Глава 8. Подзаконные нормативные акты: понятие и юридическая природа (а.В. Злобин)

Наиболее полную характеристику подзаконных актов, как и любого другого правового явления, можно дать, только проведя анализ его социально-юридической природы.

Входящая в систему нормативных правовых актов, подсистема подзаконных нормативных правовых актов, является достаточно самостоятельной и специфической совокупностью, т.е. обладает собственной правовой характеристикой.

Характеристика подзаконных актов предполагает, на наш взгляд, раскрытие следующих основных аспектов: 1) установление основных, главных, общих, устойчивых, имманентно присущих подзаконным нормативным актам черт, свойств, признаков, т.е., речь идет об установлении их юридической природы; 2) выяснение социальной роли и назначения подзаконных актов, т.е., их функций; 3) определение системы подзаконных актов, а также, их взаимодействия с иными правовыми актами и правовыми явлениями – их классификация.

Таким образом, для того, чтобы охарактеризовать подзаконные нормативные правовые акты, необходима система категорий, способная воспроизвести их действительную суть как явления правовой действительности.

Представляется, что юридическая природа – это собирательная характеристика подзаконных актов, которая включает в себя следующие элементы, позволяющие в дальнейшем, в наиболее общем виде сформировать представление о рассматриваемых актах: 1) субъекты подзаконного правотворчества; 2) юридическая природа «подзаконности» нормативных правовых актов; 3) пределы ведения подзаконного регулирования; 4) юридическое основание принятия подзаконного акта; 5) виды и формы подзаконных актов; 6) сфера правового регулирования подзаконных нормативных актов.

1. Субъекты подзаконного правотворчества. Прежде чем говорить о субъекте подзаконного правотворчества, необходимо определиться с понятием субъекта правотворчества вообще, и со смежными правовыми понятиями.

Безусловно, ошибочным является мнение Р.В. Раскатова, согласно которому «общее понятие субъекта правотворчества должно охватывать как компетентные органы и организации, уполномоченные на издание нормативных актов, так и органы и лиц, которые своими действиями участвуют в осуществлении и движении правотворческого процесса»¹.

При таком подходе не делается различий между субъектами правотворчества и субъектами, так или иначе участвующими в правотворческой деятельности компетентных государственных органов и должностных лиц, т.е., происходит смешение понятий.

Субъекты правотворчества почти всегда определяются соответствующими нормативными правовыми актами, а в ряде случаев их круг очерчивается исключительно законами, т.е., они точно поименованы. Остальные субъекты, участвующие в правотворческом процессе, гораздо более многочисленны и к ним может не предъявляться столь жестких правил, особенно когда речь идет, например, о народной правотворческой инициативе (на муниципальном уровне).

Таким образом, субъект правотворчества – это государственные (муниципальные) органы (должностные лица), наделенные нормативным или даже законодательным путем правом принимать (издавать), изменять или отменять нормативные правовые акты того или иного вида (формы).

Остановимся теперь на характеристике понятия «субъекта подзаконного правотворчества».

Субъект подзаконного нормотворчества – субъект права, обладающий правом принятия (издания) подзаконного нормативного правового акта. Правомочие на принятие (издание) подзаконных актов тем или иным субъектом права может следовать из: 1)  специального (как правило, учредительного) акта, уполномочивающего субъекта права принимать (издавать) подзаконные акты согласно закрепленной за ним компетенции (специальной, нормотворческой); 2)   статуса самого субъекта правотворчества, т.е. принадлежности последнего к тому или иному правовому статусу неизбежно предполагает возможность (или даже необходимость) принятия (издания) подзаконных актов (общая компетенция).

Подзаконные акты принимаются (издаются) широким, разнообразным кругом субъектов нормотворчества. Характеризуя субъектов, принимающих (издающих) подзаконные акты следует учитывать следующие моменты:

во-первых, эти акты принимаются (издаются) на всех уровнях правотворчества (федеральном, региональном, муниципальном и локальном);

во-вторых, в зависимости от видов правотворчества они принимаются (издаются): непосредственно населением; государственными органами и должностными лицами РФ, субъектов РФ; муниципальными органами и должностными лицами; некоммерческими организациями (государственными и муниципальными учреждениями); общественными организациями.

Непосредственно населением подзаконные акты принимаются только на одном уровне – на уровне местного самоуправления.

в-третьих, субъект подзаконного нормотворчества может быть коллегиальным (население, принимающее подзаконные акты на местном референдуме (сходе) граждан; государственные или муниципальные органы и др.) и единоличным (должностное лицо государственного или муниципального органа (учреждения) либо общественной организации);

в-четвертых, в зависимости от осуществляемых органами полномочий, подзаконные акты могут быть приняты (изданы): законодательными органами, исполнительными органами или контрольно-надзорными органами.

в-пятых, стоит оговориться, что принимают подзаконный (как и любой другой) акт коллегиальные субъекты правотворчества, а издают – индивидуальные.

2. Юридическая природа «подзаконности» нормативных правовых актов.

Понятие «подзаконный нормативный правовой акт» не имеет нормативного определения ни в Конституции РФ, ни в действующих законах. Не раскрывается данная категория и в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах РФ», что, несомненно, является недоработкой законодателя. При этом, понятие «подзаконный нормативный акт» широко используется как в юридической науке, так и на практике.

Упоминание о подзаконных нормативных актах может содержаться в различных актах, в частности:

1) в постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации РФ, а также, в законах.

«Любые подзаконные акты, ограничивающие объем и перечень прав и льгот, предоставляемых настоящим Законом, являются недействительными»¹.

«2. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: а) при разработке и принятии законодательных актов, обеспечивающих государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции, поддержать законодательные инициативы, направленные на: … введение в действие законодательных норм прямого действия, исключающих возможность их двойственного толкования и подмены их подзаконными актами…»¹.

«Отмечается стремление решить ряд ключевых проблем с помощью не федеральных законов, а указов и других подзаконных актов»².

«В связи с этим и учитывая, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и не могут быть ограничены подзаконными актами, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет …»³.

2) в актах Конституционного, Верховного Судов РФ.

«Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено»¹.

«Включение в подзаконный акт нормы, обязывающей граждан действовать в противоречии со своими религиозными убеждениями, нарушает их конституционно-правовой статус, не соответствует вышеприведенным нормам Конституции Российской Федерации и упомянутого Федерального закона»².

3) в указах Президента РФ.

«Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван … осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа …»³.

4) в постановлениях Правительства РФ.

«Действующее законодательство не отражает социальную и экономическую направленность преобразования земельных отношений и нуждается в существенном обновлении. Проведение реформы на основе подзаконных актов не обеспечивает гарантий собственникам, пользователям земли, инвесторам и иным участникам рынка земли. Реформа должна проводиться, опираясь на широкую законодательную базу, в первую очередь на Земельный кодекс Российской Федерации, без принятия которого не может быть сформирована полноценная система земельного законодательства»⁴.

5) в актах федеральных органов исполнительной государственной власти.

«В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации»¹.

6) в актах иных федеральных органов государственной власти, не являющихся исполнительными, например, в актах Банка России.

«Служба внутреннего контроля и ее сотрудники обязаны: … 6.11. Контролировать организацию работы в банке по изучению всеми сотрудниками банка требований федерального законодательства, нормативных актов Банка России, иных подзаконных и ведомственных актов, внутренних документов банка, исходя из перечня служебных обязанностей сотрудников»².

7) и других актах.

По сложившемуся мнению в юридической литературе под подзаконным актом следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона³. «Подзаконный акт – правовой акт органа государственной власти, имеющий более низкую юридическую силу, чем закон. Подзаконный акт принимается на основании и во исполнение законов»⁴.

Сутью понятия «подзаконность» является соответствие, непротиворечие подзаконного нормативного акта закону, издание его «на основании и во исполнение закона».

«Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы, требование верховенства законов означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, – акты иного юридического качества: все они находятся «под» законом, т.е. являются подзаконными»¹.

Издание подзаконных нормативных актов «на основе и во исполнение закона» имеет двоякий смысл.

Во-первых, подзаконный акт издается в точном (полном) соответствии с первичными, общими нормами, установленными законом для регулирования конкретного вида отношений.

Во-вторых, подзаконные акты принимаются в рамках предоставленной законом компетенции тому или иному субъекту правотворчества органу государственной власти. В случае умолчания законодателем по каким конкретным отношениям какой орган власти полномочен принимать соответствующее решение правотворческий орган должен исходить из своей компетенции. Понятие «компетенция» означает принадлежность по праву, т.е. круг полномочий учреждения или лица².

Поскольку сама компетенция правотворческого органа основана на законе, а ее осуществление является обязанностью данного органа, поэтому, издаваемые им акты, в пределах компетенции и не расходящиеся с законом являются изданными «на основе и во исполнение закона».

В-третьих, подзаконные акты принимаются в порядке, предусмотренном законом (подзаконным актов более высокой юридической силы, имеющим, как правило, учредительный или компетенционный характер) с соблюдением всех необходимых процедур.

«Подзаконность нормативных юридических актов не означает их «меньшую» юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами»¹.

На практике большинство видов подзаконных нормативных актов (исключением являются акты палат парламента РФ, и, пожалуй, акты президента РФ) издаются «на основе и во исполнение» не только законов, но и в соответствии с актами вышестоящих органов. В данном случае можно говорить о «полной иерархии» подзаконных актов: когда акт нижестоящего органа подчиняется (должен соответствовать) всем актам всех вышестоящих органов.

Так, например, в Законе Саратовской области «О Губернаторе Саратовской области» от 31.10.2000 N 65-ЗСО² закреплено: «Правовые акты, принимаемые и издаваемые Губернатором, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Саратовской области и законодательству области» (ч. 2 ст. 15).

Сказанное означает, что чем «ниже» положение правотворческого органа в системе органов государства, тем шире круг нормативных актов, на основе и во исполнение которых данный орган принимает подзаконный акт и, которым последний не должен противоречить.

При этом следует иметь в виду, что такая соподчиненность (субординация) подзаконных актов не означает, что норма, содержащаяся в акте более низкого порядка, обязательно должна быть производной по своему содержанию от нормы, непосредственно находящейся в акте более высокого порядка.

Полная иерархическая цепочка нормативных актов по убыванию их юридической силы выстраивается не всегда. Возможны случаи (и это нормально) отсутствия промежуточных актов – звеньев в иерархии подзаконных нормативных актов, случаи издания подзаконных нормативных правовых актов непосредственно «на основе и во исполнение» закона. Так, например, Министерство финансов РФ издало Приказ от 15 октября 1999 г. № 68н «Об утверждении Инструкции о порядке проведения в организациях ревизий и проверок учета, использования и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней»¹ в соответствии с Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»².

3. Пределы ведения подзаконного регулирования. Данные пределы определены Конституцией РФ (прежде всего, статьями 71-73, 76-79, Главой 8) и зависят от уровня, который занимает тот или иной субъект правотворчества.

Все федеральные государственные органы – субъекты подзаконного нормотворчества, вправе принимать (издавать) подзаконные нормативные акты по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (соответственно, статьи 71-72 Конституции РФ) с учетом собственных полномочий, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также положениями о тех или иных федеральных органах.

Здесь необходимо обратить внимание, что не все федеральные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, его палаты) имеют собственный учредительный акт (закон), в котором бы четко и ясно были бы прописаны полномочия того или иного органа. В таких случаях учредительным документом является Конституция РФ, а, также, регламент или другой процедурный акт.

Исходя из особого статуса Федерального Собрания РФ как высшего представительного органа государства, оно может принять нормативный правовой акт практически по любому вопросу общества. По этому поводу А. Нашиц пишет, что неограниченная нормотворческая компетенция высшего представительного органа является важнейшим проявлением принципа верховенства закона¹. Высший представительный орган «именно в силу своей неограниченной нормотворческой компетенции имеет право регулировать любую сферу общественных отношений»².

Соглашаясь с автором, следует оговориться, что, во-первых, единственное, чем ограничивается «неограниченная» компетенция высшего представительного органа – это Конституция РФ и ратифицированные Россией международные правовые акты; во-вторых, палаты Федерального Собрания РФ принимают различные виды (формы) нормативных правовых актов, каждый из которых соответствует тем или иным общественным отношениям. Другими словами, не может быть принято нормативное постановление по вопросу, который должен быть урегулирован исключительно в законодательном порядке и, наоборот.

У остальных федеральных органов отсутствует так называемая «неограниченная нормотворческая компетенция». Президент РФ, Правительство РФ, федеральные исполнительные и иные государственные органы могут принимать подзаконные нормативные правовые акты на основе законов и, прежде всего, в рамках Конституции России, а также на основе актов вышестоящих органов и органов, занимающих более высокую ступень в иерархии механизма государства.

Несколько иначе обстоит дело на региональном уровне. Во-первых, ни один государственный орган субъекта РФ в принципе не может претендовать на неограниченную нормотворческую или какую-либо другую неограниченную компетенцию. Сказанное ни в коем случае не противоречит тому, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Субъекты РФ в такой ситуации, напротив, свободны в действиях и решениях, но в определенных, дозволенных Конституцией РФ и федеральными законами рамках.

Во-вторых, пределы нормотворческой компетенции всех субъектов регионального правотворчества определяются федеральным и региональным законодательством, а также договорами о разграничении полномочий между РФ и тем или иным субъектом РФ.

На федеральном уровне – это, прежде всего, упомянутая ст. 73 Конституции РФ и ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹.

Так, согласно этому Закону «Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты. …

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом» (части 4-5 ст. 1, соответственно).

Данные общие положения развиваются введенной в 2003 г. в ФЗ № 184 главой (Глава IV.I. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ).

Статья 26.1. закрепляет принципы определения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом предметов ведения следующим образом:

«1. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

3. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями …».

На региональном уровне предметы ведения органов государственной власти субъектов РФ определяются в соответствующих основных законах субъектов РФ (конституциях, уставах), базовых законах о парламенте, высшем должностном лице, правительстве того или иного субъекта РФ, иных региональных законах.

В силу существенных особенностей местного самоуправления, вообще, и местного нормотворчества, в частности, пределы ведения, полномочия субъектов местного подзаконного правотворчества будут подробно рассмотрены далее при характеристике нормативных правовых актов местного самоуправления.

Отметим только то, что: во-первых, данные пределы в своей основе имеют конституционные начала (статьи 3, 12, глава 8 и др.);

во-вторых, регламентируются (устанавливаются) законами и другими нормативными правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровня, в силу чего, акт каждого нижестоящего уровня во многом повторяет соответствующий акт вышестоящего уровня;

в-третьих, ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного   самоуправления в Российской Федерации» (от 06.10.2003)¹ дифференцированно подходит к «вопросам местного значения», в зависимости от вида муниципального образования (в отличие от одноименного ФЗ 1995 г.).

Рассматривая, таким образом, пределы ведения субъектов правотворчества всех трех уровней, нельзя забывать про возможные случаи осуществления «чужих» полномочий. Речь в данном случае идет о делегировании части собственных полномочий одного субъекта другому. Делегирование предусматривается Конституцией РФ (части 3 и 4 ст. 78), ФЗ № 184-ФЗ» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 6 ст. 1, ст. 26.5, ст. 26.9)¹, ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Гл. 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями)² и другие акты разных уровней.

Также следует сказать, что расширение полномочий субъектов правотворчества может быть со стороны другого: выше-, равно- и нижестоящего субъекта.

4. Юридическое основание принятия подзаконного акта. В данном случае, речь идет о компетенции субъектов подзаконного правотворчества: специальной (нормотворческой) или общей;

Вообще, нормотворчество, являясь формой (видом) правотворчества, представляет собой форму деятельности уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых норм. В свою очередь, подзаконное правотворчество – это деятельность компетентных субъектов подзаконного нормотворчества относительно динамики правовых норм. При этом все субъекты подзаконного правотворчества, за исключением законодательных (представительных) органов, обладают только одним видом нормотворчества  – подзаконным. Как известно, парламенты обоих уровней (федерального и регионального) принимают как законодательные, так и подзаконные нормативные акты.

Наличие у субъекта нормотворчества общей компетенции обуславливается его статусом, в силу которого тот или иной государственный (муниципальный) орган (должностное лицо) обладает полномочиями, достаточными и необходимыми для осуществления возложенных на него задач, в том числе, и по принятию нормативных правовых актов.

Специальная (нормотворческая) компетенция – это закрепленная нормативным правовым актом возможность правотворческого органа принимать подзаконный нормативный правовой акт.

Юридические конструкции и формулы, используемые во вводной части подзаконных актов, обосновывающие основания своего издания.

Общая картина конструкций во вводных частях подзаконных актов сводится к следующей тенденции: чем выше положение государственного (муниципального) органа в общей иерархии механизма государства, тем выше юридическая сила актов, на основании которых они принимаются (издаются). Правотворческие органы федерального уровня (палаты Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы государственной власти) чаще других принимают (издают) свои нормативные акты в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международными правовыми актами, Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ РФ и, соответственно, каждый нижестоящий федеральный орган государственной власти, принимает (издает) свои акты на основании и во исполнение вышестоящих актов.

На уровне субъектов РФ ситуация складывается аналогичным образом, но с учетом следующего: органы государственной власти субъектов РФ (высшие законодательные (представительные) органы, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы (правительства, администрации), органы исполнительной власти (министерства, ведомства, комитеты, комиссии), другие органы государственной власти уровня субъектов РФ) гораздо в меньшей мере напрямую связывают издание своих нормативных актов с федеральными нормативными актами.

Как правило, региональные нормативные акты и принимаются на основании региональных актов. Выбор основания принятия (издания) нормативного акта субъекта РФ, зависит от предметов ведения, которые последний должен регулировать. Так, региональный акт, призванный регулировать общественные отношения, относящиеся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, довольно часто опирается на соответствующие нормативные акты, в первую очередь, федерального уровня, а также на законодательные акты регионального уровня (конституцию, устав, законы субъекта РФ).

Акт субъекта РФ, принимаемый (издаваемый) по вопросам, находящимся в сфере исключительного ведения субъекта РФ, напротив, реже опирается на акты уровня РФ, и чаще всего, принимается (издается), основываясь на нормативных актах субъекта РФ.

К сказанному добавляется еще одна особенность: если в первом случае (принятии (издании) регионального акта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ) крайне редко в качестве основания выступает федеральный подзаконный акт (обычно законодательный), то при принятии (издании) акта субъекта РФ в сфере его исключительных полномочий он может опираться как на региональные законодательные акты, так и на региональные подзаконные. Соотношение в последнем случае зависит от места регионального органа в иерархии государственных органов.

Также следует отметить, что региональные акты принимаются (издаются) с учетом заключенных договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в той или иной сфере между РФ и соответствующим субъектом РФ. Правда, эти договоры сейчас потеряли во многом свое регулирующее значение, значительное число их отменено.

Изучение муниципальных нормативных актов показывает, что они в качестве основания своего принятия (издания), практически в равной степени, могут иметь нормативные акты всех уровней, причем, как законодательные, так и подзаконные. Среди федеральных нормативных актов, на основе которых принимается муниципальный акт, ведущее место занимают: Конституция РФ, федеральные законы, прямо или косвенно посвященные местному самоуправлению, указы Президента РФ, определяющие основные направления развития местного самоуправления в стране.

Наиболее распространенными нормативными актами уровня субъектов РФ, с которыми связано принятие (издание) муниципальных актов являются Основной акт субъекта РФ, законы субъекта РФ, развивающие с учетом региональной специфики нормы федеральных актов о местном самоуправлении, постановления главы субъекта РФ.

На уровне местного самоуправления акт может быть принят (издан) на основании любого муниципального акта, обладающего большей или равной юридической силой.

Своя специфика есть при принятии (издании) муниципального акта в случае делегации того или иного государственного полномочия со стороны федеральных или региональных органов государства. Муниципальные акты в таком случае опираются в основном и, в первую очередь, на акты того органа государства, который им делегирует соответствующее полномочие. Подобным же образом решается вопрос в случае издания муниципального акта по предметам совместного ведения муниципального образования и субъекта РФ.

5. Виды и формы подзаконных актов. Вопрос о виде и форме нормативного правового акта, на наш взгляд, никогда не имел четкого и точного отражения и понимания, хотя важность этой проблемы отмечалась в литературе: «Обратим внимание на такой критерий конституционности правового акта, как принятие (издание) его в форме, установленной действующей Конституцией (закон, указ, положение, инструкция и т.д.). Соблюдение конкретной формы служит оптимизации содержания акта с учетом его места в правовой системе. Несоблюдение формы влечет за собой признание нормативно-правового акта неконституционным»¹.

В настоящее время проблема вида и формы нормативного акта остается не менее запутанной и дискуссионной. Говорить же о законодательно закрепленных правилах выбора вида и формы нормативных правовых актов и вовсе не приходится.

Речь в данном случае идет как о проблеме оптимального выбора вида и формы нормативно-правового акта в ходе регламентации тех или иных общественных отношений, так и о понимании и соотношении самих понятий «вид» и «форма» нормативного акта.

Важным требованием издания любого нормативно-правового акта является выбор адекватной регулируемым общественным отношениям формы (в широком смысле слова, т.е., включающей и вид акта). По этому поводу К. Маркс пишет: «Форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»¹. В процессе правотворчества существенное значение имеет определение вида и формы правового акта, регулирующего конкретные отношения².

«Формирование любого нормативного акта – и на федеральном уровне, и в субъекте РФ – предполагает решение вопроса о виде и форме акта»³. Если под видом нормативного правового акта следует понимать их разделение на группы по правовым свойствам, по взаимоотношению актов, то формы нормативного акта зависят не только от правовых свойств акта, а определяются и другими обстоятельствами: объемом предмета правового регулирования, его структурой и др. Поэтому, один вид нормативного правового акта может иметь различные, несколько форм⁴.

Выбор субъектом правотворчества формы нормативного акта имеет существенное значение, поскольку, «применение к определенным видам отношений несоответствующей формы может в конечном счете повлечь за собой отрицательный эффект правового регулирования»⁵. Форма нормативного акта может оставить большой простор для развития содержания в том или ином направлении и ставить известные преграды, затруднять развитие в других направлениях¹.

В юридической литературе предлагаются различные критерии определения формы нормативного правового акта. «Форма актов может быть установлена в зависимости, как от важности решения, так и от его юридической силы, нормативности и других юридических свойств»².

По мнению А. Нашиц, «при выборе в соответствии с принципами законодательной политики внешней формы правовых предписаний органы, обладающие нормотворческой компетенцией, должны в каждом случае исходить из природы будущего нормативного акта, а точнее, из того, касаются ли содержащиеся в нем решения еще не упорядоченных законом областей отношений или, напротив, они имеют производный характер, конкретизируя способы, приемы и гарантии, необходимые для беспрепятственного претворения в жизнь первичных решений, принятых в законодательном порядке»³.

Опираясь на анализ действующего законодательства, наиболее полно выделить факторы, от которых зависит форма нормативного правового акта, удалось Л.А. Морозовой. По ее мнению, – «Представляется возможным выделить следующие 7 факторов:

1. характер общественных отношений, составляющих предмет регулирования;

2. объем регулирования данных отношений (в наиболее полном виде или предлагается урегулировать только часть данных отношений);

3. содержание правового решения;

4. средства и способы регулирования, которыми располагает субъект правотворчества, выбирая ту или иную форму акта; здесь можно отметить и обратную связь – именно определенная форма акта требует соответствующих способов и средств регулирования;

5. формы государственного контроля. Например, если будет отдано предпочтение прокурорскому надзору, то он, как известно, распространяется только на подзаконные акты;

6. место данного правового решения в системе действующего законодательства;

7. политическая ситуация в стране, законодательная политика государства»¹.

С учетом изложенного, назовем основные виды и формы нормативных правовых актов, действующие в современном Российском государстве.

Видами законодательных актов в РФ являются:

1. на федеральном уровне: 1) федеральный конституционный закон, в том числе, о поправках к Конституции РФ; 2) федеральный закон, в том числе, о ратификации Международных Договоров;

2. на региональном уровне – законы субъектов РФ.

К формам законов относятся: конституции, уставы, кодексы, основы законодательства, общие принципы, основные начала законодательства и другие. В настоящее время распространенными являются законы в форме конституций (Конституция РФ 1993г., конституции республик в составе РФ), уставов (принимаются в остальных субъектах РФ) и кодексов (в России действует более 15 федеральных кодексов, свои кодексы имеются и в субъектах РФ).

В зависимости от субъекта правотворчества (способа принятия), выделяется особая группа законов – принятых на референдуме. Непосредственно населением могут приниматься законы обоих уровней, всех перечисленных видов и форм. Так, например, гражданами России в 1993 г. был принят Основной Закон РФ – Конституция РФ.

Система подзаконных нормативных правовых актов РФ складывается из следующих видов:

1) на федеральном уровне из: а) нормативных постановлений палат Парламента РФ; в) указов Президента РФ, в том числе, изданных в порядке делегации; г) постановлений Правительства РФ, в том числе, федеративных договоров; д) нормативных актов федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановлений, приказов федеральных министерств и ведомств); е) нормативных актов других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального Банка РФ, Счетной Палаты РФ, Центральной Избирательной Комиссии РФ и др.);

2) на уровне субъектов РФ из: а) нормативных постановлений высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; б) нормативных актов глав субъектов РФ (указов президентов республик в составе РФ, постановлений губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); в) нормативных актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановлений правительства, администрации); г) нормативных актов органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерств, ведомств, комитетов, комиссий), их названия аналогичны соответствующим актам федерального уровня; д) нормативных актов контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ;

3) на уровне местного самоуправления из: а) учредительных документов муниципального образования, например, Уставов; б) нормативных актов, принятых населением в порядке референдума; в) решений муниципальных органов – представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т.д.), обычно в виде постановлений; г)  решений окружных органов муниципального образования, также, обычно в виде постановлений.

Большинство из перечисленных подзаконных нормативно-правовых актов издаются в свойственных им формах: регламентах, положениях, инструкциях, правилах и др.

Проблема смешения вида и формы нормативно-правового акта может быть снята только при правильном понимании их природы, четком разграничении этих понятий, правильном соотношении между собой и уяснении роли каждого из них. Исследование вида и формы необходимо проводить с учетом специфики отдельных разновидностей нормативных правовых актов и, в первую очередь, законодательных и подзаконных.

Вид и форма нормативного правового акта, как правило, отражаются в его наименовании. Полное название нормативного правового акта – наименование включает в себя и вид, и форму нормативного правового акта.

Однако достаточно распространенным явлением является существование нормативного правового акта, отражающего в своем наименовании либо вид, либо форму. Больше того, у всех законов наименование представлено таким образом, что они содержат только вид или только форму.

Примерами первого варианта наименования законодательных актов (когда представлен только вид закона) являются, например: Федеральные конституционные законы от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹, от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»², и другие; Федеральные законы от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»³, от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»¹ и другие; региональные законы Закон Саратовской области от 29.03.2001 № 13-ЗСО «О Саратовской областной Думе»² и другие.

Вариантами облечения наименования законов при помощи формы являются: конституция (РФ, субъекта РФ); устав (субъекта РФ); кодекс (все кодексы РФ, а также кодексы субъектов РФ); основы законодательства, общие принципы, основные начала законодательства и т.д.

Из сказанного следует: если в наименовании законодательного акта содержится только один его компонент – вид, то второй (форма) – отсутствует. И, наоборот, когда в наименовании закона указывается его форма, то закон всегда имеет и вид, он презюмируется.

Другими словами, каждой форме закона всегда соответствует тот или иной вид закона, но не наоборот.

Так, например: Конституция РФ – это форма, видом является федеральный конституционный закон; кодекс, основы законодательства, общие принципы, основные начала законодательства РФ – форма, федеральный закон – вид; конституция или устав региона – форма, закон субъекта РФ – вид и т.д.

Таким образом, закон, представленный в виде формы, всегда относится к какому-нибудь его виду.

Подтверждением сказанного является, в частности, и то, что закон, представленный в виде формы (Конституция РФ) может быть изменен (отменен), федеральным конституционным законом о поправках (пересмотре) к Конституции РФ (Глава 9 Конституции РФ); федеральный закон, представленный в форме кодекса отменяется (изменяется) федеральным законом и т.д.

Кроме того, кодексы могут вводиться в действие обычными законами, но одного с ними уровня³.

Представленный вариант соотношения видов и форм законодательных актов вполне соответствует классическому делению законодательства на: конституционное (в субъектах – уставное) и текущее.

Иначе дело обстоит с подзаконными нормативными правовыми актами. Они, в отличие от законодательных актов, всегда имеют фиксированные и вид, и форму. Представлены оба эти компонента наименования в названии акта могут быть по-разному. В любом случае оба компонента присутствуют в акте.

Ученые и практики, упоминая тот или иной подзаконный акт, упор делают как на форму («Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные Правительством Российской Федерации 23 июля 1993 г. …»⁴), так и на вид («Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» ...»⁵).

Такое положение можно объяснить тем, что в ряде актов определяющее значение имеет, соответственно, форма или вид. Так, например, нередко видом (указом, постановлением, приказом) утверждается та или иная форма (правила, положение, инструкция и т.д.). Указ, постановление, приказ в данном случае – это вспомогательный элемент, а правила, форма или инструкция – основной.

Одна и та же форма акта (устав, положение) может быть применима к различным видам актов, классифицируемых по юридической силе. Так, например, акт, облеченный в форму устава, может относиться к такому виду, как закон (устав субъекта РФ), а также, к подзаконному виду (устав муниципального образования), локальному акту (устав организации, предприятия) и т.д. То же самое можно сказать и о положении: оно может быть утверждено постановлениями палат Федерального Собрания РФ, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, и многими другими государственными и другими органами и организациями.

6. Сфера правового регулирования подзаконных нормативных актов. Сфера правового воздействия зависит от следующих факторов: 1) вида субъекта подзаконного нормотворчества; 2) его места нахождения в общей иерархии механизма государства; 3) подведомственной территории; 4) компетенции субъекта правотворчества; 5) наличия делегированных полномочий; 6) наличия учредительских функций; 7) вида (формы) нормативного акта; 8) целей и задач, которые преследует подзаконный акт и других факторов.

В зависимости от сферы правового регулирования все подзаконные акты могут являться актами внешнего или внутреннего действия. К первым относятся общие подзаконные акты, ко вторым – внутренние (межведомственные, ведомственные, локальные (внутриорганизационные)). Все субъекты подзаконного нормотворчества, за исключением субъектов, осуществляющих локальное правовое регулирование, вправе принимать (издавать) те или иные внешние и внутренние акты.

Субъекты правотворчества локального уровня могут принимать только акты локального, внутреннего действия, а, именно, – внутриорганизационные акты.

По поводу того, какие нормы права должны содержать подзаконные нормативные правовые акты, мнения ученых разделились. Часть ученых полагает, что первичные правовые нормы должны содержаться только в законодательных актах, более того некоторые из них предлагают вообще запретить принятие (издание) подзаконных актов, содержащих любые нормы права.

Другие исследователи считают, что в ряде случаев вполне возможно помещение первичных норм права в подзаконном нормативном акте. Во всяком случае, они утверждают, что существование вторичного подзаконного правотворчества весьма оправданно.

Думается, что вторая позиция верна и соответствует современному российскому состоянию правовой системы по следующим причинам:

Во-первых, в предшествующие десятилетия накоплена большая, хоть и не совсем положительная практика первичного подзаконного правотворчества;

Во-вторых, современная правовая система России еще не является столь устойчивой и стабильной, чтобы начать отход от подзаконного правотворчества;

В-третьих, законодатель не представляет никакой другой альтернативы. Закон ни в каком своем виде и форме не может быть столь маневренным, оперативным и казуистичным, как подзаконный нормативный правовой акт по объективным причинам. Также, законодатель никак не высказывается по поводу того, следует ли считать судебный прецедент источником права и, если нет, то насколько возможна такая перспектива в будущем;

И, наконец, в-четвертых, никакой из субъектов правотворчества (законодатель, высшие судебные инстанции или другие органы) не сможет взять на себя объективно существующие ныне полномочия подзаконного правотворчества по принятию (изданию) «внутренних» нормативных правовых актов.

Таким образом, пока не будут разрешены перечисленные только что проблемы, подзаконное правовое регулирование будет существовать и развиваться, принимая новые, более адекватные и совершенные формы.

Динамика здесь следующая: чем выше положение субъекта подзаконного нормотворчества в рамках одного уровня, тем больше и чаще он принимает первичные правовые предписания.

Так, палаты Федерального Собрания РФ больше, чем какой-либо другой субъект подзаконного правотворчества (причем на всех уровнях: федеральном, региональном, местном) вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты, содержащие первичные нормы права. Федеральные органы исполнительной власти (сегодня это только министерства), напротив, как правило, принимают подзаконные акты, содержащие только вторичные нормы права.

Аналогичным образом ситуация выглядит на региональном и муниципальном уровнях.

Такое положение дел напрямую объясняется рассмотренными выше пределами ведения, полномочиями субъектов подзаконного правотворчества; сферой правового воздействия подзаконного нормотворчества, а также фактором делегирования правотворческих полномочий.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, являясь разновидностью нормативных правовых актов, обладает общими для них признаками:

1. это государственно-волевой акт компетентного органа;

2. это акт нормативного характера, т.е. акт, выражающий «волю государства, направленную на установление, изменение или отмену правовых норм»¹;

3. это официальный акт-документ, с четкой структурой и реквизитами;

4. нормативно-правовые акты «принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке»²;

5. реализация нормативных правовых актов обеспечивается мерами государственного воздействия.

Помимо указанных совместных, общих с нормативно-правовыми актами признаками, подзаконные акты обладают собственными специфическими особенностями.

Специфические признаки всех подзаконных нормативных правовых актов целесообразно разделить на две группы: в первую группу входят признаки, присущие подзаконным актам в целом, в их совокупности, как актов, выделяющихся из общей системы правовых актов; ко второй группе относятся признаки, характеризующие юридическую природу единичного, отдельного подзаконного акта.

К первой группе специфических признаков, по нашему мнению, можно отнести следующие:

1. подзаконные нормативные правовые акты образуют качественно неоднородную подсистему нормативных правовых актов. Акты, входящие в данную подсистему условно объединены по признаку иерархического подчинения закону;

2. подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) широким кругом субъектов правотворчества – субъектами подзаконного регулирования;

3. структурированность и системность подзаконных нормативных актов. Данным признаком подзаконные акты обладают в силу своего большого разнообразия;

4. строгая соподчиненность видов подзаконных актов (элементов их подсистемы), наличие между ними взаимосвязей и взаимоотношений в различных сочетаниях;

5. иерархия подзаконных нормативных правовых актов зависит от иерархии субъекта нормотворчества (его статуса, компетенции), а, также, от федеративного и отраслевого аспектов;

6. наличие множества различных видов и форм подзаконных актов. Отчасти это объясняется множеством субъектов, принимающих такие акты, отчасти правовой неурегулированностью.

Вторую группу признаков подзаконных нормативных правовых актов составляют:

1. закрепление в статутном акте (Конституции РФ, законах РФ, и т.д.) за субъектом подзаконного регулирования правомочия на принятие (издание) подзаконного акта. Такое право у субъекта возникает прямо из нормотворческой компетенции или опосредованно, исходя из общей (специальной) компетенции либо из их обеих;

2. принятие подзаконного акта правотворческим органом исключительно в пределах своего ведения;

3. ограниченность подзаконного акта, т.е., недопустимость принятия подзаконного акта, вторгающегося в область общественных отношений, подлежащих регламентации исключительно законом, кроме случаев официального делегирования;

4. указание в подзаконном акте его правовой основы издания путем использования юридических конструкций, типа: «на основании и во исполнение закона», «в соответствии с законом» «в связи с принятием закона» и т.п.;

5. подзаконный акт развивает предписания закона в форме конкретизации, детализации, дополнения и др.;

6. для подзаконного акта свойственен упрощенный, по сравнению с законами, порядок принятия (издания), опубликования и введения в действие, необходимый для большей оперативности реагировать на происходящие изменения общественной жизни;

7. подзаконный акт может содержать как первичные, так и вторичные правовые нормы.

На основании выделенных признаков можно сформулировать определение подзаконного нормативного акта – Подзаконный нормативный правовой акт – интегрированный вид нормативного правового акта, обладающий самостоятельной юридической силой, принимаемый (издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции на основе и во исполнение закона, в целях его развития и, содержащий (могущий содержать) как первичные, так и вторичные правовые нормы.