, однако складываются вокруг единой организационно-правовой формы юридических лиц. Поэтому представляется концептуальной ошибкой регламентация правового статуса различных типов государственных и муниципальных учреждений (автономных, бюджетных, казенных) различными законодательными актами в результате принятия Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»,¹ а до него – Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ.² Однако, с учетом сложившейся ситуации, вряд ли стоит рассчитывать на принятие предлагаемого законодательного акта в обозримом будущем.