29. Органи місцевого самоврядування як суб’єкт земельного правопорушення: особливості деліктоздатності

Земельні правопорушення, за вчинення яких передбачено адміністративну відповідальність, з урахуванням суб'єктного складу поділяють на три групи: вчинені посадовими особами, посадовими особами і громадянами, лише громадянами. Так, відповідно до ст. 532 КпАП тільки посадові особи притягуються до адміністративної відповідальності за перекручування даних держаного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу або резервного фонду.

Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52 КпАП), порушення правил використання земель (ст. 53 КпАП), самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 531 КпАП), несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КпАП), самовільне відхилення від проектів внутрігосподарського землеустрою (ст. 55 КпАП) - це самостійні земельні правопорушення, при вчиненні яких до адміністративної відповідальності притягуються як громадяни, так і посадові особи, знищення громадянами межових знаків землекористуваиь (ст. 56 КпАП) тягне за собою накладення штрафу лише на громадян.

Земельні правопорушення можуть вчинятися державними органами, посадовими особами, підприємствами і громадянами. Каральні санкції накладаються на них у певній процесуальній формі, яка може бути судовою або адміністративною.

У Ст. 211 ЗК закріплено перелік видів порушень земельного законодавства. До них віднесено: укладення угод з порушенням земельного законодавства; самовільне зайняття земельних ділянок; псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання вимог щодо використання земель за їх цільовим призначенням; порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; знищення межових знаків; приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; непроведення рекультивації порушених земель; знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару фунту; самовільне відхилення від проектів землеустрою; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них; порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

Найбільш загальна класифікація земельних правопорушень, за вчинення яких передбачена адміністративна відповідальність, дозволяє виділити такі групи неправомірних дій: порушення затвердженої містобудівної документації при відведенні земель і протиправні дії посадових та юридичних осіб, що спричинили самовільне зайняття земель; порушення встановленого режиму використання земель з особливими умовами їх використання; нераціональне використання сільськогосподарських земель, невиконання обов'язкових заходів щодо поліпшення якості земель та охорони грунтів відводної вітрової ерозії та запобігання іншим негативним процесам; використання земельних ділянок не за їх цільовим призначенням, а також способами, що приводять до псування земель; ухилення від виконання чи несвоєчасне виконання приписів посадових осіб, які здійснюють державний контроль за використанням і охороною земель; порушення прав і закон них інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів.

Відповідно до Ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності лише за вчинення адміністративних правопорушень, пов'язаних з недодержанням правил, забезпечення виконання яких входить до кола їх службових обов'язків. якщо посадова особа вчинила проступок, не пов'язаний з виконанням службових обов'язків, вона несе відповідальність нарівні з громадянами.

_______________________________________________________________________________________

ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського призначення - обов'язкове агрохімічне обстеження ґрунтів з видачею агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, в якому фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів, рівні їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами;

забруднення земель - накопичення в ґрунтах і ґрунтових водах внаслідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімікатів, важких металів, радіонуклідів та інших речовин, вміст яких перевищує природний фон, що призводить до їх кількісних або якісних змін;

знищення межових знаків - дії громадян, які призвели до втрати в натурі (на місцевості) меж земельної ділянки, внаслідок чого виникає потреба у проведенні додаткових геодезичних робіт з їх відновлення;

знищення чи пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних насаджень - дії громадян чи посадових осіб, які призводять до часткового або повного пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд чи захисних насаджень, погіршення їх технічного стану, внаслідок чого виникає потреба у проведенні додаткових робіт, пов'язаних із захистом земель від водної та вітрової ерозій, інших негативних процесів;

межа земельної ділянки - умовна замкнена ламана лінія, що розмежовує земельні ділянки; { Статтю 1 доповнено абзацом згідно із Законом N 271-VI ( 271-17 ) від 15.04.2008 }

межовий знак - спеціальний знак встановленого зразка, яким закріплюється місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); { Статтю 1 доповнено абзацом згідно із Законом N 271-VI ( 271-17 ) від 15.04.2008 }

невжиття заходів щодо боротьби з бур'янами - допущення появи небажаної трав'янистої рослинності, яка негативно впливає на розвиток культурних рослин, призводить до поширення шкідників і хвороб або не дає можливості використовувати землі за призначенням;

невикористання земельної ділянки, переданої під забудову, - порушення особою встановлених при передачі у власність або у користування земельної ділянки граничних термінів її забудови; { Статтю 1 доповнено абзацом згідно із Законом N 509-VI ( 509-17 ) від 16.09.2008 }

невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - невикористання земельної ділянки, крім реалізації науково обґрунтованих проектних рішень, або фактичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначенню, встановленому при передачі земельної ділянки у власність чи наданні в користування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму використання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень);

невиконання умов зняття, збереження і нанесення родючого шару ґрунту - невиконання або неякісне виконання обов'язкових заходів, передбачених затвердженою відповідно до законодавства проектною документацією, щодо знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту, що призвело до його псування чи знищення;

непроведення рекультивації порушених земель - невиконання комплексу організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою;

охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

псування земель - порушення природного стану земель, яке здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених в установленому законодавством порядку, забруднення їх хімічними, біологічними та радіоактивними речовинами, в тому числі тими, що викидаються в атмосферне повітря, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, неочищеними стічними водами, порушення родючого шару ґрунту, невиконання вимог встановленого режиму використання земель, а також використання земель у спосіб, що погіршує їх природну родючість;

розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель, - добування корисних копалин, будівництво очисних споруд, меліоративних систем та інших об'єктів з порушеннями вимог земельного законодавства України, затвердженої документації із землеустрою, що призводять до ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування і забруднення земель, засмічення відходами та інших негативних процесів на тій чи іншій земельній ділянці, а також на суміжних земельних ділянках, що викликає необхідність встановлення обмежень (обтяжень) використання цих земель;

самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

ЗУ «Про охорону земель»

Стаття 1. Охорона земель та інші основні поняття і терміни

Охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Застосовані в цьому Законі інші поняття і терміни вживаються в такому значенні:

агроландшафт - ландшафт, основу якого становлять сільськогосподарські угіддя та лісові насадження, зокрема лісосмуги та інші захисні насадження;

агрохімічне обстеження ґрунтів - обов'язкове суцільне обстеження сільськогосподарських угідь з метою державного контролю за зміною показників родючості і забруднення ґрунтів;

гранично допустима концентрація забруднюючих речовин - максимально допустима кількість забруднюючих речовин у ґрунтах, яка не зумовлює негативних екологічних наслідків для їх родючості, загального стану довкілля, якості сільськогосподарської продукції та здоров'я людини;

гумус - органічна складова частина ґрунту, яка утворюється в процесі біохімічного розкладу рослинних і тваринних решток та формує його родючість;

ґрунт - природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості;

ґрунтова маса - знятий родючий шар ґрунту;

ґрунтове обстеження - визначення генетичної будови та властивостей ґрунтів, структури ґрунтового покриву;

ґрунтовтома - порушення біоенергетичного режиму ґрунтів та різке зниження урожайності сільськогосподарських культур внаслідок їх беззмінного вирощування або частого повернення на попереднє поле сівозміни, що призводить до погіршення якісного стану ґрунтів, накопичення у ґрунтах специфічних хвороботворних мікроорганізмів та насіння бур'янів;

деградація ґрунтів - погіршення корисних властивостей та родючості ґрунту внаслідок впливу природних чи антропогенних факторів;

деградація земель - природне або антропогенне спрощення ландшафту, погіршення стану, складу, корисних властивостей і функцій земель та інших органічно пов'язаних із землею природних компонентів;

забруднення ґрунтів - накопичення в ґрунтах речовин, які негативно впливають на їх родючість та інші корисні властивості;

земельні ресурси - сукупний природний ресурс поверхні суші як просторового базису розселення і господарської діяльності, основний засіб виробництва в сільському та лісовому господарстві;

земля - поверхня суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею;

консервація земель - припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я;

охорона ґрунтів - система правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних технологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля;

порушені землі - землі, що втратили свою господарську та екологічну цінність через порушення ґрунтового покриву внаслідок виробничої діяльності людини або дії природних явищ;

природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне та інші види районування (зонування) земель - це поділ території з урахуванням природних та агробіологічних вимог щодо вирощування сільськогосподарських культур, а також територій, які мають відповідну схожість за визначеними ознаками;

родючість ґрунту - здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту.

Коментар до ст. 211 ЗКУ

Стаття 211. Відповідальність за порушення земельного законодавства 

 

1. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення: 

а) укладення угод з порушенням земельного законодавства; 

б) самовільне зайняття земельних ділянок; 

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; 

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; 

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; 

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; 

е) знищення межових знаків; 

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; 

ж) непроведення рекультивації порушених земель; 

з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; 

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; 

і) відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них; 

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок;

к) порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.

2. Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства. 

 

ЗСУ: Коментованою статтею визначено перелік порушень земельного законодавства, за які, відповідно до даної статті, громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

 

Слід зазначити, що коментована стаття не дає підстави для застосування до суб’єкта правопорушення відповідальності, а по суті відсилає до норм кримінального, адміністративного, цивільного законодавства, якими передбачені санкції за вчинення конкретних правопорушень. 

 

Відповідно до КУпАП підставами для притягнення до адміністративної відповідальності є:

-псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою та нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур'янами (ст. 52 КУпАП);

-використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень (ст. 53 КУпАП);

-самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП);

-перекручення даних державного земельного кадастру, а також приховування інформації про стан земель, розміри, кількість земельних ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду (ст. 53-2 КУпАП);

-зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також невиконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту (ст. 53-3 КУпАП);

-незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53-4 КУпАП);

-порушення посадовою особою встановленого законодавством строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку (ст. 53-5 КУпАП);

-порушення встановлених законом строків внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надання таких відомостей, вимагання не передбачених законом документів для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та для надання таких відомостей (ст. 53-6 КУпАП);

-порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням та не проведення рекультивації земель  (ст. 54 КУпАП);

-відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою (ст. 55 КУпАП);

-знищення громадянами межових знаків меж землекористувань (ст. 56 КУпАП) та інші.

Кримінальна відповідальність за порушення земельного законодавства настає у разі вчинення дій, що порушують встановлений земельний правопорядок та являють собою суспільну небезпеку. Відповідно до КК України суспільно небезпечними діяннями, що тягне за собою настання кримінальної відповідальності, є: 

-самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику, а також самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці (ст. 197-1 КК України)

-приховування або умисне перекручення службовою особою відомостей про екологічний, в тому числі радіаційний, стан, який пов'язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферного повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і такий, що негативно впливає на здоров'я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підвищеною екологічною небезпекою (ст. 238 КК України);

-забруднення або псування земель речовинами, відходами  чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля (ст. 239 КК України);

-незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи для довкілля (ст. 239-1 КК України);

-незаконне заволодіння поверхневим (ґрунтовим) шаром земель водного фонду в особливо великих розмірах (ст. 239-2 КК України) та інші.

Цивільна відповідальність настає у разі заподіяння шкоди (збитків) правам та інтересам землевласників, землекористувачів. 

Відшкодування шкоди здійснюється відповідно до положень Глави 82 ЦК України, ст.ст. 156, 157 ЗК України.

За порушення земельного законодавства, визначені ч. 1 коментованої статті, наступає наступна відповідальність: 

- п. «а» ч. 1 - укладення угод з порушенням земельного законодавства – тягне за собою визнання недійсними таких угод (див. коментар до ст. 210 ЗК України);

- п. «б» ч. 1 - самовільне зайняття земельних ділянок – відповідальність передбачена ст. 197 КК України, у разі відсутності складу злочину – ст. 53-1 КУпАП;

- п. «в» ч. 1 - псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами – може бути застосована відповідальність, передбачена ст. ст. 52, 53, 53-4 КУпАП, ст.ст. 239, 252, 254 КК України, ст.ст. 156, 157 ЗК України;

- п. «г» ч. 1 - розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель – за різних умов може бути застосована відповідальність за статтями Глави 5 КУпАП, ст. 236 КК України;

- п. «ґ» ч. 1 - невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням - може бути застосована відповідальність згідно ст. 53 КУпАП, у разі настання тяжких наслідків – згідно ст. 254 КК України.

- п. «д» ч. 1 - порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням – відповідальність, передбачена ст.ст. 54, 188-5, 188-11 КУпАП;

- п. «е» ч. 1 - знищення межових знаків – відповідальність передбачена ст. 56 КУпАП;

- п. «є» ч. 1 - приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок – для посадових осіб наступає відповідальність відповідно до ст. 53-2 КУпАП, ст.ст. 364, 365, 366 КК України;

- п. «ж» ч. 1- непроведення рекультивації порушених земель – може бути накладена відповідальність на підставі ст.ст. 52, 53, 55 КУпАП, ст.ст. 252, 254 КК України; 

- п. «з» ч. 1 - знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень – відповідальність передбачена ст.ст. 53, 65-1 КУпАП; 

- п. «и» ч. 1 - невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту – може бути накладена матеріальна відповідальність, а також примусове припинення права на земельну ділянку відповідно до ст. 143 ЗК України;

- п. «і» ч. 1 - відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь – відповідальність може наступати відповідно до ст. 53, 55 КУпАП, ст. 254 КК України;

- п. «ї» ч. 1 - ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них – відповідальність може наступати за самовільне зайняття земельної ділянки;

- п. «й» ч. 1 - порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок – відповідальність чинним законодавством України не передбачена;

- п. «к» ч. 1 - порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку – відповідальність наступає відповідно до ст. 53-5 КУпАП.

Забру́днення ґрунті́в — вид антропогенної трансформації ґрунтів, при якій вміст хімічних речовин у ґрунтах, які піддаються антропогенному впливу, перевищує природний регіональний рівень їх вмісту у ґрунтах.

Тобто забруднення відбувається хімічними чи радіоактивними речовинами, які змінюють природню струкутуру грунту, а

 засмічення - промисловими, побутовими та іншими відходами, тобто тим, що впливає лише механічно на грунтовий покрив.

Хоча більшість ототожнює ці два поняття, втім, на мою думку, різниця між ними у наслідках, які призводять забруднення чи засмічення.