17. Поняття та складові інститути майнової відповідальності за порушення норм земельного законодавства

 Застосування цивільно-правової відповідальності за земельні правопорушення характеризується тим, що, крім збитків, які виражаються у грошовій формі, в результаті неправомірних дій можливе завдання екологічної шкоди. Сутність останньої зводиться головним чином до певного погіршення якісного стану довкілля. Така шкода може бути спричинена забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства. У цьому разі для визначення розмірів такої шкоди застосовується спеціальна Методика, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 р.. Вона встановлює порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі юридичними і фізичними особами в процесі їх діяльності у зв'язку із забрудненням земель хімічними та іншими речовинами, їх засміченням промисловими, побутовими та іншими відходами. Згідно із зазначеною Методикою (п. 3.1.) землі вважаються забрудненими, якщо в їх складі виявлено кількісні чи якісні зміни, що відбулися у результаті господарської діяльності чи інших антропогенних навантажень. При цьому зміни можуть бути зумовлені не тільки появою в зоні аерації нових речовин, яких раніше не було, а й збільшенням вмісту речовин, що характерні для складу незабрудненого грунту або порівняно з даними агрохімічного паспорта для земель сільськогосподарського призначення.

   Правовою основою цивільно-правової відповідальності у галузі земельних відносин є вимоги ЗК України (статті 156, 157 і 211), статті інших законів, а також норми спеціальних нормативних актів. Але Кодекс і зазначені закони безпосередньо не визначають засобів цивільно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства. Вони містять лише посилання на спеціальні нормативно-правові акти.

18. Земельне правопорушення як підстава майнової відповідальності

Підставою відповідальності за порушення земельного правопорядку є не порушення права конкретної особи, як це має місце при цивільно-правовій відповідальності, а заподіяння шкоди земельним ресурсам. її відшкодування здійснюється з урахуванням природної, а не майнової цінності землі. Так, відповідно до ч. 1 Ст. 212 ЗК самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними. Відмова порушнику земельного право порядку у відшкодуванні понесених ним затрат на освоєння або обробку земельної ділянки і є земельномайновою відповідальністю у її прямому розумінні. Безумовно, це не єдиний несприятливий наслідок майнового характеру, що покладається на порушника земельного правопорядку.

Юридичні та фізичні особи зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення земельного законодавства. Вилучення (викуп) або тимчасове зайняття земельних ділянок, що спричиняють збитки, є правомірними діями, передбаченими законом. За подібні дії майнова відповідальність не настає. При цьому провадиться компенсація втрат сільськогосподарського виробництва в обсязі та порядку, передбачених правовими актами. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 затверджено порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, в якому містяться правила відшкодування збитків, завданих вилученням (викупом) або тимчасовим зайняггям земельних ділянок, а також обмеженням прав власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, погіршенням якості земель чи приведенням останніх у стан, непридатний для іх використання за цільовим призначенням внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій і громадян.

У разі здійснення правопорушень в галузі земельних відносин можуть наставати цивільно-правові наслідки. Так, у разі самовільного зайняття земельних ділянок, пошкодження споруд, забруднення земель та вчинення інших порушень земельного законодавства шкода відшкодовується згідно зі Ст. 211 ЗК і статтями 203, 440, 441 і 453 чинного ЦК. Причому коло осіб, на яких покладаються обов'язки, пов'язані з відшкодуванням такої шкоди, є дещо вужчим порівняно з колом осіб, зобов'язаних відшкодовувати збитки і втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Шкода, заподіяна земельним об'єктам джерелом підвищеної небезпеки, відшкодовуеться власником цього джерела відповідно до Ст. 450 ЦК у повному обсязі.

19. Інститут відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва

Стаття 207. Умови відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва 

1. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель.

2. Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ), лісових земель та чагарників як основного засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві внаслідок вилучення (викупу) їх для потреб, не пов´язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом.

3. Відшкодуванню підлягають також втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю гро­мадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави, а також у зв´язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон.

4. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва компенсуються незалежно від відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

5.  Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

До частини першої. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва визначаються ч. 1. ст. 207 ЗКУ як "втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель ". Звертає на себе увагу нечіткість даного визначення, відсутність вирішення питання про відмежування "втрат" від збитків. На наш погляд, "втрати" можна визначати як грошові суми, що у разі виведення земель із складу сільськогосподарських (лісових) угідь підлягають сплаті до відповідних бюджетів для залучення до сільськогосподарського (лісогосподарського) виробництва компенсуючих площ або компенсуючого поліпшення якості існуючих сільськогосподарських або лісових угідь.

Інститут відшкодування втрат є вагомим економічним важелем забезпечення пріоритетності земель сільськогосподарського призначення та лісових земель по відношення до інших видів цільового використання (див. ст. 23 ЗКУ та коментар до неї). Стикаючись із необхідністю відшкодовувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, особи, зацікавлені у відведенні земельних ділянок, змушені розглядати альтернативні варіанти, не пов´язані із виведенням з обороту сільськогосподарських та лісових угідь. З іншого боку, кошти, що надходять на відшкодування втрат, можуть бути джерелом фінансування заходів з поліпшення земель.

Варто наголосити, що втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва не мають нічого спільного зі збитками землевласників та землекористувачів, і, на відміну від останніх, відшкодовуються до відповідних бюджетів та мають чітко визначене призначення (див. коментар до ст.ст. 207-209 ЗКУ).

Відшкодування втрат може бути різновидом позитивної відповідальності (відповідальності за правомірні дії)489, але може застосовуватися і у разі вчинення правопорушення (забруднення або засмічення земель, що перешкоджає їх цільовому використанню). За рядом ознак відшкодування втрат істотно відрізняється від цивільної відповідальності: (1) воно має публічно-правову природу, (2) характеризується особливими підставами відшкодування, не обов´язково пов´язаними із правопорушенням, (3) кошти, що надходять на відшкодування втрат, мають визначене в публічно-правовому порядку цільове призначення тощо.

Здійснення контролю за додержанням встановленого законодавством порядку виз­начення розміру та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва покладено на Держкомзем України (пп. 30 п. З Положення, затвердженого ПКМ від 19.03.2008 №224). Прокурорські перевірки засвідчили, що органи Держкомзему України відповідні повноваження здійснювали неефективно4"1.

На наш погляд, доцільно було б включити відшкодування "втрат" до системи оподаткування. Це зняло б існуючу невизначеність щодо правової природи відповідних платежів та дозволяло б застосовувати щодо "втрат" відпрацьований механізм нарахування та стягнення податкових платежів.

Законодавець визначив різні процедури для вирахування розмірів втрат, що мають відшкодовуватись. Так, втрати сільськогосподарського виробництва, спричинені вилучен­ням сільськогосподарських угідь для використання їх у цілях, не пов´язаних із веденням сільського господарства, визначаються на основі нормативів цих втрат за однією формулою, тоді як втрати лісогосподарського виробництва, спричинені вилученням лісових угідь, для використання їх у цілях, не пов´язаних з веденням лісового господарства, визначаються за іншою формулою. Втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинені обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості земель, зумовленим впливом діяльності підприємств, установ і організацій, мають окремий порядок вирахування. Такі правила передбачені у ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню".

До частини другої. Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ) - щодо тлумачення даних понять див. коментар до глави 5 ЗКУ

Щодо поняття "лісові землі" див. коментар до ст. 55 ЗКУ. Землі, зайняті чагарниками, у ст. 207 згадуються окремо, оскільки їх наявність на земельних ділянках може бути підставою встановлення для такої земельної ділянки різного цільового призначення: земель сільськогосподарського призначення та земель лісогосподарського призначення.

Так, ЛК України (ст.1) визначає під поняттям "ліс" тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними грунтами, трав´яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компо­нентами, що взаємопов´язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище. Разом із тим, відповідно до ст. 55 ЗКУ до земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках (детальніше див. коментар до ст. 55 ЗКУ).

Відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинених вилученням сільськогосподарських і лісових угідь для цілей, не пов´язаних із веденням сільського і лісового господарства, провадиться юридичними і фізичними особами в двомісячний термін після затвердження в установленому порядку проекту відведення їм земельних ділянок, а у випадках поетапного освоєння відведених угідь для добування корисних копалин відкритим способом - у міру їх фактичного надання (п. 4 ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню").

До частини третьої. Коментована частина статті визначає випадки відшкодування втрат, які зумовлені як протиправною (втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави), так і правомірною діяльністю (у зв´язку з виключенням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників із господарського обігу внаслідок встановлення охоронних, санітарних та інших захисних зон).

Ст. 208 ЗКУ та ПКМ від 17.11.1997 №1279 "Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню" передбачають випадки звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

До частини четвертої. Втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва відшкодовуються у разі виведення сільськогосподарських угідь, лісових земель з сільськогосподарського, лісогосподарського виробництва відповідно. "Втрати" характери­зуються зменшенням площі угідь відповідного цільового призначення і зовсім не означають зменшення вартості земельної ділянки - як правило, вартість, навпаки, дуже сильно зростає. Задачу залучення до сільськогосподарського або лісогосподарського виробництва компен­суючих площ або покращення якості існуючих земель законодавець покладає на державу, тому саме до відповідних бюджетів мають відшкодовуватися втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (див. ч. 1 та коментар до неї).

На противагу цьому, збитки відповідно до ст. 22 ЦК України - це "втрати, яких особа зазнала у зв ´язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також: витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки), а також: доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби їїправо не було порушене (упущена вигода)".