Предисловие

Научное общетеоретическое исследование и законодательное закрепление общих принципов построения системы правовых актов в Российской Федерации вызвано уровнем развития всей правовой системы государства. Актуальность разработки путей повышения эффективности правовых актов России в современных условиях не вызывает сомнения. Действующее законодательство Российской Федерации по-прежнему в отдельных своих частях не обладает признаком системности, содержит массу противоречий, коллизий и пробелов. Далеко не всегда согласованы правовые акты разного уровня – законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Чрезмерное число ведомственных нормативно-правовых актов также не добавляет согласованности системе законодательства. Также имеются законы, регулирующие незначительные вопросы, которые целесообразно решать на уровне подзаконного нормативного акта. До сих пор наблюдается сложная ситуация в вопросе соответствия федеральному законодательству нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Можно с уверенностью констатировать, что в настоящее время из-за отсутствия должной стратегической программы в сфере правотворческой деятельности (правовой политики государства) не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права. Как следствие, это ведет к нарушению внутренней логики формирования отдельных отраслей и всего законодательства в целом. Огромное число противоречий, коллизий и пробелов внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов существенно снижает его эффективность и авторитет.

Таким образом, потребность в разработке путей повышения эффективности правовых актов современной России не только давно «созрела», но и, как отмечается в юридической литературе, уже «перезрела». Значимость подобного факта заключается в том, что требуются такие средства правовой политики, которые способны обеспечить единообразие в проектировании, систематизации, толковании и применении норм действующего законодательства. Достаточно распространенными стали ситуации, когда органы власти предлагают не одинаковое толкование правовых норм и формируют различную практику их применения, что влияет на эффективность российского законодательства.

Исследование юридической природы правовых актов, критериев их классификации, принципов и закономерностей построения системы правовых актов способствовует как совершенствованию правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности, так и созданию единого правового пространства.

Гармоничное развитие системы правовых актов должно обеспечить их эффективное согласованное воздействие на регулируемые общественные отношения. Это достигается благодаря применению ряда способов, отражающих системообразующие связи правовых актов: функционально содержательная связь актов, верховенствующее положение закона, многообразные связи институтов, норм права и других положений, содержащихся в правовых актах, процедуры, устраняющие нарушения иерархичности системы актов. Проведение подобного анализа, помимо сугубо теоретического, познавательного значения, приобретает в современных условиях и непосредственно практическую значимость, так как может стать основой для выработки концептуальных подходов к определению стратегии развития всей системы правовых актов, а также для разработки конкретных рекомендаций и предложений по формированию целостной концепции такого развития.

Предлагаемая вниманию читателя монография содержит анализ правовых актов в России с позиций системного подхода с целью повышения эффективности их действия в ближайшей и отдаленной перспективе. Коллектив авторов сосредоточил свои усилия в области разрешения проблемы эффективности действия системы юридических актов, единства, согласованности и должного качества. В общей теории права до сегодняшнего дня существует проблема, которая заключается в том, «что в литературе не дан сопоставительный анализ и сообразно этому не проводятся четкие различия между актами в разных значениях этого термина»¹ (). Обобщенная характеристика правовых актов, формы их проявления, а также способы приведения их в систему является насущной задачей современной правовой науки.

Объектом исследования выступили правовые акты-документы, которые являются не только формой изучения, отражения правовой жизни российского общества, но и средством правовой политики государства. Правовые акты играют особую роль в механизме правового регулирования, системе средств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающие нормальное функционирование и развитие социальных связей. Именно с помощью юридических актов осуществляется политика государства, реализуются функции его органов, проявляется само существо права. Одним из направлений правовой политики современного Российского государства является упорядочение правовых актов в единую систему. Она призвана обеспечить эффективное действие каждого из них и согласованное воздействие на регулируемые общественные отношения.

В силу того, что наша страна переживает эпоху перемен, появилась необходимость переосмысления некоторых традиционных подходов в юридической науке, в том числе и проблемы правовых актов. В частности, назрела необходимость совершенствования общего понятия правового акта. Как нам представляется, решение этой задачи позволит более основательно не только рассмотреть все разновидности юридических актов современной России с их характерными признаками, но и выработать пути повышения их эффективности.

В российской науке отсутствует и приемлемая теория подзаконного регулирования. Не решены в должной мере общетеоретические вопросы соотношения закона и подзаконного акта. Вместе с тем западная правовая доктрина располагает системой принципов ограничивающих произвольную правотворческую активность административной власти, имеющей отношение примерно к 90% всех правовых актов подзаконного уровня. Не меньшее количество законопроектов предлагается исполнительными органами для рассмотрения законодательной властью. Кроме принципов существуют институты, обеспечивающие контроль в области издания правовых актов исполнительными органами государственной власти, обеспечивающие механизм реализации таких правовых актов как закон. Специфика подобных институтов, позволяющих избежать старой российской проблемы зарегулированности и как следствие – всеобщего правового нигилизма не исследована в достаточной мере. Вместе с тем именно эту проблему эксперты ставят как одно из условий коррупционного роста. Сама по себе проблема не нова, на неё обращали внимание примерно с первой половины 19 в. Однако уменьшения количества правовых актов не происходит.

В сфере административного правотворчества актуальной остаётся проблема дискреции государства в вопросах реализации исполнительной власти, способов и пределов правового воздействия на субъектов правоотношений. В этом вопросе нет системности, нет принципов «законного» усмотрения и внеправовой целесообразности действий исполнительной власти, которые должны уравновешивать собственно правотворческую деятельность. Всё это немалой степени связано с принципами самого административного права, вопроса которому уделяется также крайне незначительное внимание.

С этими вопросами тесно связана проблема разграничения правотворческой компетенции в сфере исполнительной власти. Данное направление требует самостоятельного комплексного изучения в рамках проводимой административной реформы на уровне теории правовых актов и соответствующей ей практики в области функционирования исполнительной власти. Актуальным является институт разделения правотворческой и правоприменительной компетенции на федеральном уровне. Оценки этого решения в науке пока не даны.

Теоретическое обоснование совокупности нормативных, правоинтерпретационных, правоприменительных и иных актов как единой сложной и динамично развивающейся системы в современной России и стало проблемой всего исследования. При этом совершена попытка уточнения, пересмотра современного знания в общей теории права и отраслевых юридических науках относительно феномена «правовой акт» и развития отдельных теоретических обобщений этой области правоведения.