Глава 1. Правовые акты: проблемы системности и эффективности (а.В. Малько, я.В. Гайворонская)

В последние годы значимость теоретико-правовой разработки системы правовых актов признается многими учеными-юристами. Об этом свидетельствует огромное количество публикаций, посвященных различным аспектам указанной проблематики. Однако, как справедливо отмечается в специальной литературе, многие вопросы остаются до конца неисследованными. Большинство авторов сосредоточивают свое внимание на рассмотрении либо одного из видов правовых актов (нормативных, правоприменительных, правоинтерпретационных), либо на отельных аспектах этой проблемы¹. При всей значимости этих исследований приходится констатировать, что комплексной теории правовых актов современная юридическая наука предложить пока не может.

Представляется, что в основе теории правовых актов должны лежать два вопроса: об общем понятии правового акта и о комплексной классификации правовых актов, охватывающей имеющиеся их разновидности и учитывающей особенности их правовой природы (а, следовательно, степени обязательности и соподчиненности).

Обширный обновленный массив правовых актов, обрушившийся на общество в постперестроечный период, выявил массу недостатков сложившихся в науке представлений об этом правовом явлении, что стало в конечном итоге проблемами правореализующей деятельности. Это, во-первых, проблема иерархии правовых актов; во-вторых, проблема соотношения правовых актов различных видов; в-третьих, неопределенность юридической силы отдельных документов, предусмотренных законодательством; в-четвертых, проблема соотношения результатов правотворческой деятельности федеральной, региональной власти и муниципального управления; в-пятых, отсутствие единой общепринятой терминологии применительно к правовым актам различных видов; в-шестых, отсутствие упорядоченности в общем массиве правовых актов и др.

Проблема терминологии является одной из важнейших с точки зрения разработки теории правовых актов применительно к идее верховенства закона. Общепризнанные наименования, в дальнейшем закрепленные законодательно, помогут разрешить практически значимую проблему определения иерархии правовых актов и соотношения друг с другом актов различных видов (в частности, принятых различными ветвями власти одного уровня), что является особо актуальным для реального проведения в жизнь требования верховенства закона.

Возникающее в реальной действительности множество правовых актов очень трудно сделать обозримым и сопоставимым. Невозможно их использовать в разных отраслях права, если не будет однозначного понимания их видов, общих и специфических признаков, соотношения между собой. Единство же доктрины и законодательного закрепления гарантирует от хаотического возникновения актов и их «столкновений» между собой. Требуется упорядочение нормативного массива, которое достигается введением классификации правовых актов. Речь идет об определении видов актов с присущими им свойствами, об установлении их перечня и степени юридической силы.

По нашему мнению, первоочередным и важнейшим способом достижения эффективности правовых актов является обеспечение их системности. Внутренне согласованная и непротиворечивая система правовых актов уже сама по себе, по определению, придает актам реализуемость и, как следствие, эффективность. Наличие однозначных видовых характеристик отдельных правовых актов, необходимое для выстраивания их системы, не только облегчает, но и существенно повышает эффективность контрольной и надзорной деятельности в сфере проверки законности и качественности правовых актов. Кроме этого, официально закрепленная система правовых актов является значимым, если не важнейшим, антикоррупционным фактором, так как позволяет сделать прозрачными государственно-властную деятельность и ее результаты, ограничить правоприменительное усмотрение, четко определить иерархию властных велений и их юридические последствия. Все это достигается за счет введения однозначных юридических форм (наименование акта, необходимые реквизиты и требования к структуре и содержанию) для правовых актов различных видов.

Если обобщить все сказанное, можно выделить ряд основных задач, с решением которых связана проблема систематизации правовых актов РФ. Во-первых, разработка комплексной и внутренне согласованной системы правовых актов РФ, которая бы учитывала нормативный или индивидуальный характер акта, степень его обязательности, правила соотношения с иными актами в системе и другие параметры. Во-вторых, официальное закрепление общей классификации правовых актов РФ.

Проблема разработки системы правовых актов, отвечающей потребностям современного государства и общества, связана со всеми направлениями правовой политики: правотворчеством, правоприменением, толкованием юридических норм, доктринальной деятельностью и правовым воспитанием. Правовые акты являются основными правовыми средствами осуществления правовой политики. Создание стройной, комплексной, прозрачной и эффективной системы правовых актов является важнейшей задачей современной правовой политики российского государства. Как верно отмечают исследователи, «прежде чем упорядочить общественные отношения, в первую очередь необходимо привести в порядок правовую форму и те юридические акты, которые ее составляют»¹. Многие проблемы, свидетельствующие о неэффективности государственной деятельности, напрямую связаны с недостатками системы правовых актов. Представляется, что на сегодняшний день последовательность необходимых действий в сфере совершенствования правовых актов должна выглядеть следующим образом: во-первых, доктринальный этап – разработка комплексной теории правовых актов; во-вторых, правотворческий этап – принятие законов о правовых актах и системе правовых актов.

Как было отмечено выше, комплексная теория правовых актов в современной юридической доктрине отсутствует. Однако разработка концепции правовых актов – это научно-практическая проблема, которая должна решаться согласованными усилиями ученых, практиков и законодателя. Работающая теория правовых актов должна согласовываться с конституционным и федеральным законодательством. Отсутствие законодательного закрепления вопросов, связанных с правотворчеством и системой правовых актов, тормозит в том числе и доктринальную разработку проблемы. На сегодняшний день можно констатировать явную недостаточность правового регулирования вопросов, связанных с изданием правовых актов органами власти и самоуправления различных видов и уровней. И здесь неясности правовой регламентации часто не позволяют ученым выйти на более высокий уровень комплексной разработки проблемы, принуждая оставаться в рамках трактовки законодательства.

Следует согласиться с Д.А. Керимовым, который еще в начале 90-х годов настаивал на том, что необходимо в законодательном порядке установить правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами должны быть чётко, ясно и строго определены². Должны быть оговорены различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т. д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативно-правового и отдельно для актов ненормативно-правового характера каждого государственного органа. Реализация этого предложения, по мнению Д.А. Керимова, повысит уровень культуры законотворческой (правотворческой) деятельности, укрепит стабильность действующего законодательства, позволит последовательно проводить в жизнь требования законности¹.

По нашему мнению, назрела острая необходимость законодательного закрепления вопросов, связанных с правотворчеством и системой правовых актов российского государства в целом. Как известно, проект закона о нормативных правовых актах находится в Государственной Думе с 1996 года. При этом первоначальная концепция закона о нормативных правовых актах требует существенных изменений, на чем справедливо настаивают исследователи². Значимость документа в современных условиях огромна, его отсутствие тормозит прогрессивное развитие правовой жизни российского общества.

Закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» выступает формой оптимизации законотворческой политики в современной России. О необходимости такого закона, систематизирующего весь законодательный массив страны, свидетельствует правоприменительная практика зарубежных стран (Бельгия, Венгрия, Япония, Белоруссия, Молдова и других), где подобные законы существуют и успешно применяются. К тому же в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, Иркутской и Ярославской областях) вопросы, связанные с системой принимаемых ими нормативных правовых актов, также законодательно урегулированы.

Федеральный конституционный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и соответствующие региональные законы должны занять центральное место в системе действующего законодательства. Поэтому их нужно срочно принимать.

При этом мы считаем, что статус «закона о законах» должен быть повышен с «федерального» на «федеральный конституционный», ибо он является органической частью Конституции РФ, ее логическим продолжением. Проект такого закона будет направлен на реализацию и развитие следующих положений Конституции Российской Федерации:

- части 2 статьи 4, предусматривающей, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации;

- статьи 76, определяющей соотношение нормативных правовых актов.

В соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, проект рассматриваемого закона можно отнести к отрасли «Конституционный строй» (010.000.000), подотрасли «правотворческая деятельность органов государственной власти» (010.140.000).

Федеральный конституционный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» должен содержать в себе понятие и иерархию нормативных правовых актов современной России, устанавливать общий порядок их подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации. В законе важно предусмотреть планирование правотворческой деятельности и прогнозирование последствий принятия наиболее значимых проектов нормативных правовых актов, определить основные требования к юридической технике с учетом видов данных актов (обязательные реквизиты, структура, терминология и другие). Качественный законотворческий процесс может строиться только на основе государственной программы на среднесрочную или долгосрочную перспективу, включающей в себя согласованное участие всех органов конституционного партнерства, что может выступать одним из приоритетов законотворческой политики в современной России.

При этом уже очевидна настоятельная потребность более широкого комплексного урегулирования данной сферы, т.е. создания законодательства о правовых актах в целом. Большое число актов неопределенной или смешанной юридической природы порождают юридические коллизии и затрудняют правореализационную практику. Эти и подобные вопросы могут быть разрешены исключительно законодательным путем.

Помимо закона о нормативных правовых актах, должен быть принят закон о системе правовых актов Российской Федерации, о чем уже неоднократно писали в специальной литературе. Законодательно закрепленная система правовых актов – это неотъемлемая часть правовой политики современного государства, это база для дальнейшего развития отечественной правовой системы. Хотим отметить, что современная юридическая наука располагает большим информационным потенциалом, который должен лечь в основу законодательного регулирования вопросов, связанных с правотворчеством и правовыми актами в целом.

Значимость работы по созданию системы правовых актов признается в последние годы многими учеными. Появился ряд серьезных работ, посвященных системе правовых актов Российской Федерации. Как справедливо указывали исследователи, «последовательное выстраивание системы правовых актов может оказать существенное воздействие на совершенствование правотворческой, правоинтерпретационной и других форм реализации правовой политики государства»¹. В специальной литературе подчеркивается, что лишь комплексный подход к организации централизованной системы актов-документов (как нормативных, так и правоприменительных, а также правоинтерпретационных и др.) позволит создать единое правовое поле в рамках всего государства¹. Мы уже отмечали ранее, что система правовых актов является важнейшим элементом единого информационно-правового пространства, которое, в свою очередь, является необходимым условием благоприятного развития российской юридической жизни^2.

Систематизация правовых актов-документов должна осуществляться как по их видам (нормативная, правоприменительная, интерпретационная систематизация), так и в целом (общая, родовая, видовая систематизация), что приведет к созданию пирамиды правовых актов³. Идея о необходимости видовой и общей систематизации правовых актов в последние годы активно лоббируется в научных кругах^4. Мы также считаем, что эта проблема столь значима, что заслуживает создания специальной науки – систематики правовых актов, которая бы решала вопросы эффективной общеродовой (синтетической) систематизации правовых актов и включила бы в себя в качестве составной части другую науку – систематику законодательства⁵.

Законодательно закрепленная система правовых актов должна включать в себя нормативные правовые акты, интерпретационные акты, правоприменительные акты, акты реализации прав и обязанностей частных лиц (автономные акты, акты автономного регулирования), договорные акты и общие акты. В качестве исключения, как дань сложившейся практике управления, необходимо закрепить возможность издания смешанных актов, однако эта ситуация должна быть обставлена многими ограничениями. Смешанные акты (т.е. документы, содержащие и нормативные, и индивидуальные предписания, а иногда и элементы других актов) сами по себе являются нарушением правил юридической техники, затрудняют контрольно-надзорную деятельность государства, не позволяют гражданам в полной мере реализовать свое право на доступ к правовой информации и информации о деятельности государственных органов. Дело в том, что законодательно установлены определенные требования только к опубликованию и государственной регистрации нормативных правовых актов. При первичном правовом анализе документа органы юстиции или органы прокуратуры, осуществляющие нормоконтроль, определяют правовую природу документа только по основной юридической фкункции. Как известно, по юридическим функциям акты делятся на нормативные и индивидуальные. В результате нормоконтроль осуществляется только в отношении актов, имеющих все признаки нормативности или тех, которые законодательно прямо определены как нормативные. Все остальные акты, включая и собственно индивидуально-правовые, и общие, и смешанные, попадают в группу «ненормативные правовые акты», в отношении которых законодательно не установлен ни обязательный контроль, ни требования о государственной регистрации и официальном опубликовании.

При всех недостатках смешанных актов, нужно все же учитывать и факторы их значимости. Во-первых, эти акты получили широкую распространенность в практике управления. Во-вторых, издание этих актов оправдано потребностями юридической практики: необходимостью оперативного властного вмешательства, требованиями экономичности правового регулирования, необходимостью комплексного урегулирования вопроса не только за счет установления общих правил, но и путем дачи конкретных поручений, назначения ответственных лиц, установления определенных сроков. Представляется, что оптимальным будет закрепление в законодательстве по отношению к смешанным актам тех же требований, что и к нормативно-правовым актам. В этом случае издание такого акта с большей долей вероятности будет означать, что это вызвано потребностями практики управления, а не желанием обойти установленные законодательством пределы правотворческой деятельности.

При всем этом необходимо учитывать, что акты смешанной правовой природы должны быть скорее исключениями, поэтому законодательно необходимо установить жесткие ограничения на издание актов такого рода и юридико-технические требования к ним.

В заключение хотелось бы отметить, что законодательное закрепление системы правовых актов и вопросов правотворчества существенно повышает эффективность, во-первых, самой законотворческой деятельности; во-вторых, правоприменительной и правореализационной деятельности; в-третьих, юридического образования.

Систематика правовых актов и систематика законодательства, преподаваемая в юридических вузах в качестве базовых курсов на основе федеральных конституционных законов, будет повышать правовую грамотность и формировать развитое правосознание юриста. Систематика правовых актов должна создаваться на стыке таких учебных дисциплин, как теория государства и права и конституционное право. Но, к сожалению, на сегодняшний день законодательное регулирование системы правовых актов весьма фрагментарно, что делает невозможным качественное преподавание систематики законодательства. Иерархия и взаимодействие правовых актов – это практическая проблема, основа принятия любого юридически значимого решения. Общетеоретические положения о соотношении различных правовых актов, требованиях юридической техники оказываются несостоятельными перед лицом реальности, изобилующей актам спорной, смешанной и вообще неопределенной юридической природы. И опять-таки необходимо подчеркнуть, что решить эту проблему доктринальным путем невозможно, в настоящий момент для совершенствования юридической практики необходимо скорейшее принятие законов и нормативных правовых актах и системе правовых актов в целом.