Глава 10. Системность и эффективность правовой основы исполнительной власти как условие инновационного развития российской государственности (м.П. Петров)

Институциональные вопросы государственной власти в России рассматриваются как приоритетное направление обновления правовой системы. Неспособность системы административного управления обеспечивать отдельные стороны правового развития, «провалы» и «срывы» самых серьезных направлений правовой реформы заставили российское общество серьезно заняться вопросом реформирования системы исполнительной власти. Обращается внимание на незавершённость формирования системы государственных институтов, слабость институциональных связей между гражданским обществом и государственными институтами, организационная, коллективная безответственность, бюрократический централизм¹. Соответственно на устранение этих негативных факторов направлены такие кардинальные преобразования как административная, федеративная, муниципальная реформы. Каждая из названных реформ имеет прямым следствием изменение в сфере публично-правового регулирования, появление новых законодательных решений.

Комплекс мер, сконцентрированных в едином понятии «административная реформа» стал ответом на современные вызовы развития государственности, связанные с необходимостью дополнительного гражданского и политического контроля самоуправляемой бюрократической системы, достижения ею нового функционального состояния, основанного на способности к рациональной, более эффективной и менее затратной реализации полномочий в условиях расширения сферы взаимодействия публичной власти и общества, а также с поиском способов преодоления противоречий и диспропорций свойственных переходному состоянию российской социально-экономической системы. Среди преобразований, которые можно охарактеризовать как модернизацию системы публичной власти, по праву главенствующее положение должна занимать проблематика административной реформы и административного права как правовой проекции соответствующей сферы отношений.

Несмотря на развитие законодательства¹, следует отметить, что системность в создании прочного идеологического и научного фундамента реформы, в проведении единой правотворческой политики отсутствует. Имеет место одностороннее и избирательное отношение к проведению административной реформы.

Можно назвать ряд наиболее острых из нерешённых пока вопросов административной реформы, включённых в её орбиту официально и обсуждаемых в научных кругах:

1. Административная реформа не обеспечена правовыми механизмами, системной реформой Конституции РФ и административного законодательства, консолидированной работой над созданием новой доктрины административного права;

2. Обеспечение организационно-правовой основы исполнительной власти предполагает принятие ряда важнейших для этой сферы законов: «Об административных процедурах»; «Об административном судопроизводстве»; Административно-процессуальный кодекс; «О системе органов исполнительной власти»; «О федеральных органах исполнительной власти»; «Об участии граждан в управлении».

3. Представляется неполноценной координация (соотносимость) правовой основы деятельности всего государственного аппарата и его составной части – исполнительной власти. Отсутствует системность интерпретации конституционных ценностей применительно к самостоятельным задачам исполнительной власти, наблюдается неопределённость специфических государственно-правовых и административно-правовых принципов, выступающих основой развития административного законодательства и системы исполнительной власти, не только нет чёткой доктрины принципов, определяющих сущность исполнительной власти, но и также принципов, определяющих характер её взаимоотношений с другими субъектами административного права, также неясен механизм детализации конституционных принципов на отраслевом уровне, учитывающий их взаимодействие;

4. Представляется, что принцип разделения властей проводится непоследовательно, положение исполнительной власти не отвечает требованиям самостоятельности в осуществлении полномочий, институционально исполнительная власть не отграничена от смежных государственно-правовых подсистем публичной власти. Провозглашение конституционных приоритетов и целей развития практически не сопровождается закреплением механизмов их достижения. Действующий правопорядок игнорирует управленческую сущность исполнительной власти. Исполнительная власть в недопустимом с точки зрения разделения властей виде пользуется правом административного усмотрения. Системную проблему образует совмещённое (консолидированное) правовое регулирование разграничения и делегирования нормоустановительной и правоисполнительной компетенции исполнительной и законодательной властей, а также аналогичное регулирование внутри системы исполнительной власти.

5. Одним из направлений совершенствования исполнительной власти является внимание рассмотрение принципа ответственности как критерия эффективности исполнительной власти и самостоятельного приоритета дальнейших шагов программы административного реформирования. Внимание принципу и механизмам ответственности уделяется недостаточно. Повышение уровня ответственности в обществе следует рассматривать как процесс её разделения между главными действующими силами: субъектами публичной власти и институтами гражданского общества, и передачу значительной части функционального влияния в зоне ответственности в руки гражданского общества. Обеспечение механизмов ответственности публичной власти достижимо с помощью властеограничивающих, сдерживающих средств, прежде всего, объединяемых в рамках институтов демократической культуры общества; принудительных правовых средств юридической ответственности; средств легализации и индивидуализации властной компетенции; передачи полномочий, предполагающих большую меру ответственности на нижние уровни власти. При этом все четыре направления объединены общим понятием – развитие правовых начал государственного управления. Как средство повышения ответственности власти необходимо рекомендовать введение как можно более открытого и прозрачного режима власти.

6. Положение частного интереса по отношению к публичному, несмотря на конституционное признание последнего, пока не стало определяющим правовой режим исполнительной власти фактором. Концепция приоритета прав и свобод человека и гражданина не получила приемлемого решения в административно-правовых институтах. Эта центральная проблема административного права ещё должна найти своё решение в целом комплексе правовых актов.

7. Взаимодействие правовых принципов управления и иных принципов административного права, в частности принципа приоритета публичных интересов и принципа обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, является правовой проекцией развития партнёрских и равных отношений гражданского общества и государства, послужит основой для реформирования отрасли административного права, развитию исполнительной власти в соответствии с конституционными требованиями, создаст необходимые условия для возвышения роли закона в практике отношений государства и граждан.

8. Говоря о компетенции исполнительной власти нельзя не отметить, что её распределение произвольно. Исключение составляет система федеральных органов исполнительной власти. Следует напомнить непосредственно связанную с данным вопросом проблему территориального государственного управления, муниципального управления и административно-территориального/муниципально-территориального устройства. Без внимательного решения проблем децентрализации/централизации власти вопрос эффективной территориальной политики в Российском государстве остаётся открытым. Нет определённости в вопросе о перераспределении управленческой компетенции, в том числе порядке её делегирования и передачи в порядке аутсорсинга негосударственным структурам.

9. Правовое регулирование института публичных и государственных услуг находится в крайне неразвитом состоянии. Фактически названные услуги лишь продекларированы. Объём понятия «государственная услуга», критерии качества (стандартизация) услуг и их перечень не установлены. Это не позволяет заработать в полную силу «системе управления по результатам», которая основана на измерении и оценке качественно-количественных результатов работы и финансовых показателей ведомств, как правило, в рамках конкретных программно-целевых мероприятий. Средства в этом случае могли бы распределяться не между ведомствами, а между исполнителями проектов и программ, отвечающих за результаты.

10. Система государственных коммерческих и некоммерческих организаций не оптимизирована. Этот уровень публичной власти, представленный квази-чиновниками, вообще вне контекста реформы, что идёт в разрез с законом единства управления, нарушает принцип унифицированности взаимодействующих и соподчинённых административных единиц (принцип системного подхода).

11. Не снижена реально административная нагрузка на бизнес и прочих субъектов управления. Механизмы ответственности, ориентации на потребности граждан работают далеко не во всём государственном аппарате, существует система теневого обслуживания непубличных интересов в административных органах.

12. Невелика степень взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества. Не сформирован институт законодательства, предусматривающий объектом самостоятельного правового регулирования отношения исполнительной власти и гражданского общества, разделение административных процедур и взаимодействия публичной власти с гражданским обществом. Правовая основа данных отношений находится в зачаточном состоянии, в научном плане она не изучена, а в практическом – исключительно избирательна.

13. Одной из наиболее существенных проблем является отсутствие конституционного института административного правосудия (административная юстиция).

14. Проведение административной реформы в субъектах России пока бессистемно и непропорционально по количеству и качеству достигнутых результатов. В контексте вышесказанного стоит ставить вопрос о поддержке на всероссийском уровне некоторых местных инициатив в области административной реформы и распространение государственного регулирования (в рамках стимулирующих методов) на все муниципальные образования. Следует принять федеральную программу административной реформы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Указанные проблемы в сфере организации и функционирования исполнительной власти одновременно рассматриваются мной как возможные пути формирования обновлённой доктрины административного реформирования, точки роста, в рамках которых следует направлять развитие начатых модернизационных процессов в сфере исполнительной власти.

Рассматривая организационно-правовые вопросы дальнейшего совершенствования системы исполнительной власти в условиях административной реформы, отдельное внимание необходимо уделить, прежде всего, основным системным аспектам деятельности исполнительной власти в целом как института публичной власти в условиях российской специфики.

1. Представляется, что принцип разделения властей проводится непоследовательно, положение исполнительной власти не отвечает требованиям самостоятельности в осуществлении полномочий, фактически носит двойственный характер (наряду с президентским модулем исполнительной власти существует власть правительственная). Подобное положение, в виду отсутствия стабильной законодательной основы, неоправданно и говорит об ограниченности восприятия научным сообществом и политической элитой проблем разграничения компетенции в государственном аппарате. Ключевые взаимоотношения важнейших государственных органов не урегулированы федеральным законом о системе органов исполнительной власти.

Наибольшую актуальность, в контексте обозначенной проблемы, имеет вопрос о раздельном правовом регулировании разграничения и делегирования нормоустановительной и правоисполнительной компетенции.

Во-первых, Конституция РФ и федеральное законодательство не решают проблему выделения компетенции органов исполнительной власти из общегосударственных предметов ведения. Все они формулируются применительно ко всем ветвям власти. То есть в целом в государственном аппарате компетенция государственных органов формулируется обобщённо по отношению к законодательным и исполнительным органам, по крайней мере, законодательная техника не является единой в части требуемой детализации полномочий.

Во-вторых, в системе исполнительной власти нормоустановительная и правоприменительная компетенция, в частности на уровне Правительства РФ, не определена в качестве нормативно-установленных перечней полномочий. До сих пор этот вопрос регулируется на основе консолидированных перечней предметов ведения и полномочий, что не соответствует принципу разделения властей и практике государств с развитой правовой системой.

Исполнительная власть в недопустимом с точки зрения разделения властей виде пользуется правом административного усмотрения, куда включается право на административное нормотворчество по правилам общей нормотворческой компетенции¹. При этом исполнительная власть нарушает баланс в отношениях с властью законодательной. Проблемы делегирования нормоустановительной компетенции должны регулироваться обособленным массивом правовых норм. Этот вопрос имеет важное конституционное значение, поскольку прямо влияет на разграничение компетенции в государственном аппарате.

Немаловажная проблема — государственно-территориальное устройство. Ассиметричность Федерации и необходимость наиболее рационального установления баланса федеральной и региональной властей сказываются на эффективности проведения в жизнь принципа единства исполнительной власти и реализации административных преобразований на региональном уровне, поскольку «плавающая», излишне «мягкая» основа компетенции органов исполнительной власти создает сложность правоприменения и синдром постоянного перетягивания одеяла или, наоборот, полную зависимость от субъективных решений и усмотрения центральной власти. В этой связи следует придерживаться принципиальной позиции о наличии совместных предметов ведения как о недостатке российской Конституции и поддержать мнение о необходимости полного разграничения предметов ведения¹.

Один из существенных компетенционных недостатков системы исполнительной власти – это её дезинтегрированность с нижним этажом публичной администрации, с местным самоуправлением. Важнейший вопрос сферы публичного управления связан с поиском баланса между самостоятельностью местного самоуправления и необходимостью осуществления полноценной и эффективной государственной власти. Местное самоуправление, будучи формой организации публичной власти, дезинтегрировано с ее всеобщими задачами и функциями, наблюдается его функциональная, компетенционная (правовая), территориальная и организационная разобщенность с государственной властью.

Признаком и одновременно одним из проявлений проблемы институциализации исполнительной власти следует считать формальную неопределённость её управленческой сущности, на что выше обращалось внимание. Вместе с тем исполнительная власть призвана не только исполнять законодательство. Будучи властью, составляющей сущность определённой формы государственной деятельности, она должна эффективно обеспечивать стоящие задачи, результативно выполнять возложенные на неё функции. При всей очевидности этой общей миссии исполнительной власти, по мнению некоторых специалистов, российский законодатель не устанавливает целей для реализации конституционно-правовых полномочий. В этой связи следует подчеркнуть значимость поднятого в научных трудах вопроса о «целеориентирующем установлении компетенции» исполнительной власти, ответственной за реализацию управленческих функций.

Состояние исполнительной власти в первую очередь определяется решенностью проблемы первичного распределения публичной власти в обществе среди основных социально-политических институтов, что находит отражение в конституции государства. Оно в значительной мере зависит от степени развития всех основных институтов и форм организации публичной власти: государственной администрации, представительной демократии, судебной системы, внеадминистративного общефункционального контроля и надзора, федерализма, местного самоуправления. Особое значение имеет адекватность разделения властей, включая оправданность и эффективность системы сдержек и противовесов. Определение границ исполнительной власти в государственном механизме в условиях переходного периода не завершено и требует дополнительных усилий, что подтверждается конституционными поправками 2008 г. и новыми инициативами по совершенствованию государственной власти.

Первопричиной сбоев в организации и функционировании исполнительной власти следует считать неадекватную национальным традициям и современным задачам строительства системы государственной администрации конституционную доктрину. Как следствие мы имеем парадоксальную ситуацию консервации реформы власти и правовой системы. Публичные институты не могут полноценно установить свою идентичность в имеющейся системе координат конституционного поля. Поэтому сегодняшнюю модель исполнительной власти следует считать переходной, транзитной, формирующейся.

Проблема заключается и в том, что провозглашение конституционных приоритетов и целей развития практически не сопровождается закреплением механизмов их достижения. В отношении же каждой самостоятельной ветви власти даже не конкретизированы общие положения Конституции РФ. По нашему мнению, сделать это необходимо хотя бы потому, что каждый конституционный принцип, так или иначе дробиться и интерпретируется сообразно особенностям разных ветвей власти. Итоговая совокупность таких детализирующих принципов, образуемая путём их сложения, не равна тому или иному конституционному положению. Последнее – есть некий синергетический итог согласованности разных принципов, правовых режимов работы разных ветвей власти, итог, дающий новое качество в масштабе всей правовой системы и всей сферы публичной власти. Поэтому приходим к выводу, что нельзя экстраполировать принципы конституционного права на принципы административного. Должна существовать система интерпретации конституционных положений. Поскольку она отсутствует, наблюдается разрыв между самыми общими нормативными установлениями Конституции РФ и текущим законодательством. Попыткой преодоления данного системного недостатка в сфере государственного управления является реализация принципа федерализма, согласно которому реализованы подходы о единстве и разделении исполнительной власти по вертикали посредством принятия соответствующего масштабного законодательства.

Представляется необходимой координация (соотносимость) правовой основы деятельности всего государственного аппарата и его составной части – исполнительной власти. Участие исполнительной власти в реализации положений Конституции РФ, конституционные подходы к построению исполнительной власти не могут быть произвольными и умозрительными. Ситуация такова, что слишком много вопросов здесь пока находятся в зоне свободного толкования. И главный из них – интерпретация конституционных ценностей применительно к самостоятельным задачам исполнительной власти. Интерпретационная деятельность, предметом которой должны являться конституционные основы Российского государства и общества необходима, прежде всего, в аспекте решения правотворческих задач по изданию ряда основополагающих правовых актов. В настоящее время наблюдается недостаток специфических государственно-правовых и административно-правовых принципов, выступающих основой развития административного законодательства и системы исполнительной власти.

Представляется, что категорией, интегративно выражающей конституционно-правовое и административно-правовое поле, в котором происходит оформление нормативно-правовой основы исполнительной власти, определяющей сущность правового регулирования, выступают принципы административного права.

Наблюдается неопределённость в вопросах принципов административного права. Не только нет чёткой доктрины принципов, определяющих сущность исполнительной власти, но и также принципов, определяющих характер её взаимоотношений с другими субъектами административного права. Неясен механизм детализации (соотношения) конституционных принципов на отраслевом уровне.

Широко распространённые и признанные в науке фундаментальные принципы административного права не всегда используются при совершенствовании законодательства в процессе проводимой реформы государственного управления. Это яркое свидетельство недостаточности плановых, научно-идеологических начал правотворческой политики. Как следствие – отсутствие системности и эффективности в отраслевом регулировании института исполнительной власти. Например, российский проект закона об административных процедурах не принят, кроме того, судебный контроль за администрацией по-прежнему осуществляется без института административной юстиции. Означает ли это, что принципы, заложенные в проектах соответствующих актов, отвергнуты, и их следует заменить более оптимальными?

«Международный институт административных наук систематизировал основные принципы административного права и выделил следующие четыре группы общих для западноевропейских стран принципов: 1) надёжность и предсказуемость (правовая определённость); 2) открытость и прозрачность; 3) ответственность; 4) продуктивность и эффективность публичной администрации»¹. В работах, касающихся зарубежных правовых систем, помимо рассмотренных принципов административного права, нередко обосновывается самостоятельное значение таких принципов как открытость и прозрачность, подотчётность, беспристрастность, справедливость², разумность и необходимость (целесообразность административно-правовых предписаний), недискриминации³. Административные процедуры Швейцарии и других европейских государств основаны на использовании таких важных принципов как следование устоявшейся практике⁴; принципы публичного интереса и соразмерности⁵.

Система принципов административного права в своей основе направлена на закрепление в качестве объекта правового регулирования определённой модели исполнительной власти, а также развитие правовых начал и установление правовых приоритетов деятельности государственной администрации и взаимодействующих с ней субъектов.

К правовым принципам государственного управления необходимо отнести принципы демократизма; ответственности; эффективности управления; разделения властей; единства исполнительной власти; федерализма; гуманизма. Для правового режима государственного управления будут иметь значение и другие принципы административного права: законности; равенства; приоритета публичных интересов; признания (приоритета) прав и свобод человека и гражданина.

2. Следует обратить внимание на другую системную и в тоже время институциональную по характеру проблему соотношения публичного и частного интереса, определённым отражением которой выступают парные принципы: принцип приоритета прав свобод человека и гражданина и принцип приоритета публичных интересов. Представляется очевидной потребность всестороннего исследования и обоснования разнообразных аспектов соотношения в режиме государственного управления граждан и органов исполнительной власти. Многие учебники, стремясь отразить современные тенденции и конституционные требования, стали именовать граждан основным субъектом административного права. Тем не менее, такое утверждение требует оговорки.

Положение частного интереса по отношению к публичному, несмотря на конституционное признание последнего, пока не стало определяющим правовой режим исполнительной власти фактором. Презумпции публичных интересов, установленные законом, нередко конкурируют и часто находятся в конфликте с частными интересами, которые защищены общими нормативными предписаниями о признании высшей ценностью человека, обеспечении и защите его основных прав и свобод. Концепция приоритета прав и свобод человека и гражданина не получила приемлемого решения в административно-правовых институтах. Эта центральная проблема административного права ещё должна найти своё решение в целом комплексе правовых актов.

Презумпция публичных интересов в государственном управлении очевидна и неоспорима. Именно всеобщие законы управления объективно свидетельствуют о необходимости тех или иных решений, порой безотлагательных, например, о включении России в международную интеграцию, о модернизации России, о принятии мер по обеспечению безопасности. Принцип презумпции публичных интересов иногда конкурирует и часто находится в конфликте с частными интересами, которые защищены требованием признания высшей ценностью человека, гарантиями обеспечения и защиты его основных прав и свобод.

В качестве примера можно привести ситуацию конфликта интересов, закреплённую в законодательстве о гражданской службе¹. Эти же мотивы можно найти законодательстве о некоммерческих организациях, если возникновение конфликта интереса рассматривать в организации, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или, если ситуация конфликта интересов нарушает права неограниченного круга потребителей услуг любой некоммерческой организации². Правовой конфликт также возникает по вопросам реквизиции имущества, отчуждения собственности для государственных нужд. В этих и подобных случаях законом также защищён в основном публичный интерес. Закон стоит на стороне охраны признанного публичного интереса.

Обратное влияние частного интереса, несмотря на конституционное признание последнего, пока не стало определяющей правовой режим исполнительной власти сущностью. Концепция приоритета прав и свобод человека и гражданина не получила приемлемого решения в административно-правовых институтах. По словам Н.Ю. Хаманевой «в центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина»³. Эта центральная проблема административного права ещё должна найти своё решение в целом комплексе правовых актов.

Для этого необходима принципиально другая, по сравнению с имеющей место, конфигурация административного права. Прежде всего, институт правового положения гражданина в сфере административно-правового регулирования должен развиваться как центральное системообразующее начало административного права, которому должен соответствовать правовой режим исполнительной власти, а значит и её организационно-правовая основа.

При этом важно учитывать необходимость создания условий для формирования гражданского общества в России. Взаимодействие правовых принципов управления и иных принципов административного права, в частности принципа приоритета публичных интересов и принципа обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, является правовой проекцией развития партнёрских и равных отношений гражданского общества и государства, послужит основой для реформирования отрасли административного права, развитию исполнительной власти в соответствии с конституционными требованиями, создаст необходимые условия для возвышения роли закона в практике отношений государства и граждан.

3. Неоднократно в литературе поднимался вопрос о некачественном правовом подходе к ответственности государства¹, в том числе о пробелах в российской Конституции, о фрагментарности и декларативности ответственности отдельных должностных лиц и органов в законе.

По словам В.А. Бакушева, «характер нашей Конституции изобилует декларациями о свободе «мыслей» и «поступков». Но какими менеджмент-механизмами ответственность за эти поступки будет поддерживаться, в ней говориться мало»².

Б.В. Чернышов, присоединяясь к мнению М.И. Пискотина, по этому поводу пишет: «Серьезным недостатком действующего Основного закона РФ является фактическое отсутствие конституционной ответственности исполнительной ветви власти на федеральном уровне. Наделяя самыми большими властными полномочиями Президента, она практически освобождает не только его, но и формируемое им правительство от ответственности за свои действия перед кем бы то ни было. Ни в Конституции, ни в Законе о Правительстве не содержалось каких-либо указаний о конкретных формах его подотчетности Президенту. Принцип подотчетности не упоминается даже в системе основных принципов организации и деятельности Правительства»¹. Несмотря на закрепление в 2008 г. контрольных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ путем установления в п. «в» ст. 103 ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой², вопрос об ответственности исполнительной власти надежно закамуфлирован. Система исполнительной власти не только действует в неопределенном законодательно правовом пространстве, она фактически основана на дуализме верховного управления и дублировании механизмов ответственности Президента и Правительства.

Положение усугубляется тем, что разграничение компетенции в системе разделения властей в части предметов ведения не проведено по горизонтали, предметы ведения рассчитаны одновременно на законодательную и исполнительную ветви власти, то есть находятся в неразграниченном состоянии. Это означает, что невозможна постановка вопроса об ответственности административной системы ввиду существующего положения неопределённости исполнительной компетенции и её заведомо произвольного разграничения по вертикали, что в свою очередь блокирует разграничение полномочий между органами государства и местного самоуправления в сфере управления.

Применительно к местному самоуправлению Н.В. Брезгулевской справедливо отмечается, что «отсутствует надлежащая система контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые зачастую ни перед кем не ответственны…»¹.

Механизм ответственности в данных условиях нередко подменяется практикой лояльности должностных лиц, бюрократия определяет в замкнутом режиме все ключевые вопросы жизнедеятельности, вне влияния контрольных политических механизмов. На это обращает внимание М.А. Краснов. В результате никто ни за что политически не отвечает. Причина кроется в том, что сама Конституция препятствует политической конкуренции, приводит к пирамиде власти, византийскому образу правления², что и привело к необходимости радикальной административной реформы.

Неопределённость компетенции становится причиной безответственности. Чем абстрактнее и многочисленнее положения закона, тем больше можно требовать с подчинённых в административном плане. Ответственность личная, понимаемая в негативном плане, замещает объём правовой ответственности публичной власти в целом – как системы, которая, к тому же действует в неопределённых правовых рамках, что есть не что иное, как безответственность.

Эффективность ответственности изначально связана со структурой, конфигурацией публичной власти. Точное разграничение компетенции, её делегирование и индивидуализация, закрепление организационно обеспеченных и адекватных по сложности и уровню решаемых проблем полномочий в ведении конкретных субъектов власти – путь к повышению роли ответственности в ряду прочих правовых принципов публичной власти.

Непосредственное практическое значение этого вывода заключается в ориентации правовой политики на механизмы установления баланса централизации и децентрализации публичной власти. Именно децентрализация, которая предполагает увеличение количества полномочий, предполагает и увеличение степени ответственности публичной власти в целом. При этом, чем конкретнее положения законодательства, устанавливающие полномочия, предоставляющие права и возлагающие правовые обязанности, тем реальнее ответственность.

В российской практике укоренились такие негативные тенденции как необеспеченность полномочий адекватным нормативно-правовым сопровождением, закрепляющим правовые статусы субъектов, участвующих в реализации предписанных полномочий. Кроме этого, существует дисбаланс полномочий федеральных, региональных и местных органов публичной власти в части наиболее существенных с точки зрения социальной значимости полномочий, определяющих качество публичных услуг, а, следовательно, и уровень жизни населения.

Вся полнота ответственности в этом сегменте государственной политики возложена на региональные и местные власти. При этом обеспечение полномочий аналогичным объёмом регулятивных и распорядительных прав и соответственно политической и финансовой самостоятельности проводится неадекватно. В результате в системе публичной власти наибольший удельный вес ответственности и обязанностей сконцентрирован на нижнем уровне. На верхнем же уровне сосредоточены ключевые права. Таким образом, формируется перевёрнутая пирамида власти со всеми издержками административной централизации.

Равноценным полноте и качеству разграничения зон ответственности приоритетом выступает стыковка уровней власти, создание эффективной системы взаимоотношений органов власти по всей вертикали и горизонтали, так называемая стратегия субсидиарности, основанная на сопричастности и сотрудничестве всех звеньев властно-публичного механизма, приверженности их общим целям и задачам. В рамках общей модели публичной власти можно рекомендовать внедрение норм, стимулирующих совместное стремление к качественному выполнению обязанностей.

Одним из таких средств выступает закрепление элементов одного предмета ведения или функции в компетенции органов публичной власти разного уровня, что предполагает возможность прямого взаимодействия субъектов публичного управления, взаимные обязанности, правовую защиту во взаимоотношениях участников вертикали власти.

Принцип ответственности публичной власти пока не стал определяющим структуру отношений власти и гражданского общества. Этому способствует несформированность гражданского общества в России. Несмотря на реальную активность государства, ключевые механизмы ответственности институтов публичной власти, прежде всего основанные на правовых установлениях средства формирования и учёта интересов граждан в деятельности власти пока не созданы.

Одной из наиболее существенных проблем в контексте демократического совершенствования институтов публичной власти является отсутствие конституционного института внешнего нададминистративного контроля: административного правосудия (административной юстиции).

Объективной необходимостью повышения уровня ответственности публичной власти и развития диалога гражданского общества и субъектов управления является активизация дальнейших преобразований в русле конституционной и административной реформы. Повышение уровня ответственности в обществе путём её разделения между главными действующими силами: субъектами публичной власти и институтами гражданского общества, и передачу значительной части функционального влияния в зоне ответственности в руки гражданского общества невозможно осуществить одномоментно. Научно обоснованной представляется позиция, которая предполагает значительный переходный период для установления режима и принципа ответственности публичной власти, в котором ведущую роль призваны играть структуры самой власти, развивающие стремление всего общества к максимальному конституционному правопорядку.

Начало деятельности по укоренению принципа ответственности публичной власти необходимо, на наш взгляд, начинать не с принятия закона об ответственности, а с ограничения неправовой сферы деятельности государственного аппарата, развития правовых начал его деятельности, устранения всякого рода разновидностей безответственности из практики его деятельности, формирования соответствующей культуры.

Акцент на негативных (ретроспективных) проявлениях ответственности сегодня уже не отвечает потребностям модернизации страны, поэтому правовые стимулирующие, культурно-воспитательные и организационные усилия приобретают первостепенное значение в создании ответственного диалога власти и общества. При этом не должна снижаться роль негативной ответственности, которая должна стать справедливым и эффективным правовым инструментом в той области, где её функциональная эффективность незаменима.

По нашему мнению, обеспечение механизмов ответственности публичной власти достижимо с помощью: властеограничивающих, сдерживающих средств, прежде всего, объединяемых в рамках институтов демократической культуры общества; принудительных правовых средств юридической ответственности (вытеснение негативных правовых явлений); средств легализации и индивидуализации властной компетенции (юридизация власти); передачи полномочий, предполагающих большую меру ответственности на нижние уровни власти: децентрализация, деконцентрация власти. При этом все четыре направления объединены общим понятием – развитие правовых начал государственного управления.

Как средство повышения ответственности власти необходимо рекомендовать введение как можно более открытого и прозрачного режима власти, что должно быть наиболее важным условием повседневного пользования обществом инструментарием публичной власти, а также условием контроля и прочих средств прямого и опосредованного влияния на содержание деятельности её представителей, которые должны быть максимально приближены к положению представителей общества. И с этой целью необходимо проведение дополнительных мероприятий по развитию административной реформы, формированию гражданского общества в России, принятию законодательства опосредующего отношения власти и общества, прежде всего, таких федеральных законов, проекты которых предлагались или обосновывался вопрос о необходимости таких актов: «Об административном судопроизводстве», Административно-процессуальный кодекс, «О системе органов исполнительной власти», «О федеральных органах исполнительной власти».

Необходим единый законодательный акт об административных процедурах, а также федеральный конституционный закон «Об участии граждан в управлении». В данных актах были бы определены принципы взаимоотношений исполнительной власти и граждан, закреплены легально принципы вмешательства публичной власти в дела гражданского общества, другие правовые основы исполнительной власти, в том числе система правовых гарантий управляемой стороны публично-властных и публично-сервисных отношений, что позволит решить проблему реального снижения административной нагрузки на бизнес и прочих субъектов управления. Указанные законы призваны систематизировать многие действующие положения об обращениях граждан, о досудебных процедурах, о праве на участие в управлении, о различных формах взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, о доступе к информации о деятельности государственных органов. По существу названные акты должны стать результатом кодификации нормативных положений, определяющих границы взаимодействия органов государства и институтов гражданского общества, а также принципы и назначение административных процедур.

4. Комплексная общесистемная проблема государственного управления, имеющая отношение к исполнительной власти и порождающая многие вторичные негативные факторы (коррупция, бюрократизм, административные барьеры), сосредоточена в парадигме организации исполнительной вертикали власти. Верхняя надстройка получает минимум информации о проблемах управления от субъектов, находящихся внизу исполнительной лестницы. Причем порядок обращения наверх с управленческой инициативой предполагает почти всегда только один вариант традиционный для России — прохождение всех инстанций поочередно, с обязательным одобрением данного обращения на каждом уровне рассмотрения. Такая система взаимодействия может определяться как «двоичная», подразумевающая верхнюю и нижнюю составляющие административной иерархии. Не последнюю роль в линейной системе управления, основанной на гиперцентрализации, играет положение Президента в системе власти. В результате функционирования дублирующих механизмов происходит неправильная интерпретация управленческих сигналов, а иногда и корректировка. То же происходит и с информационным потоком, поступающим в порядке реординации. В итоге — инертность, косность и неадекватность системы административной власти.

С обозначенной выше проблемой вертикали публичной власти непосредственно связан вопрос юридического признания субъекта публичной администрации.

Огромное значение для современной системы государственного управления имеет узловой вопрос о его субъектах, от решения которого власть уклоняется весь период послереформенного суверенного развития России.

Говоря о субъекте, стоит отметить одно немаловажное обстоятельство. Федеральное российское законодательство сегодня, в частности уголовное, антикоррупционное, сводит деятельность публичной власти к сфере ответственности чиновников. В практике разных стран понятие чиновника или публичного должностного лица существенно различается. В Германии таковым является, например, учитель. Во Франции более одной пятой населения находится на государственной службе, в Мексике все лица, распоряжающиеся или пользующиеся федеральными средствами, являются госслужащими, в Японии к госслужащим отнесены различные должностные лица, в том числе лица ведомства императорского дворца¹.

Международные акты чаще всего отсылают к толкованию терминов «представитель государства», «публичное должностное лицо» во внутренних актах государства.

Российская правовая традиция сегодня не стремится расширить круг отвечающих перед гражданами за действия государства и муниципальной власти, ограничивая его понятием «государственный (муниципальный) служащий» и включая в него также категорию политических назначенцев и высших должностных лиц — «лиц, замещающих государственные (выборные муниципальные) должности». Иначе говоря, ответственность публичной власти в российском варианте — это ответственность в сфере политического управления и в бюрократическом секторе административного управления. Административное государственное и муниципальное управление искусственно разделено на бюрократическую и небюрократическую части. В итоге никто не отвечает перед населением за качество образования, здравоохранения и т.д.

Основную массу государственных услуг сегодня оказывает сеть бюджетных учреждений. По их работе можно судить о роли государства в жизни общества, о качестве администрирования, качестве услуг государства, о законности поведения чиновников, о степени соблюдения прав граждан. Таких «чиновников», не имеющих статуса государственного служащего в рамках бюджетной сети (государственной и муниципальной), около 25 млн человек, то есть более трети общего числа работающих¹ и шестая часть населения России. Для сравнения — численность подобных, согласно терминологии А.В. Оболонского, «теневых» государственных служащих в США варьирует от 21 до почти 29 млн человек². Эти цифры несопоставимы с количеством государственных и муниципальных чиновников, которых в России меньше примерно в 10 раз. Фундамент ответственности образуют три сферы публичной власти: местное самоуправление, территориальное и локальное государственное управление, а также коллективы и правосознание отдельно взятого человека, связанного контрактом с государством.

Актуально предложение в числе важнейших объектов модернизации государственного аппарата рассматривать всех субъектов осуществляющих представительство интересов публичной администрации и агентов публичного интереса, то есть нижний уровень «исполнительной власти» в виде коммерческих и некоммерческих организаций, находящихся в собственности (оперативном управлении) государства, а также государственных служащих и лиц, замещающих должности в сфере публичного управления, независимо от их положения в механизме государства.

В этой связи следует расширить предмет регулирования законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, включив в положения соответствующих законов правовые требования к квази-чиновникам, состоящим на службе в коммерческих и некоммерческих организациях публичного сектора. Кроме этого, следует принять общий нормативно-правовой акт о деятельности государственных и муниципальных бюджетных учреждений, а также поправки в законодательство об образовании, культуре, здравоохранении, социальном обслуживании и т.д.

Наряду с отмеченными внешними обстоятельствами незавершенной институциализации исполнительной власти в системе публичного управления следует затронуть несколько иной блок вопросов её организации и функционирования, связанных с необходимостью развития организационно-правовых начал этой ветви власти, проблемами внутреннего состояния исполнительной власти как целостного публично-государственного образования, отвечающего признакам подсистемы в масштабе всей иерархии публичной власти.

Даже самые позитивные правовые начала в виде конституционных основ жизни российского общества не могут быть реализованы в условиях правового вакуума, сложившегося вокруг одной из самых влиятельных по своему характеру ветви власти – власти исполнительной. Тезис о модернизации власти обращён, прежде всего, к отсталой правовой основе её деятельности, которая не может удовлетворять конституционным приоритетам развития. Правовая проекция исполнительной власти предусмотрена в административно-правовых нормах. Состояние исполнительной власти во многом обусловлено качеством административного законодательства, его системными свойствами, адекватностью норм потребностям современной системы государственного управления.

Пониманию того, что необходимо поменять в административной сфере, чтобы роль права стала заметной и определяющей на всех этажах властно-публичной деятельности и включился механизм планомерного, творческого, ответственного, долгосрочного и профессионального служения интересам государства посредством создания и использования для этого адекватных правовых средств, способствует административно-правовая доктрина. О завершенной доктрине административного права говорить не приходится.

Российская правовая политика в административной сфере сохраняет черты излишне сильного бюрократического влияния, авторитарности и политической конъюнктуры, что имеет внешнее выражение в гиперцентрализме и псевдодемократическом характере власти, закрытости, политической лояльности служащих по всей вертикали власти, концентрации и централизации исполнительной власти, декоративности принципа разделения властей, федерализма, отсутствии общественного контроля за административным аппаратом, излишней политизированности института государственной службы. Моноцентризм в политике и праве, замкнутость на ведомственности и экстенсивность государственного административного аппарата провоцируют воспроизводство ослабляющих власть исторически сложившихся факторов российской государственности, его нерациональность и неэффективность.

Основная проблема состоит в том, что авторитарность и влияние управленческих элит, выраженные в явлениях бюрократизма, эффективному воздействию права не поддаются, поскольку корни подобных явлений лежат в национально-историческом укладе того или иного общества, в его культуре. Здесь право в некоторых случаях бессильно, поскольку оно как инструмент достижения справедливости не в состоянии контролировать данные проявления.

Кроме того, в отличие от законодательной ветви власти, которой открытый порядок принятия решений свойственен изначально, в исполнительной ветви власти пока господствует закрытый, административный порядок, позволяющий интерпретировать законодательные решения.

Неразвитость правовых начал управленческого процесса и административных процедур, в том числе ведомственность – один из самых мощных факторов в системе исполнительной власти. Причины возникновения административных барьеров в основном лежат в непроизвольном следовании ведомственным интересам, которое возникает в результате неупорядоченности ведомственного правотворчества.

Особенно важными представляются такие аспекты правотворческой политики в сфере исполнительной власти, как: пределы (принципы, способы и содержание) правового воздействия исполнительной власти на общественные отношения; дискреция государства в вопросах реализации исполнительной власти; уменьшение нормативной нагрузки; разграничение и делегирование нормотворческой компетенции; совершенствование ведомственного правотворчества.

Так, в вопросах установления дискреционных полномочий исполнительной власти нет системности, отсутствуют принципы «законного» усмотрения и внеправовой целесообразности (разумности) действий исполнительной власти, которые должны уравновешивать собственно правотворческую деятельность. Также большое значение в аспекте самостоятельного комплексного изучения имеет вопрос о разграничении правотворческой компетенции в сфере исполнительной власти.

Существуют институты, обеспечивающие контроль в области издания правовых актов исполнительными органами государственной власти, а также механизм реализации правовых актов, в особенности таких, как закон. Специфика подобных институтов, позволяющих избежать старой российской проблемы зарегулированности и, как следствие, всеобщего правового нигилизма, не исследована в достаточной мере. Именно проблему избыточного регулирования эксперты ставят на первый план среди прочих причин роста коррупции.

Сама по себе проблема не нова. Ещё в середине XIX в. на неё обращали внимание, но объем нормативно-правовых актов в административной сфере не уменьшается. Убедительно выглядит опыт США в решении подобной проблемы. В рамках проводимой в 90-е годы XX в. реформы государственного управления в этой стране предприняты шаги, направленные на физическое сокращение многостраничных инструкций и прочих нормативно-правовых актов, что не только удобно в правоприменении, но и позволяет повысить уровень доступности услуг в сфере государственного управления.

На сегодняшний момент приняты десятки новых административных регламентов, число которых применительно к федеральному аппарату не может быть менее числа функций органов исполнительной власти (не менее 5000). Возникла целая подотрасль административного законодательства — регламентное право. Регламенты не только изменили административное законодательство, они, будучи направленными на интересы конечного потребителя и систему управления качеством, «наэлектрилизовали» весь подзаконный уровень правового регулирования, сломав прежнюю основу и не предложив ее новые принципы структурирования. Объем норм, регулирующих одни и те же отношения, практически удвоился.

Подобные процессы идут во всех относительно масштабных сферах административного управления на федеральном и региональном уровнях. Соответственно возрастает роль правотворческой политики. Необходимы взвешенные, системные и комплексные шаги по реализации правотворческого направления административной реформы. На этом направлении должно быть сосредоточено основное начальное усилие реформаторов.

Совершенствование правовой основы исполнительной власти – это, главным образом, процесс систематизации административного законодательства. Поэтому из общих задач на первый план выступает требование скоординированности правовых средств.

В этом плане следует предложить создание федерального института регионального законодательства, создающего модельные правовые решения для субъектов РФ, унифицирующего правовой опыт субъектов Российской Федерации, предлагая субъектам регионального правотворчества, наиболее эффективные и что важно, проверенные на предмет законности, коррупциогенности, проектные правовые решения¹. Может оказаться полезен опыт Канады, согласно правовой традиции которой, проекты субъектов законодательной инициативы этого федеративного государства и пакет сопутствующих документов готовятся федеральным ведомством – Министерством юстиции². Это создаёт возможность превенции правовых коллизий, позволяет улучшить законодательную технику и унифицировать практику регулирования вопросов регионального законодательства.

Аналогичная потребность имеется в сфере полномочий исполнительной власти. Огромное количество дублирующих правовых решений: административных актов, программ, концепций, различного рода инструктивных положений и т.д. принимается одновременно в результате аппаратной работы более 80 субъектов РФ. Возникает проблема большой Федерации: неэффективность бюджетных расходов, наличие правовых споров, разная степень правового развития субъектов РФ, в целом неупорядоченность такого развития. Представляется, что решение указанной проблемы лежит в русле стремления к созданию в каждом федеральном органе исполнительной власти специфического органа, ответственного за унификацию внутрифедеративного регулирования правотворческих и правоприменительных вопросов, устранение правовой коллизионности законодательства РФ и её субъектов в рамках круга полномочий, находящихся в ведении соответствующего органа управления.

Отмеченные факторы дополняются проблемными обстоятельствами, возникающими попутно с реализацией основных направлений административной реформы.

В отношении вопросов непосредственно получивших отражение в официальных документах, формулирующих программу реформирования исполнительной власти, следует отметить, что не в пользу системного отношения авторов-разработчиков к административной реформе говорит включение ими в ее предмет избранных в довольно странном порядке сфер, подлежащих реформированию. Во-первых, реформа коснулась в основном лишь федерального сектора исполнительной власти, во-вторых, она включает вопросы преимущественно социально-экономического блока, в-третьих, реформа борется с бюрократией государства наполовину, совершенно игнорируя класс «чиновников без мандата» — миллионов служащих государственных коммерческих и некоммерческих организаций и государственных коммерческих организаций с государственным участием, в-четвертых, по непонятным причинам принимаются нелогичные, не вписывающиеся в концепцию административной реформы законодательные решения. Например, после плодотворной подготовительной деятельности, связанной с введением административных процедур и управленческого процесса под видом Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹, принимается «отреставрированный» Указ Президиума Верховного Совета СССР.

Кроме того, возникает сомнение в соответствии средств целям административной реформы. Происходит некая подмена и смешение понятий, например, среди целей реформы названы и ее направления. Разработчики реформы сформулировали цели этапов, но при этом общие цели административной реформы не имеют завершенности и целостности, остаются подразумеваемыми. Соответственно, имеет место размытость идеологии административной реформы.

Таким образом, нет полной ясности, что реформировать и в каком масштабе. Та область направлений, которые заявлены как административная реформа, в частности в сфере реформирования федеральной исполнительной власти, не позволяет пока считать административной реформой попытку начать действительно тяжелые и непопулярные в среде чиновников преобразования. Эта попытка не может рассматриваться как в полной мере удачная.

Следует признать, что первый этап реформы (2003–2005 гг.) выходит за рамки целевых ориентиров, в то же время он не привел к достижению ряда заявленных результатов реформы. В Концепции административной реформы¹ вовсе наблюдается стремление скорректировать первоначальные цели и программу административной реформы. Пока не приходится говорить о последовательной и долгосрочной политике государства в этом вопросе.

Незавершенность реформы государственного управления проявляется в отсутствии прочной нормативно-правовой основы исполнительной власти и отношений, возникающих в области ее реализации. Не получили законодательного оформления такие ключевые вопросы организации исполнительной власти, как закрепление системы и структуры, порядка взаимодействия и разграничения полномочий органов исполнительной власти, установления основ компетенции исполнительной власти, вопросы делегирования компетенции, передачи полномочий.

Ещё раз необходимо отметить, что не добавляет правовой прозрачности деятельности исполнительной власти такая важная общественно-политическая сторона её функционирования как правовые пределы и количество закрепляемых в её ведении полномочий, то есть проблема компетенции, которая пока не закреплена в качестве нормативно-установленных перечней полномочий принципиально дифференцированных по принципу нормативности их содержания на нормоустановительную и правоприменительную части. Указанная ситуация неконтролируемого административного правотворчества способствует нарушению баланса властей, не соответствует принципу разделения властей и ущемляет функции представительной власти. Кроме того, неопределённость компетенции вызывает споры и затрудняет работу исполнительной власти.

В контексте устранения правовой пробельности и повышения уровня легализации административной области государственного управления необходимо использовать возможности для создания новых правовых механизмов регулирования. Реализуя такие дополнительные правовые ресурсы и расширяя сферу правовых отношений в системе исполнительной власти, можно повысить устойчивость системы государственного управления, в целом поднять качество услуг государства на новый уровень.

Следует говорить о декларативности некоторых направлений административной реформы. В частности, пока отсутствует юридический механизм аутсорсинга и дерегулирования. Например, практически нигде не обозначенное в российской правовой системе понятие «аутсорсинг» и двусмысленное понятие «государственная услуга» порождают противоречивые интерпретационные практики и затруднения в правоприменении, слабо вписываются в существующий терминологический ряд понятий, устанавливающих структуру компетенции исполнительной власти.

На настоящий момент отсутствует практика аутсорсинга как распространенной формы организации управления. Нет и правовых норм, определяющих основания и механизм его реализации. Профильные акты, определяющие отраслевые вопросы аутсорсинга, представляют собой программные ориентиры, которые указывают только на возможность его реализации¹. Важнейшее направление государственного регулирования пока не подкреплено основательной нормотворческой практикой.

Остаются без внимания общие проблемы (общая часть) правового регулирования административных процедур (регламентации функций), а также установления требований к стандартам качества и правилам оказания государственных и публичных услуг. Услуги не только не получили «прописку» в действующем федеральном законе, они не легализованы как самостоятельное правовое явление. Пока нет и общего собирательного термина, объединяющего всю их совокупность.

Как указывает в своей работе А.Ф. Васильева² к 1970 гг., в ФРГ был сформирован образ социального государства – производителя и поставщика публичных услуг как антипод властного государства. Итак, услуги государства или публичные услуги рассматриваются в одном контексте с понятием «управление». Позитивное управление – это управление посредством предоставления услуг.

В трактовке услуг согласно российским реалиям наблюдается двойственность. Государственные услуги в одном случае рассматриваются как компонент государственной властной деятельности — функции, которые перечислены в полномочиях государственного органа власти, а в другом — напротив, как альтернатива полномочиям, в традиционном властно-регулятивном смысле. Таким образом, попытка введения позитивного управления (по терминологии немецкого права) носит незавершенный, внутренне противоречивый характер.

В литературе, отмечается, что возможность закрепления за органами исполнительной власти такой функции, как «оказание услуг» стало возможным лишь в современный период¹. Однако оправдан ли вывод о возможности отнесения понятия услуги к разновидности функций?

Прежде всего, понимание государственных услуг как функций государственных органов, противоречит понятию «компетенция». Компетенция выражает комплекс полномочий – властные полномочия государственных органов, поэтому публичные услуги должны рассматриваться как альтернатива управленческому воздействию посредством полномочий. В определённой мере они находятся за рамками традиционного представления о компетенции. Если исходить из узкого понимания компетенции как круга властных полномочий, то к ней не могут быть отнесены ни функции по оказанию государственных услуг, ни сами услуги. К компетенции относятся направленные на организацию предоставления государственных услуг полномочия.

Понятие государственных и публичных услуг пока не имеет единой трактовки. В одном случае они именуются «функцией по оказанию государственной услуги», которая реализуется во властной деятельности государственного органа или подведомственной ему организации, в другом (в самих административных процедурах и соответствующих административных регламентах) речь идёт уже непосредственно о государственных услугах. Отнесение публичных услуг к функциям в Указе Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25 декабря 2008 г., с изм. от 22 июня 2009 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»² – лишь юридический приём, позволяющий закрепить комплекс правовых возможностей, прав органов исполнительной власти, круг которых, как известно, не исчерпывается понятием компетенции³.

Квалификацию новому правовому явлению – государственным услугам может дать только правовая наука, призванная указать их место в механизме административно-правового регулирования.

Следует отметить и такую проблему как регламентация комплексных публичных услуг, например, в сфере образования и здравоохранения. Между тем масса вопросов возникает относительно правового регулирования подобной деятельности. Если административные процедуры по оказанию государственных услуг, предоставляемых государственными органами, содержатся в специальных нормативно-правовых актах – регламентах, то требования к названным видам комплексных социальных услуг содержатся в соответствующих законах о деятельности учреждений социально-культурного комплекса. В виду необходимости единого подхода к государственным услугам возникают вопросы об объёме понятия «государственная услуга» и о едином нормативно-правовом акте о стандартах и порядке оказания государственных услуг. Как быть с уже существующими подходами в области стандартизации этого вида услуг, например с образовательными стандартами? Законодательство пока не даёт исчерпывающего ответа на данный вопрос.

Немаловажно законодательное закрепление принципов и порядка административных отношений исполнительной власти и гражданского общества, в том числе принятия по этому вопроса ряда законов, среди которых необходимо назвать закон о праве граждан на участие в управлении, а также закон, содержащий правовое регулирование основополагающих принципов административных процедур и гарантии прав индивидуальных субъектов управления.

Административная реформа не может оптимально модернизировать систему исполнительной власти, не затрагивая территориальные принципы ее организации и нижние этажи административной системы. Организация федеральных округов, взаимодействие с местным самоуправлением, «ветхое» административно-территориальное устройство¹, система территориальных органов федерального аппарата управления, рационализация сети бюджетных коммерческих и некоммерческих организаций, правоохранительная, военная служба и публичная служба организаций государственного сектора — все эти направления не только не получили приемлемого законодательного решения, но и остаются искусственными островами административного подзаконного нормотворчества в российском правовом пространстве.

Вместе с тем нововведения часто оказываются в положении социального эксперимента, а недостатки начинают ощущаться сразу после того, как решение состоялось. В качестве примера следует отметить разделение правотворческой и правоприменительной компетенции между органами исполнительной власти на федеральном уровне, породившее административные конфликты. Одна из главных проблем административной реформы, ее пробуксовка на данном этапе предопределена именно новой структурой исполнительной власти, которая не может воспринять идею демократизации самой себя, оставаясь по-прежнему закрытой, изолированной от общества системой.

В политической игре по освоению своих бюрократических «делянок» министерства рассматривают агентства и службы как лишние, мешающие реальной работе структуры, которые препятствуют эффективному управлению, раздувают ненужную переписку, волокитят решения и согласования. Агентства, наоборот, видят в министерстве ненужную надстройку, контролирующую все и вся, связывающую управленческую инициативу¹. В противостоянии внутри исполнительной власти нет ничего позитивного для укрепления принципа единства ее системы.

Противоречива практика исполнения Федерального закона «Об автономных учреждениях»². Настороженное восприятие обществом гипотетически возможных тенденций, складывающихся направлений государственного регулирования в бюджетном секторе³, конкретных конструкций нового Закона сменилось критикой его отдельных положений⁴, применения в конкретных областях регулирования, в частности в образовании⁵.

Аналогичное отношение вызывает Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»⁶, который, по мнению А.А. Никольской, может не только не дать желаемого эффекта дерегулирования, но и создать новые административные барьеры⁷.

В рамках административной реформы не решены вопросы реформирования правоохранительной системы, обеспечения эффективного противодействия коррупции, создания дополнительных механизмов внесудебного порядка защиты прав субъектов управления, введения института административной юстиции.

В частности, Указ Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 15 марта 2005 г. № 295)¹ закрепляет понятие функций федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору. К ним относятся следующие: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Этот перечень видов деятельности поглощает правоохранительные функции, обезличивает их. В процессе административной реформы не только не учтены общие функции управления, но и достаточно произвольно систематизированы на группы специальные функции, ввиду чего помимо нормотворческой и правоприменительной деятельности выделяется еще и другая, например, контрольно-надзорная, которая будто бы не основана на правоприменительном характере полномочий. В связи с этим стоит отметить потребность в установлении более приемлемого критерия классификации государственных функций.

Невнимание к правоохранительной функции как к обособленной группе функций в рамках разделения компетенции органов исполнительной власти выражается и в другом аспекте. Уже в п. 4 Указа его авторы вынуждены косвенно легализовать наличие правоохранительных функций. Рассматривая общую компетенцию федеральной службы, учитывают то, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Наличие малопонятной, противоречивой, недоработанной формулировки, констатирующей наличие «специальных» функций создало объективные предпосылки для перемещения правоохранительной функции исполнительной власти на второй план, в том числе и в качестве потенциального объекта административной реформы.

Параллельно этому в системе правоохранительных административных ведомств остается нереализованым главный подход к реформе системы федеральных органов исполнительной власти, основанный на разделении конфликтных друг другу функций. Введена даже новая приспособленная к такой ситуации форма федеральных органов исполнительной власти — государственный комитет¹.

Как отмечалось, стабильно высоким сохраняется в стране уровень коррупции. Важнейшим фактором, обусловливающим высокий уровень российской коррупции, является противоречивое состояние административно-управленческой вертикали, неурегулированность многих направлений административной системы. В частности, имеют место неправовые практики, усмотрение, использование административного давления, слабая регламентация и процессуализация в сфере управления, отсутствие общих законодательных основ организации системы исполнительной власти.

Сейчас сложились два мощных направления антикоррупционной политики: правоохранительное и административное (превентивное). При этом наблюдаются конкуренция и отсутствие координации на государственном уровне работы по каждому из этих направлений.

Несмотря на реальную активность¹ в проведении антикоррупционной политики в России, остаются нерешенными многие вопросы ее практической реализации. Не работают вовсе или имеют низкую результативность многие эффективные средства антикоррупционной направленности: проведение мониторинга, антикоррупционной экспертизы, информирование населения, повышение прозрачности принятия решений, упрощение административных процедур, повышение этических и дисциплинарных требований к государственным служащим, организация борьбы с элитарной политической коррупцией, создание образовательной среды, обучающих программ и поощрение участия неправительственных некоммерческих организаций в проведении противокоррупционной деятельности, объединение сил гражданского общества и официальных структур в организации антикоррупционной деятельности и проведении конкретных мероприятий. Кроме того, не ратифицирована Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию»².

Часто антикоррупционные структуры отождествляют с правоохранительными, поскольку не определены объем функций первых и меры противодействия коррупции. Федеральная власть действует без должного учета региональной специфики и нередко по команде сверху, борьба с коррупцией в субъектах Федерации идет несистемно, очагами, имеет «заказной» характер либо представляет собой политический пиар.

Общефедеральное регулирование ориентирует региональную антикоррупционную политику, сужая тем самым поле ее должной реализации, а часто и уводя от реальных зон коррупционной опасности. Рекомендуемый набор мер по многим аспектам имеет расхождение с законодательной практикой субъектов России.

Усилия по реализации антикоррупционных мероприятий на региональном уровне в силу 80 % нуждаемости в средствах на проведение текущих реформ управленческого сектора (по данным 2006 г.)¹ нужно расценивать как недостаточные. Требуется выработка общегосударственной стратегии взаимодействия мероприятий по противодействию коррупции и мероприятий административной реформы.

На региональном уровне диспропорции в противодействии коррупции проявляются в неодинаковых условиях, наличии разных стандартов в правовой основе, различных программно-целевых механизмах реализации антикоррупционной политики.

Вместе с этим правоохранительная политика в сфере борьбы с коррупцией не может пока быть признана единой, поскольку отсутствуют ее общие координационные механизмы на всех этажах властной вертикали, а также синхронность превентивной и правоохранительной составляющих.

Очевидные недостатки современной административной системы Российского государства становятся «узлами» противоречий в процессе ее реформы. В сравнении со стабильной государственной системой более непредсказуем сегодняшний недореформированный государственный сектор. Поэтому объективно необходимо завершение административной реформы.

Административная реформа направлена на создание модели государственного управления, принципиально отличающейся по всем основным параметрам от полученной в наследство от прежней административной системы и отягощенной известными пороками, охватившими в последнее время, как эпидемия, весь административный организм государства. Эти пороки — коррупция, непроходимость управленческих сигналов, наличие большого количества нормативных правил, избыточных и дублирующих функций, неопределенность решения вопросов компетенции, нечеткие границы компетенции субъектов государственного управления, высокая степень административного усмотрения, наличие административного ресурса и прочих теневых негативных, неправовых практик, низкая правовая защищенность, отсутствие системы работающих правовых гарантий участников управления, отсутствие должного уровня правовой и общекорпоративной культуры чиновников, непрофессионализм и кадровый голод, неконтролируемая система административного подзаконного нормотворчества.

Можно отметить, что административная реформа не исчерпала возможности реализации. Проводимые мероприятия не позволяют говорить о наличии последовательной и системной правовой стратегии. Внимание законодателя сковано политическими пристрастиями, в том числе достаточно произвольно избранными самими реформаторами направлениями, которые, конечно, нуждаются в правовом механизме реализации. В дальнейшем необходимо расширение количества декларированных направлений административной реформы, распространение процессов реформирования на все элементы системы исполнительной власти.

Необходимы дальнейшие комплексные и своевременные шаги по пути обновлению системы исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечение кардинального изменения её функционального состояния за счёт обновления правовой основы. Это позволяет вновь обратиться к глубинным проблемам российской специфики административной власти, что делает возможным одновременное решение сложных вопросов развития российской государственности.