Глава 13. Значение юридических целей в контексте эффективности правовых актов (е.П. Рысина)

Истоки изучения и развития представлений о цели берут свое начало в античных философских учениях, в результате которых сложилась система знаний о целесообразности как характеристике отдельных объектов и процессов бытия в целом – телеологии (однако сам термин был введен лишь в 1740 году немецким философом Вольфом¹). В юридической науке телеологическое знание находит применение при использовании целевого подхода, инструментальной теории, деятельности по правовому моделированию и прогнозированию и т.п. Изучение цели в рамках правовой материи согласуется с философским учением о цели и целесообразности, ему не противоречит, но и имеет свои особенности и отличительные черты.

Цель, как философская общесоциологическая категория, предстает ключевым понятием в концепциях, описывающих поведение человека или другой сложной органической системы и характеризуется представлением о состоянии, к которому стремится данная система и ради чего она существует². Действительно, большинство современных философов, социологов, юристов рассматривают категорию цель именно в связи с человеческим мышлением и социальной практикой, придерживаясь положения о том, что «ничто не делается без сознательного намерения, без желаемой цели»³. В этом же ключе представляется существенным и верным замечание И.С. Кона о том, что «цель всегда предполагает субъекта, иначе мы скатимся на позиции телеологии»⁴.

Итак, главным звеном, где цель зарождается и в последующем воплощается в реальность, является субъект, то есть человек. На этом основании цель характеризуют как субъективную категорию, т.к. действительность отражена в цели специфически, в ее субъективном осмыслении, всегда связанном с определенной оценкой реальности с позиции человеческих потребностей¹. Наравне с субъективными началами цель обладает и объективной природой, которая возникает из свойства объективности ее источника (первопричины) – потребности. Процесс формирования цели с позиции реальной жизнедеятельности складывается по схеме среда – потребность – интерес – мотив – цель². Объективность, как свойство цели, становится еще более очевидным с пониманием зависимости и обусловленности между различными сферами жизнедеятельности общества, а также от наличия действительных возможностей его реализации.

Вышесказанное позволяет заключить, что а) исследование цели, в общем, следует связывать с человеком и его деятельностью, б) рассматривать ее как структурообразующий фактор такой деятельности, в) формирование цели происходит при равнозначном влиянии субъективных и объективных условий, которые в последующем образуют субъективно-объективную природу цели, соответственно их отдельное рассмотрение не может дать полного всестороннего представления.

Проблемы цели, целеполагания, целесообразности, целереализации не являются новыми и для правовой науки и это неудивительно, если воспринять слова Рудольфа Ф. Иеринга о том, «что цель есть творческая сила всего права, что нет правового положения, которое не было бы обязано своим происхождением какой-либо цели»³, или о том, что цель лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации⁴. Приведенные слова приобретают «наглядность» и подтверждение в процессе, например, создания правовых актов, совершенствования нормотворческой и правореализационной деятельности, изучения эффективности права и правовых норм, правового моделирования и прогнозирования, где без должного понимания роли и места «цели» в данных процессах вряд ли можно ожидать каких-либо результатов.

Значение правовых целей состоит в их свойстве ориентировать весь процесс правового регулирования, определять векторы правового развития страны. Любым действиям в рамках процесса правового регулирования предшествует постановка, четкое формулирование целей, которые стимулируют поиск решения проблемы, удовлетворения возникших потребностей. Далее следует выделить в качестве свойства отражательную природу цели, суть которой состоит в специфической оценки реальности и воспроизведении потребного будущего, причем не только ближайшего, но и перспективного, достаточно отдаленного. Данное свойство позволяет ставить различные цели (ближайшие, промежуточные, конечные), использовать технико-методологический прием «дерева целей», где осуществляется цепочка диалектических переходов целей субъектов правового регулирования в средства для достижения целей другого порядка, более отдаленных.

Вопросы эффективности активно разрабатывались в советском праве, начиная с 60-х годов XX века. Эта тематика «вернулась» на первые позиции по актуальности и необходимости и в современное правоведение. Постановка проблем эффективности правовых явлений и процессов как первоочередных, обусловлена рядом причин, различной природы происхождения. К сугубо юридическим, на наш взгляд, стоит причислить: а) изменения в государственно-правовом строе страны; б) возросшая роль права в регулировании общественных отношений; в) изменение принципов построения отношений между государством и человеком; г) увеличение объемов законодательства и появление новых субъектов законотворчества, д) трансформация правосознания, переосмысление роли и значения права в жизнедеятельности общества и человека и т.д. Естественно, что и в понятие эффективности вкладывается уже несколько иной, трансформированный согласно времени смысл.

Анализ существующих трактовок эффективности правовых явлений позволяет заключить, что наиболее объемной является трактовка, включающая указание на экономичность, оптимальность, полезность действия правовых норм. Здесь показательно определение О.В. Смирнова, по мнению которого, эффективность механизма правового регулирования есть максимально полезный для общества результат воздействия норм права на общественные отношения, взятый в совокупности всех его сторон – экономической, морально-политической, юридической¹. Некоторые ученые в понятие эффективности включали как необходимые свойства оптимальности и экономичности права, что означало максимальное достижение поставленных целей при наименьшей затрате материальных средств, человеческих ресурсов и времени². В работах А.С. Пашкова, Д.М. Чечота, Л.С. Явича эффективность правовой нормы обеспечивается ее способностью оказать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении, т.е. предполагается достижение необходимого и социально полезного результата³. Абстрактное свойство полезности правовой нормы, как критерия ее эффективности, можно сказать материализировалось в трудах тех ученых, которые связывают эффективность с существующими объективными социальными потребностями и интересами, степени их отражения в правовой норме¹.

Другими методологическими установками пользовались ученые, понимавшие эффективность как отношение цели (для которой была принята правовая норма или цель как назначение механизма правового регулирования) к фактически достигнутому результату². Видимо, нужно признать, что такой способ выявления эффективности в правоведении является наиболее разработанным, признанным и обоснованным.

Правовая наука не стоит на месте, она трансформируется вместе с общественными преобразованиями и развитием. Так, единственно возможный (оправданный) нормативный (легистский, инструменалистский) подход к праву, существовавший во времена Советского Союза, «не соответствует формирующемуся в настоящее время новому типу нормативно-правового регулирования, смыслу, целям и задачам постсоветского российского законодательства»³. В современной литературе справедливо отмечается, что «ныне действующая Конституция РФ утверждает принципиально иной тип правопонимания, базирующийся на идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека», что пока не нашло должного теоретического осмысления и юридико-догматической интерпретации в отечественной науке в целом, и, в частности, в разработках проблематики эффективности правового регулирования¹. Для современной юридической науки характерна «персоноцентристская» тенденция, в литературе повсеместно отмечается о необходимости формирования социально-ориентированного права, о ключевом значении личности и индивида в механизме правового регулирования. В связи с этим, выдвигаются принципиально новые подходы к созданию и форме пребывания всей правовой системы, о должном состоянии ее элементов, о наличии необходимых качественных характеристик системы и элементов².

Что касается непосредственно исследований эффективности права в контексте современного видения этого вопроса, предлагается измерять эффективность законодательства его вкладом в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях³. Эффективность также предстает соотношением целей и результатов, с той разницей, что речь идет не о внешних по отношению к праву целях, а об имманентной праву цели, «которая состоит в обеспечении максимально возможной меры свободы для развития той или иной сферы общественной жизни»⁴. А правовое регулирование эффективно, если оно обеспечивает согласование социальных интересов на базе правообразующего интереса⁵.

Из сказанного можно сделать некоторые промежуточные выводы. По своей сути эффективность есть собирательное свойство, которое нужно искать в отношении цели к наступившему результату, об этом свидетельствуют все ранее приведенные трактовки. Анализ которых, при условии абстрагирования от деталей, свидетельствует, что все искали эффективность «классическим» соотношением целей к результату. Более того, в современной науке достаточно обосновано целое учение о деятельности и ее эффективности (праксиология), в котором и выработано общепринятое понимание данного явления. Правовое же содержание эффективность приобретает после установления цели права (правовых норм), имеет решающее значение, что именно понимается под целями правовых норм. В связи с этим, категория «цель» и понятие эффективность предстают как взаимодополняющие элементы, необходимые для их исследования каждого в отдельности.

В.А. Козлов дифференцированно подходил к феномену эффективности, различая социальную и юридическую эффективность правовых норм Социальная эффективность – это понятие, характеризующее социальную полезность результатов правового регулирования в рамках конкретной системы общественных отношений, объективным критерием которой является соответствие потребности прогрессивного развития общества. Юридическая эффективность – это способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием¹. В.М. Сырых предполагает, что корни такого деления находятся именно в существовании двух видов целей, которые ставит правотворческий орган при проектировании норм права: юридической и социальной. По его мнению, юридические цели связываются с обеспечением реального действия принимаемых норм права, их реализации в конкретных отношениях либо с соблюдением установленных запретов. Цели же ориентированные на получение социально полезных результатов в обществе и государстве, понимаются как социальные. Сообразно выделенным целям эффективность норм права также подразделяется на юридическую и социальную. Правомерность такой дихотомии объясняется весьма частым несовпадением интенсивности проявления юридической и социальной эффективности одних и тех же норм права.¹

Представляется, что именно социальная эффективность правовых норм на сегодняшний день является «самым слабым звеном» в юридической сфере, как с теоретических, так и практических позиций. Не получили должную разработку вопросы иерархии правовых ценностей, о процедуре их выявления и отражение в законодательстве, об обеспечении, гарантиях и условиях социальной эффективности правовых норм и другие с ними связанные.

Мы предполагаем, что выявление социальной эффективности правовой нормы невозможно без параллельного рассмотрения взаимосвязи категорий цель и социальная ценность. Которая состоит в том, что цель, помимо прочего, может интерпретироваться и как мысленный образ создаваемой ценности. В советской юридической литературе целями правового регулирования и существующих правовых норм назывались: достижение общего масштаба поведения, который получил законодательное закрепление; определенное состояние общественных отношений и установок их участников². При этом какие именно действия соответствовали «общему масштабу поведения», и каково то «идеальное» состояние общественных отношений, определялось исключительно по усмотрению государства. Таким образом, эффективность рассматривалась только лишь с прикладных позиций, а действие правовых норм признавалось эффективным в случае соответствия поведения адресатов установленным в ее содержании правилам, некоему образцу. При этом большое внимание уделялось количественным показателям данного свойства, их операциональному выражению. Некоторые исследователи осознавали ограниченность подобной трактовки, предлагали увязывать эффективность права с его социальной ценностью, которая, естественно, заключалась в правильном отражении объективных закономерностей социалистического строительства. В этом случае, цель в идеальном виде предполагает будущую ценность, а значит и она сама должна подвергаться оценке с точки зрения того, верно ли отражены в цели субъекта правовой деятельности общественные интересы и насколько моделируемая в цели будущая ценность способна содействовать их достижению¹. Очевидно, что данное утверждение следует использовать в качестве условия эффективности правовой нормы, с той зависимостью, что чем более точно отражены общественные потребности и интересы, тем более высока ценность правовой нормы, и тем эффективнее она будет реализована. Нельзя не согласиться с утверждением, что «подобные ценности переживаются уже как нечто не просто желаемое, но чтимое, значимое, и если они становятся нормами, то служат одним из важнейших факторов устойчивости общественной системы»².

На современном этапе развития (и в России, и в мире), право основывается на идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека, о чем свидетельствует, главным образом, международные правовые документы, Конституция РФ, другие нормативные правовые акты, большое число научных публикаций. Следовательно, ключевая ценность и цель всей правовой системы и правового регулирования заключается в человеке, в признании и уважении его прав и свобод. Сегодня не потеряли свою актуальность слова, что "человек есть мера всех вещей существующих, что они существуют, и не существующих, что они не существуют" (Протогор)¹. А защищенность и обеспеченность этих прав и свобод человека, позитивное закрепление гарантий и условий свободного и активного правомерного поведения граждан представляют первоочередной интерес и необходимость для государства и общества.

Может сложится впечатление, где-то оправданное, о существовании конкуренции подходов к типам правопонимания вообще, и эффективности в частности. Представляется, что наиболее плодотворными по проблематике эффективности правовых явлений будут исследования, интегрирующие в себе разработки советских ученых с позиций социально-инструменталистского подхода и современных «персоноцентристских», естественно-правовых концепциях.

Однако, в целях некоторого уточнения, приведем высказывание В.А. Толстика и Н.А. Трусова: – «Время изменилось, надежды, возлагаемые на естественно-правовые доктрины в их различных интерпретациях, не оправдались, а следовательно, наступил очередной этап – возврат к нормативизму… да, он не лишен недостатков, но без него немыслим правопорядок, а следовательно, и сколько-нибудь устойчивое развитие общества». Препятствием на пути к адекватному пониманию права в большинстве случаев является стремление к его идеализации, моделировании его не как реального социального явления со всеми достоинствами и недостатками, а исключительно в качестве высшей социальной ценности².

Существующее право находит свое отражение в действующих правовых нормах, они – первичный структурный элемент его системы и отражение его содержания. Нормативно-правовые акты юридически выражают волю государства, способ решения проблемы, определяют и детализируют имеющиеся задачи, средства достижения цели. В этой связи вызывает поддержку предложение о «переводе соответствующих идей (естественно-правового содержания) на язык закона и созданию эффективных механизмов, посредством которых государство побуждалось бы к совершенствованию позитивного закона»¹.

Нельзя оставить незамеченным, что эта мысль была выведена за рамки теории Президентом РФ на пленарном заседании Мирового политического форума «Современное государство: стандарты демократии и критерии эффективности», где первым из пяти требований к демократическому государству называется «правовое воплощение гуманистических ценностей и идеалов. То есть все те ценности, которых мы придерживаемся, должны иметь правовую рамку. Придание этим ценностям практической силы закона, которая направляет развитие всех общественных отношений, то есть задает главные ориентиры общественного развития»².

Понятно, что речь идет, прежде всего, о правотворческом процессе, в котором законодательные нормы получают «содержательное оформление», в том числе и целевую компоненту, адекватную юридическую форму, необходимые организационные условия и т.п. Справедливо отмечает В.М. Сырых, что для создания «качественно совершенного и эффективно действующего закона, нужно первоначально выявить состояние общественных отношений, подлежащих нормативному правовому регулированию, и совокупность правовых и социальных факторов, обусловливающих именно такое состояние общественных отношений, а затем уже применительно к существующим реалиям, а не априорно, основываясь только на собственном опыте, разрабатывать предложения по совершенствованию действующего законодательства».³

Официальные предложения, документы и другие правотворческие материалы предстают важнейшим источником выяснения целей законодателя, составляют социально-политические предпосылки и основания начала правотворческого процесса. В свете сказанного, естественно существование двух позиций по вопросу указания на цель непосредственно в содержании правового предписания. Одни указывают, что это делать нецелесообразно, по причинам увеличения текстового объема документа, сложности ее установления (т.к. цель правовой нормы должна быть отражением и интересов государства и интересов общества, а основная трудность заключается в нахождении оптимального баланса этих обширных и разнообразных интересов, или, например, для процессуальных правовых актов), отсутствие возможности посредством цели описать все многообразие регулируемых отношений и т.п. Другие напротив, считают очень важным прописать цель в норме, с точки зрения уяснения назначения нормы, определения точности реализации последней, степени ее эффективности. Возможно, в этом случае стоит воспользоваться правилом «золотой середины» и разрешить проблему следующим образом: в случае если информация о цели законодателя имеет первостепенное значение для верного понимания требований нормы, ее, безусловно, следует четко фиксировать непосредственно в содержании правового документа. Например, указание на цель необходимо для доктрин, концепций, программ, т.е. концептуальных документов, определяющих основные направления правового, социального, экономического развития страны, которые закрепляют принципы, стратегические цели, приоритеты развития страны. В других случаях, по всей видимости, можно компенсировать ситуацию приемами юридической техники.

Обобщая сказанное, нужно признать, что объективация идеального образа абстрактной ценности в правовой норме есть сложный и диалектический процесс, процесс превращения субъективной целевой установки в объективную установку должного и возможного поведения. Однако, то значение, которое имеет цель в праве, обязывает ученых вести всесторонние исследования и делать практические выводы. Значение цели в контексте исследования эффективности правовой нормы (акта) выражено в том, что а) цель есть непосредственный критерий эффективности правовой нормы (нормативно-правовых актов), именно с целью происходит сопоставление полученного результата; б) неверно выбранная цель, даже при использовании пригодных средств, не сможет привести к удовлетворению существующих потребностей в обществе; в) цель первична по отношению к применяемым для ее достижения средствам; г) через цель субъектов правотворчества определяется иерархия социальных ценностей, существующих в конкретном государстве, ориентиры механизма правового регулирования; д) цель отражает принципы, формы и методы государственной управленческой деятельности.