1.2.1.Різні підходи щодо класифікацій напрямів діяльності митних органів

Діяльність митних органів знаходить своє зовнішнє відображення у виконанні ними численних та різноманітних функцій. Саме їх реалізація розкриває зміст і сутність виконавчої, розпорядчої, регулятивної, контрольної, правоохоронної діяльності на всіх рівнях здійснення митної діяльності та є відображенням розподілу обов’язків між окремими органами, які становлять єдину загальнодержавну систему митних органів.

Функції митних органів – це результат поділу змісту їх діяльності на відносно однорідні, взаємопов’язані напрямки впливу. Вони є втіленням призначення цього різновиду органу виконавчої влади. Зважаючи на це, досить суттєвим є питання видів функцій митних органів, критеріїв їх розмежування, здатності до деталізації тощо. У науковій літературі не спостерігається однозначного розв’язання цих питань. Виокремлюючи одні й ті ж самі функції митних органів, дослідники вкладають у них різний зміст і значення, що дозволяє їм здійснювати довільні класифікації. Відсутність одноманітності в питанні щодо видів функцій митних органів, ускладнює дискутування з цього приводу.

У юридичній літературі 70-х рр. минулого століття висловлювалась думка щодо існування двоякого роду функцій митних органів. Так, В.Г.Храбсков вважав, що першим видом функцій митних установ (митних органів) є функції, що належать до виключної компетенції митних органів, а другим – ті, що виконуються митними органами спільно з іншими прикордонними органами і службами [60, с. 7]. Цю ж позицію він відстоював і в подальших своїх дослідженнях [61, с. 20 – 21]. Як зауважував К.К. Сандровський, ця класифікація потребує уточнення, адже, по-перше, не всі визначені функції є рівноцінними за значущістю та ступенем узагальнення, по-друге, перераховані приклади першої групи функції насправді не є виключними функціями митних органів, бо їх виконання покладалося й на інші державні органи, наприклад прикордонні війська [49, с. 87 – 89].

К.К. Сандровський розрізняв такі функції, здійснення яких покладається на митні органи:

– функцію економічної охорони державних кордонів;

–функцію виконання митної та зовнішньоекономічної політики держави [49,с. 9].

На мою думку, швидше за все йдеться про окремі завдання митних органів, що стояли перед ними в соціально-економічних та політичних умовах того часу.

Відомий російський фахівець у галузі національного та міжнародного митного права О.М. Козирін пропонує “поліфункціональний підхід до аналізу митних органів” [33, с. 13]. Його використання дозволило вченому виокремити фінансові й фіскальні функції митних органів [33, с.13 – 14]. Така класифікація здається досить оригінальною. Проте в подальших своїх роботах правознавець, аналізуючи функції митних органів, відмовився від неї і запропонував численні функції митних органів умовно об’єднати в 13 груп, а саме: – діяльність у сфері митної політики;

– діяльність щодо керівництва митними органами;

– діяльність щодо питань стягнення митних платежів;

– діяльність щодо питань митного контролю;

– діяльність щодо питань валютного контролю;

– правоохоронна діяльність;

– діяльність щодо застосування митного законодавства і дотримання

законності в митній сфері;

– діяльність щодо питань інформування та консультування;

– діяльність у сфері митної статистики та ТН ЗЕД Росії;

– участь у міжнародному співробітництві в галузі митної справи;

– розвиток матеріально-технічної бази митних органів;

– сприяння розвитку зовнішньоекономічних зв’язків;

– кадрове забезпечення митної справи [44, с. 42 – 43].

На думку О.Ю. Бакаєвої, митні органи здійснюють державні виконавчо-розпорядчі функції. До них вона зараховує фіскальну, правоохоронну функції та функцію захисту економіки держави [15, с. 51]. Характеризуючи діяльність митних органів, О.Ю. Бакаєва ототожнює їх завдання та функції. Помилковість цього ототожнення спонукає її до висновку, що функції митних органів є значущими для суспільства, але вони мають похідний характер, тому що підпорядковані головному завданню митних органів – сприянню прискоренню товарообігу між країнами. Погоджуючися з тим, що функції є похідними від завдань, я заперечую існування зв’язку підпорядкування. Функції об’єктивно обумовлюються завданнями, характеризують спрямованість діяльності митних органів щодо виконання цілей і завдань, для яких вони створені та функціонують.

В основному, класифікації, які наводять російські правознавці, так чи інакше пов’язуються з особливістю законодавчого закріплення функцій митних органів. У Митному кодексі РФ (редакції як 1993 [4], так і 2003р. [5]) є окрема стаття, у якій визначено основні функції, виконання котрих покладається на митні органи держави. Саме ця обставина дозволяє багатьом науковцям у галузі митного права як критерій класифікації функцій митних органів використовувати факт наявності чи відсутності тієї або іншої функції в кодексі. Так, автори підручника “Митне право” за загальною редакцією О.Ф. Ноздрачова [55, с.104–106] пропонують розрізняти основні функції митних органів та інші функції.

Немає єдиного підходу до класифікації функцій митних органів і серед вітчизняних науковців, котрі досліджують питання, пов’язані з організацією і діяльністю системи митних органів України. Детальний аналіз норм МК України, численних нормативних актів Верховної Ради, Президента України, КМ України і, в першу чергу, актів Держмитслужби України дозволив Є.В. Додіну зробити висновок про те, що основні функції митної системи (митних органів) в цілому такі: фіскальна, регулятивна, правоохоронна, надання митних послуг, а також підприємницька (яка тільки народжується) [28, с. 8]. Усі він зараховує до зовнішньоорганізаційних, у реалізації яких бере участь уся система митних органів. Крім того, вчений виокремлює й інші функції митних органів як-от: контрольну, організаційну, координаційну та аналітичну, які пропонує вважати внутрішньоорганізаційними, виконання яких покладається на окремі митні органи, залежно від їх місця в системі митної служби й характеру виконуваних ними завдань [28, с. 8 – 9].

У цілому, погоджуючись з виокремленням фіскальної, регулятивної та правоохоронної функції, не погоджуюсь з існуванням такої функції, як здійснення підприємницької функції. Характеризуючи цю функцію, Є.В. Додін передовсім має на увазі здійснення митними органами митного оформлення товарів та інших предметів поза місцем розташування митного органу або поза робочим часом, встановленим для митних органів, за плату, а також здійснення ними консультування та інформування на платній основі, що дозволило зробити висновки про прибутковість їх діяльності. Мої заперечення ґрунтуються на такому: оскільки розмір плати за митне оформлення товарів за даних умов не може перевищувати вартості фактичних витрат митних органів за вчинення цих дій (ч. 13 ст. 71 МК України), то це не дозволяє говорити про отримання прибутку. Що ж стосується інформування, здійснюваного митними органами, то за ст. 30 МК України митні органи зобов’язані це робити, причому на безоплатній основі (ст. 31 МК України). Розмір плати за копії запитуваних документів, оплата робіт щодо збирання, пошуку, підготовки, створення і надання запитуваної інформації та консультування не повинні перевищувати реальних витрат, що теж свідчить про неприбутковість цієї діяльності. Дії митних органів, що розглядаються, спрямовані, на мою думку, на реалізацію функції про надання митними органами адміністративних (управлінських) послуг, реалізація якої сприяє використанню громадянами та суб’єктами господарювання свого права на переміщення товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон України.

У монографії, присвяченій питанням здійснення митними органами України митного контролю, Ю.М. Дьомін, не систематизуючи й не визначаючи класифікаційний критерій, виокремлює такі функції митних органів: функцію митного контролю, економічні, політичні, оборонні, культурні, екологічні, гуманітарні функції [29, с. 77 – 88]. Запропонована ним система функцій митних органів викликає ряд заперечень. Так, вирізняючи оборонну функцію, М.Ю. Дьомін стверджує, що митні органи України беруть участь у захисті країни від зовнішнього нападу, здійснюють боротьбу з порушеннями міжнародного правопорядку, забезпечують ненасильницький мир у різних регіонах держави, а реалізуючи гуманітарну функцію, захищають права людини, допомагають населенню інших держав у випадку стихійного лиха [29, с. 88].

Поглиблений аналіз норм чинного законодавства, який визначає правовий статус митних органів, свідчить, що завдань, які б обумовлювали виконання останніми функцій такої спрямованості, законодавцем не передбачено.

Наявність досить значної кількості точок зору стосовно визначення функцій митних органів, які іноді суттєво відрізняються одна від одної, свідчить про відсутність у сучасній юридичній літературі єдиного підходу до вибору критеріїв, за допомогою яких здійснюється класифікація функції митних органів. З позицій теорії державного управління та науки адміністративного права, вважається, що всі функції, здійснювані митними органами, залежно від змісту, характеру та обсягу впливу можна поділити на загальні та специфічні. У загальних функціях митних органів безпосередньо відбивається владно-організуюча сутність управління, вони відповідають найбільш загальній меті діяльності керівного суб’єкта. До таких функцій належить: прогнозування, планування, організація, розпорядництво, керування, регулювання, контроль, координація, облік та інформування. Специфічні функції митних органів віддзеркалюють особливий зміст окремих впливів, обумовлених специфікою правовідносин у царині митної діяльності.

Деталізуючи функції митних органів залежно від їх значення, можна виокремити основні та допоміжні функції. Основні функції митних органів розкривають сутність управлінської діяльності митних органів та їх суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, й створена система митних органів. До основних функцій митних органів можна зарахувати:

–забезпечення участі у формуванні митної політики держави;

–опрацювання правового, економічного та організаційного механізму реалізації митної політики;

–здійснення митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, вдосконалення форм і методів їх здійснення;

–узагальнення практики застосування митного законодавства та розроблення пропозицій щодо його удосконалення;

–стягнення податків і зборів (обов’язкових платежів), справляння яких згідно із законодавством покладено на митні органи, контроль за їх своєчасним та повним перерахуванням до відповідних бюджетів;

–забезпечення дотримання порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України;

–створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України;

–забезпечення дотримання встановлених законодавством України заборон та обмежень щодо товарів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України;

–здійснення боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, у тому числі забезпечення виконання заходів, спрямованих на недопущення незаконного вивезення за кордон цінностей, що становлять національне, культурне або історичне надбання українського народу;

–здійснення контролю за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України;

–здійснення спільно з іншими уповноваженими органами державної влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;

–здійснення ліцензійно-дозвільної діяльності;

–здійснення інформування та консультування з питань митного законодавства, забезпечення необхідною інформацією інших державних органів, суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян;

– ведення митної статистики;

– ведення УКТЗЕД;

–здійснення верифікації (встановлення достовірності) сертифікатів походження товарів з України;

–забезпечення виконання зобов’язань, передбачених міжнародними договорами України з питань митної діяльності, укладених в установленому законом порядку;

–здійснення співробітництва з митними та іншими уповноваженими органами іноземних держав, міжнародними організаціями у сфері митної діяльності.

До допоміжних функцій митних органів належать усі види діяльності внутрішньоорганізаційного та фінансово-господарського характеру, а саме:

– здійснення кадрового забезпечення діяльності митних органів, у тому числі й підготовка наукових та наукового-педагогічних кадрів;

– здійснення фінансово-господарської діяльності;

– забезпечення правового та соціального захисту працівників митних органів;

– здійснення матеріально-технічного забезпечення;

– забезпечення розвитку митної інфраструктури тощо.

Безперечно, порівняння запропонованих вище функцій митних органів, зіставлення та виявлення їх спільних рис і властивостей дає можливість виокремити такі узагальнені функції митних органів: регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну.

Також відсутні такі критерії, які б дозволили чітко розподілити функції між елементами системи митних органів. Функції реалізуються тією чи іншою мірою всією системою митних органів, проте треба мати на увазі, що ступінь і форми реалізації цих функцій залежать від організаційно-правового рівня, який займає конкретний митний орган.

Функції митних органів, що були проаналізовані, відображають не тільки предметний зміст їх діяльності. Слід погодитись з Ю.О.Тихомировим, який зазначає, що у функціях органічно зливаються змістовна та процесуальна сторони державного управління [58, с. 239], адже функції здійснюються за допомогою правових та організаційних форм діяльності.

Перелік безпосередньо здійснюваних митними органами функцій невичерпний і може розширюватися залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. З огляду на цю властивість вважаю, що недоцільно нормативно закріплювати їх у так званих статусних нормативних актах, як це зроблено, наприклад, у Митному кодексі РФ.

Необхідно зазначити, що кожна з функцій, виконання яких покладено на митні органи, у свою чергу, може бути деталізована та уточнена у функціях їх структурних підрозділів, а функції структурних підрозділів підлягають подальшій деталізації аж до визначення функціональних повноважень окремих посадових осіб митних органів. Наприклад, така функція митниці, передбачена п. 3.4 Примірного положення про митницю [47], як розроблення та реалізація планів заходів щодо запобігання контрабанді й порушенням митних правил, деталізується в п. 3 Примірного положення про відділення по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил регіональної митниці, митниці (митниці прямого підпорядкування) [46], і передбачає реалізацію таких функцій:

– розроблення, організація і проведення заходів для попередження й припинення порушень митного законодавства під час переміщення транспортних засобів, товарів та інших предметів через митний кордон;

– вивчення форм, методів, характеру скоєння контрабанди й порушень митних правил, закономірностей у цьому процесі;

– організація роботи збирання й узагальнення інформації для здійснення комплексного аналізу стану боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил у зоні своєї діяльності, внесення пропозицій з удосконалення форм і методів роботи у напрямі боротьби з митними правопорушеннями;

– здійснення оперативного орієнтування митних органів щодо фактів підготовки до незаконного переміщення транспортних засобів, товарів та інших предметів через митний кордон;

– здійснення міжрегіональної координації дій митних органів і взаємодії з відповідними підрозділами правоохоронних органів у виявленні й припиненні контрабанди та порушень митних правил. Усього 19 окремих функцій, які ще більше деталізуються в типових положеннях про структурні підрозділи відділення та посадових інструкціях окремих посадових осіб цього відділення.

З метою підвищення ефективності реалізації покладених на них завдань митні органи здійснюють свої функції як самостійно, так і у взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями та окремими громадянами. Відповідно до гл. 3 МК України суб’єкти, що взаємодіють з митними органами, зобов’язані надавати допомогу і сприяти останнім у виконанні ними своїх функцій. Це стосується насамперед органів державної прикордонної служби, податкової служби, підрозділів органів внутрішніх справ, СБУ і транспортних підприємств. Щодо питання їх класифікації, то воно в науковій літературі залишається дискусійним.