§ 4. Зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу

У різних країнах відомі різні назви методу бюджетування, який переносить наго­лос з ' ресурсів на результати з метою покращення прозорості бюджету і кращого розподілу бюджетних коштів, а саме: «бюджетування, спрямоване на результати», «управління продуктивністю» або «покращення продуктивності», а також «програм­но-цільове бюджетування». Наприклад, в Росії таку методологію запроваджують під назвою «Бюджет орієнтований на результат» (БОР).

Уперше програмно-цільовий метод у бюджетному процесі був застосований в 60- х роках минулого сторіччя. Протягом останніх десятиліть ПЦМ, як інструмент управління бюджетом, набув популярності в багатьох країнах світу. Сьогодні США, Канада, Австралія, Нова Зеландія та країни-члени Європейського Союзу активно ви­користовують компоненти цього методу під час складання та виконання бюджету. Елементи програмно-цільового методу використовуються в Литві та Естонії.

Запровадження ПЦМ в бюджетному процесі набуває надзвичайної актуальності і в умовах інтеграції України до Європейського Союзу, оскільки підготовка бюджету на кількарічній основі є однією з вимог до країн-членів ЄС та кандидатів до вступу до ЄС.

Застосування елементів ПЦМ у країнах, що межують з Україною, також свідчить про зацікавленість до впровадження цього методу та демонструє їх певні досягнен­ня. Успіхів в застосуванні ПЦМ досягли Румунія та Болгарія, в яких законодавчими актами регулюється поступовий перехід до практики складання бюджету за ПЦМ. Значні кроки в цьому напрямку здійснили Росія та Казахстан.

Кожна з цих країн має свої надбання в методології програмно-цільового бюдже­тування. Різниця в підходах спричиняється різницею політичних завдань кожної кра­їни, бюджетними інституціями та організацією бюджетного процесу, різницею у на­явності ресурсів.

В США ПЦМ був спочатку запроваджений на рівні Федерального уряду, а нара­ді застосовується урядами штатів і міст.

Всі 50 штатів США мають вимоги щодо застосування елементів ПЦМ, в тому числі стратегічного планування, моніторингу і оцінки ефективності використання коштів. Проте кожен штат має власний підхід при формуванні та виконанні бюдже­ту за ПЦМ. Наприклад, вони використовують різні процедури для розробки показ­ників виконання, звітності про ефективність виконання, а також для розподілу ре­сурсів між програмами.

Для забезпечення ефективного застосування програмно-цільового методу на фе­деральному рівні в США здійснюються наступні заходи:

• уряд визначає пріоритети державної політики на середньострокову перспек­тиву;

• до бюджету додаються плани видатків і доходів на поточний бюджетний рік та ще чотири роки. Це забезпечує узгодження запропонованої урядом політики з про­гнозними показниками і для відображення витрат на програми на майбутні роки.

Крім того, в 1993 році, з метою зосередження уваги на результатах діяльності мі­ністерств і відомств, був прийнятий Закон «Про ефективність і результати роботи Уряду», який фактично активізував процес вдосконалення методології застосування ПЦМ.

На виконання зазначеного закону всі міністерства і відомства здійснюють наступне:

• готують стратегічні плани на період не менше 5 років;

• у відповідності з встановленими стратегічними цілями розробляють плани ро­боти на поточний рік з визначенням обсягу коштів на досягнення цілей в конкрет­ному фінансовому році;

• згідно законодавства готують звіти про виконання річного плану. Ці звіти вклю­чають висновки щодо проведеної протягом фінансового року оцінки програм.

Особливості запровадження ПЦМ на федеральному рівні в США:

• з метою підвищення ефективності розподілу ресурсів здійснюється довгостро­кове прогнозування;

• застосовується методологія довгострокового планування для програм капітало­вкладень і це забезпечує безперервність фінансування багаторічних проектів і про­грам до моменту їх виконання;

• ефективно застосовуються інструменти оцінки результативності програм:

• з 1993 року вимоги щодо необхідності здійснення оцінки програм закріплені За­коном про ефективність і результати роботи Уряду;

• з 2004 року застосовується нова система оцінки результативності федеральних програм (РАКТ), яка доповнює собою положення вищезазначеного Закону;

• положення Закону про ефективність і результати роботи Уряду запроваджува­лися поступово протягом кількох років через цілий ряд пілотних проектів;

• забезпечується участь законодавчої влади на етапі формування цілей державної політики і, таким чином, визначається рівнозначна відповідальність виконавчої і за­конодавчої гілок за складання бюджету, полегшується проходження проекту бюдже­ту в конгресі;

• до недавніх часів лише виконавча гілка влади визначала цілі своєї діяльності, а у відповідності з новими правилами Конгрес також має визначати цілі своєї роботи, перш ніж розглядати і проводити голосування по законам для затвердження нових чи подовження існуючих програм.

Позитивні надбання і недоліки

Зарубіжні експерти відзначають, що на початкових етапах запровадження ПЦМ на федеральному рівні в США, так і не було перенесено наголос з урядових витрат на результати виконання програм. Основними причинами цього були наступні фактори:

• складність узгодження планування і вимірювання результативності програм ви­конавчою владою з процесами затвердження обсягів фінансування Конгресом, оскільки існував жорсткий розподіл відповідальності між виконавчою гілкою влади (Президент та Державний Департамент) та законодавчою (Конгрес);

• інформація про загальні витрати на реалізацію програм в більшості випадків бу­ла недостатньою та неповною, що створювало викривлену картину справжньої вар­тості досягнення намічених результатів;

• не була розроблена система вимірювання результативності програми та досяг­нення її мети;

• не були узгоджені бюджетна класифікація, організаційна структура програм та процедури надання звітності.

На сьогоднішній день процес застосування ПЦМ у США постійно удосконалю­ється завдяки реалізації нових ініціатив в реформуванні бюджетної сфери. В першу чергу це стосується удосконалення підходів до оцінки результатів реалізації програм, досягається узгодженість програм з пріоритетами держави, що забезпечує постійне підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Передумови запровадження ПЦМ в інших країнах

Вивчаючи досвід США і розуміючи, що традиційний підхід до бюджету не відпо­відає усім потребам сучасного уряду, з середини 1970-х до початку 1990-х років біль­шість демократичних країн запровадили основні риси програмного-цільового бюд­жету, а саме:

• планування бюджету на 3-5 років;

• класифікацію витрат за програмами;

• встановлення вимірюваних завдань для таких програм;

• вимірювання та оцінка виконання цих завдань за допомогою відповідних інди­каторів.

Загальні уроки з досвіду інших країн

Аналіз досвіду багатьох країн, в тому числі США, Австралії та Великобританії, по запровадженню ПЦМ, та виокремлення корисної для України інформації, можна узагальнити в наступних висновках:

1. ПЦМ є лише одним з елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок вдосконалення лише управлінської технології, не тор­каючи бюджетний процес, неможливо.

2. Недоцільно впроваджувати або вдосконалювати методологію ПЦМ у всіх мі­ністерствах та відомствах одночасно. Тобто рекомендується впроваджувати (або вдос­коналювати) методологію ПЦМ на окремих пілотних міністерствах та відомствах, адаптуючи нові технології до існуючої бюджетної практики з наступним розповсюд­женням отриманого досвіду на інші міністерства.

3. Ефективне запровадження ПЦМ передбачає наявність системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов'язковим елементом є побудова систем моніто­рингу та оцінки виконання програм.

4. В багатьох країнах виникли труднощі при вимірюванні результатів. Це пов'яза­не з тим, що:

у багатьох випадках вплив програми може виявити себе лише через якийсь час після виконання деяких завдань програми або програми в цілому і, тому, інколи ре­зультативність окремих етапів реалізації програми може бути непоказовою або по­милковою;