1.2. Поняття функцій митних органів

Досить важливим, у контексті здійснюваного дослідження є з’ясування правової характеристики функцій митних органів, їх класифікації та розв’язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних правових актах, адже це має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу митних органів, його нормативній регламентації, формуванню їх оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності комплексної діяльності.

Місце, що займають функції в системі діяльності митних органів, можна визначити за допомогою схеми: мета – завдання – функції. Ця схема пояснюється так: мета – це майбутній кінцевий результат, досягнення якого передбачає виконання більш конкретних та чітко визначених робіт – завдань, які можна реалізувати лише шляхом організації їх виконання в певних, чітко визначених напрямах – функціях.

Як відомо функції державних органів – найважливіша складова управлінської діяльності. Вони походять від загального змісту державного управління й є змістовою характеристикою діяльності. Аналіз функцій митних органів має велике значення для усвідомлення їх діяльності. Він дозволяє, по-перше, з'ясувати, наскільки численні, складні та різноманітні завдання, вирішення яких покладається на митні органи на сучасному етапі державотворення; по-друге, встановити, чи відповідають функції, реалізація яких покладається на митні органи, життєво важливим потребам держави, чи не перешкоджають вони розвитку економіки держави; по-третє, визначити, наскільки раціональною є внутрішня структура системи митних органів для ефективного здійснення ними своєї діяльності.

Про існування безпосереднього зв’язку функцій зі змістом діяльності митних органів згадував ще К.К. Сандровський, який у своїй праці «Митне право» писав про те, що «будь-яка діяльність щодо здійснення функцій держави реалізується за допомогою певної системи органів, серед яких найбільше значення мають органи державної влади та органи державного управління. У цю загальну систему входять як складова частина й особливі митні органи. ... в усіх випадках характер діяльності та основне призначення митних органів усіх держав тісно пов’язано з внутрішніми та зовнішніми функціями держави [49, с. 10 – 11].

Важливість та актуальність дослідження функцій митних органів для з’ясування їх місця у системі державних органів підкреслює Є.В. Додін, який зазначає, що виокремлення митної системи (розгалужена мережа митних органів, наділених державно-владними повноваженнями) у відокремлену гілку державної виконавчої влади обумовлено не стільки специфічністю виконуваних нею завдань – митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, переміщуваних через митний кордон України, а, головним чином, тим обсягом і змістом функцій, які необхідні системі для реалізації цих завдань. У правничій літературі, особливо українській, питання щодо функцій митної системи практично не розглядалося, а даремно, оскільки тільки через з’ясування кола функцій та їх змісту можна чітко визначити роль і місце цієї системи у структурі державної виконавчої влади [28, с.8].

Слід зазначити, що дослідження питань, пов’язаних з функціональним аналізом правових явищ у вітчизняній юридичній науці, здійснювалось періодично і стосувалось окремих його аспектів. Лише в 60-х рр. ХХ ст. почалося всеохоплююче проникнення системного підходу в усі сфери сучасної науки, у тому числі юридичної.

Безумовно, для дослідження функцій митних органів мною використовуються попередні здобутки та надбання фахівців минулого й сучасного, що пов’язані з дослідженням функцій органів виконавчої влади (державних органів, органів управління). Разом з тим для з’ясування сутності поняття функції митного органу здійснено аналіз основних існуючих у юридичній літературі поглядів з досліджуваного питання та визначено ті ознаки, які науковці вважають суттєвими для характеристики змісту функції органу виконавчої влади.

Для з’ясування значення терміна «функція органу виконавчої влади» слід звернутися до філологічного тлумачення терміна «функція». «Великий тлумачний словник сучасної української мови» визначає функцію, по-перше, як явище, що залежить від іншого явища, є формою його виявлення і змінюється відповідно до його змін, по-друге, як роботу кого-, чого-небудь, обов’язок, коло діяльності когось, чогось[22, с. 1335].

У науковій літературі поняття “функція” використовується у кількох значеннях, але найуживанішим є розуміння функції як назви чи характеристики напряму діяльності, як кола діяльності, як узагальнюючої характеристики сутності мети і завдань діяльності кого-небудь або ж ролі (призначення) чого-небудь.

На думку І.Л. Бачило, функцію органу управління можна визначити як комплекс взаємопов’язаних, визначених у статуті органу і заснованих на безперервному обміні інформацією організаційно-правових впливів органу, його структурних підрозділів, службовців, які забезпечують об’єкти управління політичною, економічною, плановою, методичною орієнтацією, матеріальними, технічними, трудовими та іншими ресурсами, які в кінцевому результаті організують досягнення мети, яка стоїть перед системою управління [17, с. 40].

Досить цікава думка К.С. Бєльського, який акцентує увагу на цільовому призначенні функцій як провідних напрямків у діяльності органів виконавчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки державної влади. Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності [18, с. 14 – 15]. Разом з тим досить важко однозначно зрозуміти його позицію, адже він під функцією має на увазі чи то провідний напрямок діяльності, чи то певний вид діяльності.

Функція органу виконавчої влади – це узагальнююча, динамічна, характеристика діяльності органу виконавчої влади. «Тому можна вести мову про такі її іманентні властивості як рухливість, змінюваність відсутність чітких меж» [27, с. 9]. Вона є певним узагальненням окремого вектору діяльності митних органів. Виокремлення окремої функції передбачає виокремлення певної сукупності однорідних дій митних органів.

В.Б.Авер’янова, вказує на такі істотні риси функцій органів виконавчої влади:

– типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються у функцію;

– визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності державного органу;

– складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;

– об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління;

– обумовленість потребами об’єктів управління – “споживачів” функцій;

– обумовленість завданнями й цілями існування та діяльності “носія” (орган виконавчої влади, який повинен її реалізувати) і «споживача» функції [27, с.106].

Виділені ознаки функцій органу виконавчої влади, на мою думку, є суттєвими, необхідними та достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття “функція органу виконавчої влади”.

Беручи до уваги те, що митні органи є різновидом органів виконавчої влади, цілком припустимим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органів виконавчої влади на функції митних органів. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого – видового.

Незважаючи на досить ґрунтовні дослідження, пов’язані з функціональною характеристикою органів виконавчої влади, наукові здобутки, присвячені аналізу функцій митних органів, критеріїв їх класифікації, значно скромніші. Так, ані в наукових дослідженнях минулого, ані в сучасних дослідженнях, присвячених питанням організації та діяльності митних органів, ми не вбачаємо єдиного підходу до визначення поняття «функції митних органів».

В одній з перших вітчизняних праць митної тематики Л.М. Марков під функціями митних установ (митні органи в сучасному їх розумінні, мав на увазі окремі, відносно самостійні сторони їх діяльності [39, с. 27].

Автори «Коментарю до Митного кодексу Російської Федерації» за редакцією О.М. Козиріна функції митних органів визначають як основні напрямки їх діяльності [35, с. 947].

Автори російського підручника «Митне право» за науковою редакцією М.М.Рассолова та Н.Д. Еріашвілі пропонують таке визначення функцій митних органів: функції митних органів – це сукупність дій митних органів, передбачених митним законодавством і спрямованих на здійснення митної політики [56, с. 73].

На мою думку, подібне ототожнення є дещо спірним, оскільки державно-владні дії, а саме такими є дії митних органів, не є його функціями, а лише випливають з них.

Таким чином, з урахуванням зазначеного можна сформулювати поняття функцій митних органів: «функції митних органів» – специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети і завдань, що стоять перед ними.

Запропоноване визначення функцій митних органів повно та у достатній мірі характеризує їх зміст. Адекватне розуміння функцій митного органу дозволить:

– усвідомити залежність функцій митних органів від їх соціального призначення;

– чітко відрізняти їх від компетенції митного органу, меж його повноважень та способу дії;

–спонукає правотворця відмовитись від нормативного закріплення переліку функцій митних органів у так званих компетенційних чи статусних актах;

– змусити митні органи та їх посадових осіб у своїй діяльності керуватись не абстрактними функціями, а нормативно визначеними повноваженнями;

Отже, дослідження правової характеристики функцій митних органів, та розв’язання питання щодо нормативного закріплення їх у відповідних правових актах, має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу митних органів, його нормативній регламентації, формуванню їх оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності комплексної діяльності.