Глава 17. Проблемы формирования административно-правовой основы обеспечения национальной безопасности (опыт России и государств-участников снг) (в.М. Редкоус)

Важнейшей предпосылкой эффективного обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации является создание и поддержание на должном уровне правовой основы обеспечения национальной безопасности.

Существуют как научные определения правовой основы обеспечения национальной безопасности, так и опыт её законодательного закрепления.

Так, в коллективной монографии под ред. проф. А.В. Опалева предлагается следующее определение: «Правовая основа обеспечения национальной безопасности – это совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями»¹. Из этого определения следуют общие требования, предъявляемые к правовой основе обеспечения национальной безопасности, нормативным правовым актам, её составляющим: взаимосвязанность, внутренняя согласованность; значимость для правового регулирования отношений в сфере обеспечения национальной безопасности; наличие конкретных целей создания правовой основы - упорядочение, охрана и развитие общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России; обусловленность правовой основы обеспечения национальной безопасности общественными потребностями.

Особо следует поддержать позицию авторов данного определения в том, что они выделили в качестве атрибута правовой основы обеспечения национальной безопасности, наравне с нормами, также и принципы, под которыми следует понимать основополагающие идеи, правила, лежащие в основе существования, функционирования, деятельности какого-либо объекта. Правовая основа обеспечения национальной безопасности в большей степени, чем правовая основа иной деятельности в сфере государственного управления, должна уделять внимание закреплению как общих принципов обеспечения национальной безопасности, так и принципов организации и деятельности отдельных субъектов обеспечения национальной безопасности, принципов осуществления отдельных видов деятельности в области обеспечения национальной безопасности, например, контрразведывательной, оперативно-розыскной. Это вызвано: спецификой и характером деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, связанными с организацией и осуществлением противодействия, как правило, тайной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; возможностью на основе и порядке, предусмотренными действующим федеральным законодательством, ограничения прав и свобод граждан в процессе осуществления органами безопасности специальных видов деятельности, например, контрразведывательной; практической невозможностью полного правового урегулирования всех без исключения общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности в связи с расплывчатостью её пределов, решением органами безопасности специфических задач по получению информации в интересах принятия политических и иных решений высшим руководством страны, получением информации из самых разнообразных источников; наличием гораздо большего объема свободы усмотрения при принятии решений в сфере обеспечения национальной безопасности; наличием большого массива ведомственных нормативных актов, регламентирующих вопросы внутренней деятельности органов безопасности, порядок осуществления оперативного управления, которые имеют, как правило, закрытый характер, и рядом других обстоятельств.

Поэтому в складывающихся условиях значительно возрастает роль принципов как гарантов соблюдения законности в деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, принятия должностными лицами и сотрудниками органов безопасности решений, находящихся в рамках правового поля и не выходящих за пределы, установленные законодательством и закрепленные в компетенции органов безопасности. С точки зрения законодательной техники принципы должны быть не просто четко сформулированными, но и коррелировать друг с другом, соответствовать друг другу в нормативных правовых актах различной юридической силы, реально регулировать общественные отношения.

В качестве примера законодательного закрепления определения правовой основы можно привести статью 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»¹, которая называется «Правовая основа деятельности федеральной службы безопасности», и где закреплено, что «правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации». По мнению автора, точнее было бы говорить о правовой основе организации и деятельности федеральной службы безопасности, так как деятельность без организации осуществляться просто не может, но это замечание не носит слишком принципиального характера.

Возникает вопрос о системе нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности, их иерархическом построении. Данный вопрос является предметом научный исследований со стороны известных ученых государств-участников СНГ. Так, например, известный украинский ученый В. Липкан в своих работах очерчивает модель иерархической системы нормативных правовых актов, которые должны регулирования общественные отношений в сфере национальной безопасности¹.

В. Липкан указывает, что на первом уровне находятся Конституция Украины и Концепция национальной безопасности Украины. В них закрепляются основные направления государственной политики национальной безопасности, основы нормативно-правового обеспечения субъектов обеспечения национальной безопасности; принципы их организации и функционирования, порядок взаимодействия.

На втором уровне должны быть нормативно-правовые акты, в которых закреплены основные правила деятельности государственных органов и структур в процессе обеспечения национальной безопасности, их задачи, направления деятельности, функции и полномочия. К ним относятся доктрины национальной безопасности, а также соответствующие законы. Доктрина национальной безопасности, пишет В. Липкан, это совокупность официальных взглядов на цель, функции, принципы и методы обеспечения национальной безопасности в конкретной сфере². Это значит, что в соответствии с очерченными в концепции сферами формируются соответствующие доктрины, которые конкретизируют содержание деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности в этих сферах.

К третьему уровню следует отнести нормативные правовые акты Президента Украины.

Особую группу составляют нормы международного права - международные договоры, международно-правовые обычаи и решения международных организаций, которые являются юридически обязательными для государств-участников.

Пятый уровень составляют акты Кабинета Министров Украины, которые конкретизируют положения вышеназванных актов в конкретных сферах обеспечения национальной безопасности.

К шестому уровню В. Липкан относит межведомственные нормативные источники, которые регулируют порядок взаимодействия субъектов системы обеспечения национальной безопасности по отдельным направлениям деятельности в этой сфере.

Седьмой уровень составляют нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции на основе действующего законодательства разрабатывают ведомственные нормативные акты: приказы, инструкции, положения, постановления, программы и иные, направленные на реализацию функций в соответствии с компетенцией в конкретной сфере жизнедеятельности в отношении конкретных национальных интересов.

Одной из характеристик ведомственных нормативно-правовых актов, пишет В. Липкан, является их двойная направленность: внешняя и внутренняя. Первая выражается в том, что ведомственные нормативно-правовые акты адресуются гражданам и общественным организациям в конкретной сфере жизнедеятельности, а вторая предусматривает регулирование отношений внутри объекта обеспечения национальной безопасности.

В. Липкан поддерживает позицию ученых, которые считают, что постепенно в процессе построения правового государства внешняя нормотворческая деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности должна постепенно ограничиваться и сокращаться, поскольку это благоприятствует гарантиям защиты от возможного произвола, ведомственных амбиций¹.

По мнению автора, с этой мыслю можно согласиться лишь частично. Во-первых, органы обеспечения национальной безопасности являются, как правило, органами исполнительной ветви государственной власти, и по наличию внешних полномочий (нормотворческих, административных) можно судить по их роли и месту именно в системе органов исполнительной власти. Во-вторых, ряд вопросов государственного управления в области обеспечения национальной безопасности (например, лицензирования деятельности субъектов, связанных с использованием государственной тайны) можно доверить только лицам, обладающим соответствующим опытом, профессиональной подготовкой, знаниями, умениями и навыками, то есть уполномоченным сотрудникам органов безопасности. В-третьих, в условиях построения демократического правового государства речь должна идти о четком, основанном на действующем законодательстве, определении компетенции органов безопасности и пределов её реализации, а искусственное ограничение или сужение «внешней нормотворческой деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности» может привести к дефектам в правовом регулировании реализации органами своих полномочий, что, в свою очередь, может являться предпосылкой неэффективной деятельности органов безопасности. В-четвертых, в правовом государстве должны присутствовать институты государственного и общественного контроля, которые бы препятствовали осуществлению реализации «ведомственного произвола и ведомственных амбиций» органами безопасности.

В. Липкан к восьмому уровню нормативно-правового обеспечения в сфере обеспечения национальной безопасности относит локальные нормативные акты – юридические документы, которые содержат нормы права, которые принимаются местными органами власти, субъектами управления на конкретном предприятии, в организации по вопросам обеспечения национальной безопасности.

Девятый уровень, по его мнению, составляют нормативные договоры и обычаи. Нормативные договоры играют важную роль в отношениях между государствами, особенно в сфере обеспечения международной безопасности, формирования систем коллективной (региональной) безопасности. Также договор имеет существенное значение как один из важнейших источников в сфере обеспечения национальной безопасности негосударственными структурами. В условиях глобализации, а также становления системы общеевропейской безопасности значение договора все больше возрастает, считает В. Липкан.

Учитывая то, что в Украине проживает более 130 национальностей, особую роль играет обычай. Особенность обычая в том, что он представляет собой правило поведения, которое вошло в привычку. В. Липкан говорит, что в соответствии с действующим законодательством можно сделать вывод, что обычаем в сфере национальной безопасности является правило поведения, не установленное актами законодательства, однако принятое в определенной сфере национальной безопасности¹. Следует подчеркнуть, что если обычай противоречит договору или иным нормативным правовым актам в области обеспечения национальной безопасности, то он для регулирования общественных отношений в данной сфере не применяется.

Предпринятая классификация представляет несомненный интерес для теории и практики обеспечения национальной безопасности. В частности, внимания заслуживает рассмотрение В. Липканом нормативного договора, обычаев в качестве составляющих правовой основы обеспечения национальной безопасности. К приведенной классификации можно поставить и ряд вопросов. В частности, по мнению автора, не совсем обоснованным является включение в первый уровень иерархии наравне с Конституцией Украины и Концепции национальной безопасности Украины. В основу классификации необходимо положить юридическую силу нормативных правовых актов. Тогда, если концепция или доктрина утверждены законом, то их место – на втором уровне, а если указом президента – то на третьем и т.д. Достаточно аморфен шестой уровень, к которому В. Липкан относит межведомственные нормативные источники, которые регулируют порядок взаимодействия субъектов системы обеспечения национальной безопасности по отдельным направлениям деятельности в этой сфере. Этот уровень составляют нормативные правовые акты, заключаемые, как правило, органами безопасности. Межведомственный характер данных актов позволяет выделять их в качестве самостоятельной подгруппы в рамках нормативных актов, принимаемых органами национальной безопасности, но никак не выделять их в самостоятельную группу.

Поэтому, для классификации нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности в России, следует учитывать, в первую очередь, юридическую силу данных актов, а также принцип федерализма при построении системы государственного управления в Российской Федерации.

Систему нормативных правовых актов, образующих правовую основу обеспечения национальной безопасности на федеральном законодательном уровне, составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. На уровне федеральных подзаконных нормативных правовых актов правовую основу образуют федеральные, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции в этой сфере. На уровне межгосударственных правовых актов в неё входят межгосударственные договоры и соглашения, заключенные или признанные Россией¹.

С точки развития теории права одним из основополагающих вопросов является вопрос о признании существования и последующем развитии права национальной безопасности как комплексной отрасли российского права.

В своей работе В.Е. Чеканов делает вывод «о фактическом наличии в отечественной правовой системе права национальной безопасности России – комплексной отрасли российского законодательства»¹. Однако до сих пор не определены объект, предмет, метод правового регулирования, функции и принципы права национальной безопасности, не выделены его подотрасли и правовые институты, отмечает В. Чеканов. По мнению автора, этот вопрос требует очень тщательной научной проработки. Однако следует заметить, что наличие комплексной отрасли российского законодательства еще не свидетельствует о наличии соответствующей отрасли права, пусть даже комплексной.

Для лучшего понимания данной проблемы интересен её анализ и анализ путей её разрешения, проводимый учеными ряда государств-участников СНГ. Так, например, В. Липкан аргументирует позицию о необходимости рассмотрения безопасности не только в рамках отдельных отраслей наук, а и формирования отдельной отрасли – права национальной безопасности. Диалог цивилизаций, глобализация угроз и соответствующая глобализация систем безопасности предусматривают возникновение и формирование новых процессуальных связей, отношений, регулятором которых должно выступать право национальной безопасности на государственном уровне и концептуально обновленное право международной безопасности на международном уровне².

При этом, по его мнению, право национальной безопасности может быть исследовано, в том числе, и в аксиологическом измерении, потому что оно прежде всего предназначено, чтобы: избавить политические группы, которые приходят к власти, возможности по собственному усмотрению толковать национальные интересы, смешивать их с собственными бизнс-интересами или клановыми интересами; сделать невозможной узурпацию власти через сосредоточение в одной ветви власти больших полномочий по сравнению с иными в сфере национальной безопасности, то есть будет легитимизирован принцип соблюдения балланса в сфере обеспечения безопасности – системы сдержек и противовесов в сфере национальной безопасности, которая означает, что ни один из субъектов обеспечения национальной безопасности не может быть наделен полномочиями большими, чем иной, а также каждый из субъектов должен быть наделен правом влияния в этой сфере один на другого; конституировать процесс формирования приоритетных национальных интересов, избавив его от заангажированных элементов, которые отвечают политической конъюнктуре на том или ином этапе развития украинской государственности; пределить базовые (фундаментальные) категории национальной безопасности и т.д¹. данные

На формирование правовой основы обеспечения национальной безопасности большое влияние оказывают процессы глобализации, взаимопроникновения различный правовых систем, в том числе и в сфере обеспечения национальной безопасности. В связи с этим В. Липкан пишет, что процесс интеграции в системы коллективной безопасности обусловливает адекватную необходимость в наполнении национальных правовых систем новыми стандартами, которые призваны определенным образом гармонизировать как сами отношения в области безопасности, которые в этом случае объединяют государства, так и их соответствующее законодательство в области безопасности².

Эти стандарты следует воспринимать в нескольких аспектах, пишет В. Липкан. В соответствии с первым, стандарт в области безопасности – нормативный документ, который фиксирует комплекс норм, правил, терминов и понятий, требований, которые являются обязательными для применения при обеспечении безопасности. В соответствии со вторым аспектом, который аксиоматично преобладает в области обеспечения безопасности, понятие «стандарт» не имеет конкретно определенного смысла. Под ним понимаются конкретные правила, которые соответствуют наперед заданным параметрам. Такими расплывчатыми и такими, что не имеют четкого определения, терминами, можно определить: «стандарты НАТО», «европейские стандарты», «международные стандарты», «отраслевые стандарты», «стандарты безопасности» и т.д.

По мнению автора, вопрос о научной разработке содержания понятия «европейские стандарты» в области обеспечении национальной безопасности является перспективным вопросом научных исследований. Стандарты в области обеспечения национальной безопасности закрепляются, например, в рекомендациях Парламентской Ассамблеи Совета Европы, где содержатся соответствующие требования. Так, например, с этих позиций можно исследовать вопрос о соответствии российского законодательства в области национальной безопасности требованиям Парламентской Ассамблеи Совета Европы к построению служб внутренней безопасности государств¹.

Специальные службы и правоохранительные органы государств Европейского Союза и НАТО, как свидетельствуют результаты исследований², отличаются порядком образования, подчинения, законодательной регламентацией их деятельности, особенностями структуры и т.д. В зависимости от системы организации и контроля спецслужбы европейских стран можно условно разделить на три модели: американская (подчинение президенту страны); британская (подчинение премьер-министру); французская (подчинение президенту и премьер-министру). Наличие разнообразных моделей объективно приводит к отличиям в организационном построении системы контроля за спецслужбами в различных странах.

Основные принципы построения контроля над службами внутренней безопасности и правоохранительными органами определены рекомендациями ПАСЕ 1402 (1999), 1713(2005). В случаях решения проблем безопасности государства европейского Союза и НАТО преимущественно руководствуются национальными интересами, собственным законодательством, традициями и историческим опытом.

Анализ рекомендаций ПАСЕ (резолюция 1402/1999), касающихся демократического контроля за внутренними службами безопасности, позволяет выделить три основных требования к их осуществлению.

Так, органы законодательной власти должны создавать четкие и адекватные законы, которые, в частности, определяют виды оперативной деятельности, которые могут нарушить права граждан, условиях их осуществления, требования по обеспечению законности. Эти органы также должны контролировать бюджет спецслужб, в том числе путем проведения выборочных проверок и подготовки годовых отчетов об использовании бюджетных средств.

Органы исполнительной власти должны осуществлять последовательный контроль за действиями спецслужб, например, обязывая их представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Соответствующий министр должен нести политическую ответственность за контроль над спецслужбами, а его ведомство – иметь возможность для осуществления эффективного контроля. Он также обязан делать в парламенте ежегодные отчеты о деятельности внутренних служб безопасности. С учетом модели построения спецслужб: американской, британской или французской, указанная рекомендация в государствах – членах Совета Европы реализуется лишь при наличии данного требования в национальном законодательстве.

Органы судебной власти должны иметь право на проведение активного предварительного и последующего контроля, в том числе право давать разрешение на осуществление отдельных мер, которые могут привести к нарушениям прав человека. Основным принципом последующего контроля является рассмотрение судом обращений граждан по вопросам нарушения их прав органами безопасности.

Иные органы (например, омбудсманы, уполномоченные по защите информации) должны быть наделены правом осуществления постоянного контроля (в любых делах) за спецслужбами.

Частные лица должны иметь право доступа к информации, собранной внутренними службами безопасности. Исключения, связанные с реализацией этого права и связанные с интересами национальной безопасности, должны быть определены законом.

Рассмотрим, как эти рекомендации реализованы на практике в российских условиях на примере Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"¹. Используя фразы рекомендаций ПАСЕ, можно сказать, что названный Федеральный закон является достаточно «четким и адекватным», хот и не лишенным ряда недостатков, о которых уже много говорилось, в том числе и в работах автора². Так, в данном федеральном законе достаточно четко прописаны основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности (контрразведывательная деятельность; борьба с терроризмом; борьба с преступностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности), при этом достаточно полно раскрыто содержание контрразведывательной деятельности и борьбы с терроризмом в плане обеспечения прав и свобод граждан, а также порядка осуществления мероприятий, связанных с возможным нарушением прав и свобод граждан³.

Статья 6 Федерального закона "О федеральной службе безопасности" так прямо и называется – «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности федеральной службы безопасности». В соответствии с ней «государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении федеральной службой безопасности своей деятельности. Не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами. Лицо, полагающее, что органами федеральной службы безопасности либо их должностными лицами нарушены его права и свободы, вправе обжаловать действия указанных органов и должностных лиц в вышестоящий орган федеральной службы безопасности, прокуратуру или суд …».

В статье 9 Федерального закона "О федеральной службе безопасности" указывается, что «проведение контрразведывательных мероприятий, ограничивающих права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, допускается только на основании постановления судьи и в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Проведение контрразведывательных мероприятий, ограничивающих право граждан на неприкосновенность жилища, допускается только в случаях, установленных федеральным законом, или на основании постановления судьи.

При необходимости проведения контрразведывательных мероприятий, ограничивающих указанные в настоящей статье конституционные права граждан, руководитель органа контрразведки или его заместитель возбуждает перед судом соответствующее ходатайство ...».

Эти положения Федерального закона "О федеральной службе безопасности" свидетельствуют о том, что российский законодатель, в принципе, осуществляет законотворческую деятельность в рамках общих требований, предъявляемых в государствах ЕС к правовому регулированию организации и деятельности специальных служб. Однако решение на законодательном уровне таких вопросов, как закрепление задач органов безопасности, направлений их деятельности, обязанностей и прав, системы контроля, позволит сделать деятельность органов национальной безопасности более «прозрачной» и понятной, а также повысит эффективность их деятельности.

Также, по мнению автора, усиленное внимание следует уделять формированию банка модельных законов, которые оказывают влияние на формирование административно-правовых основ обеспечения национальной безопасности и в России, и в государствах-участниках СНГ.

Одной из современных тенденций развития государств-участников СНГ является формирование в рамках Содружества модельного законодательства и его влияние на национальные правовые системы¹. Модельный закон, отмечает Е. Шестакова, это законодательный акт рекомендательного характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Создание единообразных модельных актов служит средством унификации и гармонизации законодательства².

Вопросы теории и практики принятия модельных актов разрабатывались в работах В.Г. Вишнякова³, Э.В. Талапиной ⁴, Ю.А. Тихомирова⁵, Г.А. Пакермана⁶, К.И. Белякова⁷, однако до настоящего времени в полной мере роль модельных актов в развитии национальных правовых систем, в оказании влияния на формирование национальных отраслевых законодательств не исследована. Это касается и такой важнейшей области государственного управления для любого государства, какой является область обеспечения национальной безопасности. Обеспечение национальной безопасности регулируется преимущественно нормами административного права, поэтому исследуя влияние модельных актов на формирование административно-правовой основы обеспечения национальной безопасности, можно, с известным приближением, оценить влияние модельных норм на административное законодательство государств-участников СНГ в целом. В связи с этим уместно напомнить справедливое замечание Ю.А. Тихомирова в отношении того, что «… в конституционном праве России очень заметно влияние общих идей и принципов конституционализма. Акты Совета Европы и МПА СНГ о верховенстве права, разделении властей, о правах человека и демократических институтах все чаще преломляются в конституционном законодательстве. Этого не скажешь об административном праве, где внешнее влияние мало заметно и выражается пока, скорее, применительно к институтам госслужбы и административной юстиции, стандартам транспортных средств и т.п. …»¹.

Важность разработки и принятия модельных законодательных актов декларируется как на уровне СНГ в целом, та и на уровне иных межгосударственных объединений, созданных государствами, входящими в СНГ. Так, например, в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. № 11-13 "Об использовании модельных законодательных актов Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ"² указывается, что «своевременное и последовательное использование результатов совместной законотворческой деятельности является важнейшим условием формирования в СНГ не только общего правового, но и общего экономического, научно-технологического, образовательного и информационного пространства». В пункте 4.3 Концепции дальнейшего развития СНГ от 5 октября 2007 г. указывается, что «межпарламентское сотрудничество заинтересованных государств-участников СНГ будет способствовать углублению интеграции, сближению и гармонизации экономических систем и национальных законодательств, защите прав и интересов граждан, активизации разработки Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ модельных законов и их имплементации в законодательства государств-участников»¹. В соответствии с п.1.3 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (принято Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 14 апреля 2005 г.) модельный закон Содружества Независимых Государств относится к модельным законодательным актам Содружества и является законодательным актом рекомендательного характера, принятым Межпарламентской Ассамблеей с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах Содружества.

К.И. Беляков, говоря о модельном законотворчестве как составляющей юридической техники, выделяет следующие признаки модельных актов: имеют рекомендательный характер; выполняют нормативно-консолидирующую роль в законодательстве; дают возможность самостоятельно определять силами законодательных органов степень восприятия модельных законов в законодательной деятельности; разрабатываются для более серьезного согласия с соответствующим законом, являются правовым стандартом². Г.А. Пакерман делает вывод, что принимаемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ модельные законодательные акты (модельный закон, модельный кодекс), а также рекомендательные законодательные акты являются примером косвенного метода унификации права государств - участников СНГ¹.

Однако право разрабатывать модельные законодательные акты получили и органы, создаваемые в связи с заключаемыми государствами-участниками СНГ иными договорами, связанными с образованием иных межгосударственных организаций. Так, например, в соответствии со статьей 22 Договора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (Москва, 29 марта 1996 г.)² Межпарламентский Комитет является органом межпарламентского сотрудничества и формируется на паритетных началах из парламентариев, делегируемых парламентами Сторон. Межпарламентский Комитет в целях сближения и гармонизации законодательства Сторон в пределах своих полномочий: принимает модельные акты, на основе которых разрабатываются акты национальных законодательств; вносит предложения по вопросам развития правовой основы интеграции; участвует в иных предусмотренных Положением о Межпарламентском Комитете формах законодательной деятельности. Рекомендательные акты Межпарламентского Комитета предлагаются к рассмотрению в парламентах Сторон в порядке, установленном их национальным законодательством.

С момента принятия Модельного закона «О безопасности» прошло уже более 10 лет³, вполне достаточный срок для того, чтобы оценить его влияние на формирование национальных административно-правовых основ обеспечения национальной безопасности в Росси и государств-участников СНГ, подписавших 29 марта 1996 г. Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях: Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой.

В вышеназванных государствах основными законодательными актами, регулирующими отношения в области обеспечения национальной безопасности, являются: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I "О безопасности" (с посл. изм и доп.)¹; Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 года № 233-1 "О национальной безопасности Республики Казахстан"²; Закон Кыргызской Республики от 26 февраля 2003 года № 44 «О национальной безопасности»³. В Белоруссии аналогичный закон принят не был.

Конкретно на формирование содержания Закона РФ "О безопасности" Модельный закон оказать влияния не мог, так как первый был принят в 1992 году, а второй – в 1999 году. Однако на содержание проекта Федерального закона «О безопасности» положения данного Модельного закона повлиять еще могут, так как они еще не утратили своей актуальности. В частности, это касается: основных понятий, используемых в законе; принципов обеспечения безопасности государства; интересов государства; угроз безопасности государства; системы обеспечения безопасности и ее основных функций; полномочий высших органов государственной власти, а также иных субъектов в области обеспечения безопасности; мер по обеспечению безопасности; а также обеспечению конкретных видов безопасности.

Анализ положений базовых национальных законов о безопасности, принятых в государствах-участниках СНГ, показывает различную степень заимствования (учета) в них положений Модельного закона «О безопасности».

Так, Закон Кыргызской Республики «О национальной безопасности», несмотря на использование в названии более современного термина «национальная безопасность» вместо простого «безопасность», в большей степени тяготеет по своим содержанию и структуре к Закону РФ "О безопасности". Ни об интересах государства, ни об угрозах национальной безопасности государства, ни об обеспечении конкретных видов безопасности Закон Кыргызстана не говорит.

Гораздо сильнее совпадают строение и содержание Модельного закона и Закона Республики Казахстан "О национальной безопасности Республики Казахстан" несмотря на то, что Закон РК был принят раньше.

В преамбуле Закона РК указывается, что обеспечение национальной безопасности является главным условием развития Республики Казахстан как независимого суверенного государства. Это свидетельствует о том, что обеспечение национальной безопасности следует признать одной из основных функций современного государства, что соответствует содержанию научных выводов.

Если Модельный закон дает определение безопасности государства как состояния защищенности интересов страны от реальных и потенциальных угроз, то в Законе РК закрепляется понятие национальной безопасности Республики Казахстан как состояния защищенности национальных интересов страны от реальных и потенциальных угроз.

Статья 4 Закона РК устанавливает перечень национальных интересов Республики Казахстан. Статья 4 Модельного закона имеет практически аналогичное наполнение. Нельзя исключать и того обстоятельства, что разработчики Модельного закона взяли за основу наиболее проработанный в структурном и содержательном плане Закон РК за основу при создании Модельного закона. В таком случае следует говорить о влиянии национального законодательства на содержание межгосударственных документов.

Анализ содержания законов о безопасности государств-участников СНГ, не заключивших данный договор (например, Азербайджана, Украины), свидетельствует о том, что при подготовке данных законов были учтены и нормы Модельного закона.

Например, возьмем Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 года № 712-IIГ «О национальной безопасности»¹. В соответствии со статьей 1 данного Закона АР национальная безопасность Азербайджанской Республики - это обеспечение защиты независимости, суверенитета, территориальной целостности, конституционного строя государства, национальных интересов народа и страны, прав и интересов личности и общества и государства от внутренних и внешних угроз. Законодатель Азербайджана пошел дальше разработчиков Модельного закона, предложив вполне современное определение национальной безопасности.

Достоинством Закона АР является то, что в нем закреплены основные национальные интересы в политической, экономической, социальной, военной, информационной, экологической сферах, в научной, культурной и духовной области, чего нет ни в Законе Российской Федерации, ни в Модельном законе.

Угрозы национальной безопасности Азербайджанской Республики - условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов Азербайджанской Республики или создающие опасность для них (статья 7 Закона АР). Потенциальные и реальные, внутренние и внешние угрозы национальной безопасности Азербайджанской Республики проявляются в основном в политической, экономической, социальной, военной, информационной, экологической, научной, культурной и духовной сферах общественной жизни, что закреплено в Законе АР. Также в названном Законе АР закрепляются конкретные меры по обеспечению безопасности в указанных сферах.

Ряд интересных положений, свидетельствующих о влиянии Модельного закона, содержит Закон Украины от 19 июня 2003 года № 964 – IV "Об основах национальной безопасности Украины"². При определении понятия «национальная безопасность» определение безопасности, предложенное в Модельном законе, не использовалось. В статье 1 Закона Украины национальная безопасность определяется как защищенность жизненно важных интересов человека, гражданина, общества и государства, в соответствии с которой обеспечиваются стабильное развитие общества, своевременное выявление, предупреждение и нейтрализация реаль­ных и потенциальных угроз национальным интересам. В этом определении определенную критику может вызвать тезис, что «в соответствии с защищенностью жизненно важных интересов человека, гражданина, общества и государства обеспечиваются своевременное выявление, предупреждение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам». По мнению автора, все должно быть наоборот: своевре­менное выявление, предупреждение и нейтрализация подобных угроз являются важнейшими предпосылками и условиями должной защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, то есть, в конечном счете – предпо­сылками и условиями обеспечения национальной безопасности.

Статья 6 Закона Украины "Об основах национальной безопасности Украины" устанавливает перечень приоритетных национальных интересов Украины. В отличие от украинского законодательства, российское, в частности, Закон РФ "О безопасности", непосредственно приоритеты национальных интересов не закрепляет. Модельный закон устанавливает перечень интересов государства (статья 4). Еще одним положительным моментом в Законе Украине "Об основах национальной безопасности Украины" является статья 7, раскрывающая систему основных реальных и потенциальных угроз национальной безопасности Украины, стабильности в обществе являются на современном этапе.

Таким образом, на правовом пространстве СНГ могут происходить самые разнообразные процессы: нормы национального законодательства могут использоваться для подготовки модельных законодательных актов; содержание модельных законов может не учитываться при совершенствовании законодательства даже теми государствами, которые подписали соответствующие соглашения; содержание модельных законов учитывается теми государствами, для которых они непосредственно не предназначены. Это подтверждает вывод, сделанный в статье Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, что в поступающей информации о внедрении модельных законодательных актов отмечается, что степень использования модельных законодательных актов во многом зависит от их качества¹. Однако, несмотря на кажущуюся в целом неразбериху, налицо тесное взаимопроникновение национальных правовых систем государств-участников СНГ.

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.

Так, хорошо разработанная, внутренне согласованная и непротиворечивая правовая основа обеспечения национальной безопасности является важнейшим гарантом эффективного государственного управления в области обеспечения национальной безопасности, эффективной деятельности всех субъектов обеспечения национальной безопасности.

Особенности национальной безопасности как сферы государственного управления предопределяют высокую роль системы принципов обеспечения безопасности как гарантов соблюдения законности в деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, принятия должностными лицами и сотрудниками органов безопасности решений, находящихся в рамках правового поля и не выходящих за пределы, установленные законодательством и закрепленные в компетенции органов безопасности. Принципы должны быть не просто четко сформулированными, но и соответствовать друг другу в нормативных правовых актах различной юридической силы, обладать реальными регулирующими возможностями.

Систему нормативных правовых актов, образующих правовую основу обеспечения национальной безопасности на федеральном законодательном уровне, составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. На уровне федеральных подзаконных нормативных правовых актов правовую основу образуют федеральные, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции в этой сфере. На уровне межгосударственных правовых актов в неё входят межгосударственные договоры и соглашения, заключенные или признанные Россией.

С точки развития теории права одним из основополагающих вопросов является вопрос о признании существования и последующем развитии права национальной безопасности как комплексной отрасли российского права.

Актуальным и перспективным является вопрос о научной разработке содержания понятия «европейские стандарты» в области обеспечении национальной безопасности. Стандарты в области обеспечения национальной безопасности закрепляются, например, в рекомендациях Парламентской Ассамблеи Совета Европы, где содержатся соответствующие требования, и с этих позиций можно исследовать вопрос о соответствии российского законодательства в области национальной безопасности требованиям Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Результаты исследования можно использовать в различных плоскостях: и с правовой, для совершенствования российского законодательства, и в идеологической, для показа на международной арене соответствия российского законодательства в области национальной безопасности европейским стандартам.

Определенные перспективы по оказанию положительного влияния на формирование правовых основ обеспечения национальной безопасности имеет модельное законотворчество даже несмотря на имеющиеся расхождения в позициях государств-участников СНГ в целому ряду вопросов обеспечения национальной безопасности. Найдя точки соприкосновения в малом, всегда можно перейти к большему, поэтому отвергать модельные законы как нечто абстрактное, ненужное, нельзя. Следует повышать эффективность модельных законов. В частности, Модельный закон «О безопасности» можно доработать с учетом современных достижений теории административного права и практики обеспечения национальной безопасности. Именно в модельных законах должны, прежде всего, закрепляться «европейские стандарты» в области обеспечении национальной безопасности.

Необходимо отслеживать и обобщать практику внедрения модельных законов в национальные законодательства, обобщать зарубежный положительный опыт для его возможной адаптации в российских условиях. Также целесообразно придать модельным законам большую степень императивности, так как рекомендательный характер модельных актов стал причиной того, что так называемое право СНГ, как справедливо отмечает В.Г. Вишняков¹, так и не стало реальным механизмом сближения законодательства входящих в него государств.

Реализация этих мер, по мнению автора, повысит эффективность правовой основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.