§ 5. Державні та місцеві гарантії

В умовах посилення міжнародної конкуренції, важливе значення для підвищен­ня інвестиційної привабливості вітчизняних підприємств відіграють заходи непрямої державної підтримки. Одним із основних інструментів такої підтримки є надання державних та місцевих гарантій за кредитами, що не передбачає прямого викори­стання бюджетних коштів.

Гарантія виконання боргових зобов'язань — це вид забезпечення виконання зо­бов'язань, відповідно до яких держава або місцеві органи влади приймають на себе грошове зобов'язання перед кредитором, оформлене в письмовій формі (гарантійний лист, договір про надання гарантії), здійснити платежі в обсязі визначеному умова­ми надання гарантії, у разі невиконання позичальником зобов'язань щодо повернен­ня грошових коштів. У вітчизняному законодавстві витрати з бюджету в результаті настання гарантійного випадку, а також погашення позичальником заборгованості перед бюджетом, відображаються за статтею надання та повернення кредитів з бюд­жету, що разом із доходами та видатками визначає рівень дефіциту бюджету¹⁷.

До набрання чинності нової редакції Бюджетного кодексу, законодавством забо­ронялося надавати гарантії Автономною Республікою Крим та громадами міст, крім гарантій за кредитами, що надавалися міжнародними фінансовими організаціями.

Особливостями місцевих гарантій є те, що вони надаються лише суб'єктам кому­нального сектору відповідних територій з метою розвитку комунальної інфраструк­тури або впровадження ресурсозберігаючих технологій.

Надання гарантій або рекредитування (надання позик за рахунок запозичень від інших суб'єктів), якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет Укра­їни, здійснюється на умовах:

1. платності;

2. строковості;

3. майнового забезпечення¹⁸ або забезпечення зустрічними¹⁹, безвідзивними²⁰ та безумовними²¹ гарантіями банків, що дотримуються встановлених Національним банком України обов'язкових економічних нормативів;

4. наявності запланованих джерел виконання боргових зобов'язань, забезпечених гарантіями держави (Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста), інших ніж кошти державного (місцевого) бюджету.

Згідно з положеннями нової редакції Бюджетного кодексу, гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов'язань суб'єктів господарювання, якщо джерелом їх повернення передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету. Дана заборона на­самперед стосується Укравтодору, який, з одного боку є бюджетною установою, з ін­шого — від свого імені здійснює запозичення, в тому числі під гарантії уряду. При цьо­му вартість таких запозичень для Укравтодору була на 2 — 3% вищою ніж для уряду, а погашення та обслуговування зазначених позик здійснювалося з державного бюджету.

Суб'єкти господарювання, у віданні яких є майно державної або комунальної власності, зобов'язані погоджувати з Кабінетом Міністрів України та відповідними місцевими органами влади, надання цього майна у заставу. Крім того, предметом за­стави не можуть бути національні культурні та історичні цінності, що перебувають у державній власності і занесені або підлягають занесенню до Державного реєстру на­ціонального культурного надбання, об'єкти державної власності, приватизація яких заборонена законодавчими актами, а також майнові комплекси державних підпри­ємств та їх структурних підрозділів, що перебувають у процесі корпоратизації. При цьому дозволяється надавити в заставу товари в обороті або в переробці.

Використання державних гарантій можна розглядати із двох позицій. Перша поля­гає у тому, що державні гарантії розглядаються як відстрочена форма фінансування витрат бюджету, оскільки наперед відомо, що частина кредитів під державні гарантії не буде повернута. Особливо очевидним із цієї позиції було надання державних гаран­тій як перехідної форми фінансування підприємств у країнах колишнього Радянсько­го союзу. Неспроможність багатьох підприємств пристосуватися до нових ринкових умов зумовила використання державних гарантій як прихованої форми їх фінансуван­ня за рахунок бюджету.

Другий підхід розглядає державні гарантії як однин із інструментів здійснення ак­тивної економічної політики. Вважається, що за такого підходу держава і кредитори мають спільні інтереси щодо фінансування інвестиційних проектів і розподіляють між собою ризики неповернення коштів. У цьому випадку державні гарантії є додат­ковим стимулом для кредиторів, оскільки очікуваного ними прибутку недостатньо, щоб компенсувати високі ризики проектів.

Використання державних гарантій, поряд із іншими методами підтримки пріори­тетних напрямів розвитку економіки має ряд переваг:

• держава стимулює розвиток цих секторів економіки без використання бюджет­них коштів напряму, в результаті зростає кількість прокредитованих підприємств, оскільки резервів під невиконання зобов'язань необхідно менше 100% від суми на­даних кредитів під державні гарантії;

• на відміну від прямих державних субсидій, які використовуються на розсуд під­приємця, кредити під гарантії за участю держави мають цільове використання і в більшій мірі спрямовуються на розвиток;

• необхідність повернення кредитів сприяє підвищенню ефективності викори­стання залучених коштів.

Однак, існують аргументи щодо негативного впливу державних гарантій. Серед них можливість значних бюджетних витрат на обслуговування боргів позичальників в результаті настання гарантійних випадків та спотворення дії ринкового механізму, внаслідок чого за рахунок ефективних підприємств та галузей будуть підтримуватись неефективні галузі та підприємства економіки. Внаслідок цього змінюється структу­ра економіки, знижується загальний добробут.

Державні (місцеві) гарантії можуть надаватися з метою підтримки:

• малих та новостворених підприємств;

• венчурних підприємств;

• великих стратегічних, містоутворюючих підприємств, що потребують санації;

• інвестиційних проектів та розвитку інфраструктури;

• експортоорієнтованих підприємств;

• окремих галузей економіки.

У розвинутих країнах поширеною практикою є надання гарантій малим та ново- створеним підприємствам. На малих підприємствах зайнята значна частина трудових ресурсів, тому, під час економічної кризи, розвиток малого підприємництва має важ­ливе значення для підвищення рівня зайнятості населення зняття соціальної напру­ги. Малі підприємства не спроможні конкурувати на ринку позичкових капіталів із великими підприємствами в силу об'єктивних причин: по-перше, у випадку малих підприємств виникає «інформаційна асиметрія", коли кредитори володіють меншим обсягом інформації про ступінь ризику малих підприємств в порівнянні із великими та давно функціонуючими; по-друге, частка витрат кредитора на аналіз успішності проекту при кредитуванні малих підприємств зазвичай більша, ніж при кредитуван­ні великих підприємств.

Натомість, у нових індустріальних країнах, держава робить акцент на стимулю­ванні експортоорієнтованих підприємств, підприємств, що реалізують інвестиційні проекти, окремих галузей — точок економічного зростання.

Важливу роль державні гарантії відіграють і у підтримці великих підприємств, що належать до стратегічних галузей і мають загальнодержавне значення. Крім того, дер­жавні гарантії можуть надаватися з метою санації великих підприємств, що перебу­вають на межі банкрутства і закриття яких буде мати значні негативні соціальні на­слідки. Зокрема, надання державних гарантій стало одним із факторів успішного проведення санації таких відомих компаній, як Телефункен (Німеччина) та Крайс- лер (США).

У світовій практиці існує два способи надання державних гарантій. Перший спо­сіб передбачає створення гарантійних фондів повернення кредитів за участю держа­ви та комерційних банків, другий — надання державних гарантій, забезпеченням яких є кошти бюджетів.

У країнах Заходу надання державних гарантій та поручительств здебільшого здій­снюється першим способом, тобто передано спеціалізованим товариствам, створе­ним за участю державного капіталу. Перший гарантійний фонд був створений в Європі у 1848 році і являв собою асоціацію взаємодопомоги підприємців. З часом держава почала використовувати гарантійні фонди у власних інтересах з метою до­сягнення важливих для неї цілей. Участь держави, у корегуванні ринкових механіз­мів надання кредитів, набула широкого розповсюдження після другої світової війни. Тоді, державні гарантії через фінансування державою гарантійних фондів, відіграли значну роль у відродженні європейської економіки. Підтримка малого бізнесу у Ні­дерландах та Німеччині була особливо відчутною. Відтоді уряди постійно зверталися до державних гарантій під час кризових явищ. Зокрема у Великобританії, під час правління Маргарет Тетчер велике безробіття, що виникло внаслідок реструктуриза­ції вугільної галузі, вдалося подолати завдяки прийнятому «Плану Вільсона", що пе­редбачав надання державних гарантій малому бізнесу.

У 90-х роках державні гарантії широко почали використовуватись у країнах із пе­рехідною економікою у Східній Європі (додаток 1) та колишніх республіках Радянсь­кого Союзу.

Практика надання державних гарантій в Україні, за винятком гарантій аерокос­мічній галузі, мала здебільшого негативні наслідки. За період незалежності, втрати бюджету в результаті настання гарантійних випадків становили біля 2-3 млрд. дол., з них до 50% становили гарантії аграрним біржам на придбання с/г техніки. Основни­ми причинами низької ефективності надання державних гарантій були:

1) гарантування державою 100% суми кредиту;

Додаток 1. Надання державних гарантій у країнах Східної Європи²².

Угорщина: В Угорщині існує біля 8 регіональних фондів, проте 90% гарантій надаєть­ся централізованим фондом «Нііеідагапсіа". Він був створений у вигляді акціонерного товариства для підтримки доступу малих і середніх підприємств до банківських кредитів шляхом надання їм безумовних гарантій. Основний власник фонду — угорський уряд, який має трохи більше 50% власності фонду, шляхом участі у статутному капіталі. Ко­мерційні банки та інші фінансові установи володіють 49% статутного капіталу.

Польща: В Польщі існує ряд гарантійних фондів, більшість із яких були створені в рамках програм технічної допомоги. Два регіональні фонди і їх гарантійні капітали були створені в рамках спільної програми Польщі та Великобританії розвитку малого бізнесу. В середині 90-х років ряд фондів і відповідно, їх капіталів було створено за рахунок єв­ропейських коштів, залучених польським фондом підтримки і розвитку малого і серед­нього бізнесу. Деякі фонди були сформовані за рахунок коштів державного Казначейсь­кого Агентства із сільськогосподарської власності. Ще один регіональний фонд було створено в 2000 році в Познані, за рахунок ресурсів місцевого бюджету (75%) і Польсь­кого ощадного банку (25%).

Литва: Сільськогосподарський фонд кредитних гарантій був створений у 1997 році як акціонерне товариство. Фонд займається наданням гарантій банкам і виплатою серед- ньо- і довгострокових проблемних кредитів, виданих с/г підприємствам. Міністерство сільського господарства є єдиним власником гарантійного фонду. Держава несе субсиді- арну відповідальність за зобов'язаннями фонду.

Естонія: Естонський гарантійний фонд з кредитів і експорту «КгедЕх" був створе­ний у 2000 році, що знаходиться під юрисдикцією Міністерства з економічних справ та комунікацій, цілями якої є підтримка розвитку підприємництва, експорту, житлового бу­дівництва

2. відсутність єдиного органу відповідального за результати надання гарантій, а також персоніфікації відповідальності;

3. безсистемність та відсутність чітких критеріїв щодо надання державних гарантій;

4. високий рівень корупції в країні;

5. економічна стагнація та девальвація національної валюти у 90-х роках.

З метою відшкодування цієї заборгованості, заборгованості перед бюджетом, що виникатиме в результаті рекредитування з державного (місцевого) бюджету, а також плати за користування цими позичками, нова редакція Бюджетного кодексу перед­бачає застосування механізму стягнення не внесених у строк податків і неподатко­вих платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржни­ків. Строк, у межах якого держава (Автономна Республіка Крим чи територіальна громада міста) може звернутися до суду з вимогою про погашення такої заборгова­ності суб'єкта господарювання не обмежується.

Органи державної податкової служби зобов'язані забезпечувати судовий процес з метою стягнення заборгованості перед відповідними бюджетами до прийняття рі­шення вищими спеціалізованими судами. Міністерство фінансів України має право залучати суб'єктів господарювання (колекторські компанії, адвокатські контори) для представництва органів державної влади у судах у справах про стягнення заборгова­ності перед державою за зобов'язаннями перед державою, що виникла в результаті на­дання бюджетного кредиту, рекредитування та виконання гарантійних зобов'язань.

Крім того, Міністерство фінансів України та виконавчі органи відповідних міс­цевих рад мають право здійснювати продаж прав вимоги погашення простроченої більше трьох років заборгованості за кредитами (позиками), залученими під держав­ні гарантії, а також за кредитами з відповідних бюджетів згідно із затвердженим по­рядком. Продаж прав вимоги Міністерством фінансів України регулюється «Поряд­ком продажу прав вимоги погашення простроченої понад три роки заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюд­жетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі», що затверджується постановами Кабінету Міністрів України. Порядок продажу прав ви­моги виконавчими органами відповідних місцевих рад затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами з дотриман­ням вимог встановлених Кабінетом Міністрів України.

У випадку проведення санації²³ суб'єкта господарювання, який має заборгова­ність перед відповідними бюджетами за кредитами (позиками) під державні (місце­ві) гарантії чи за кредитами з бюджету за участю інвестора, який бере на себе солі­дарні зобов'язання щодо погашення такої заборгованості, дозволяється її розстрочення на строк не більше трьох років. Списання заборгованості суб'єктів гос­подарювання перед державою (місцевими органами влади) за позиками залученими під державні (місцеві) гарантії, дозволяється при виконанні наступних передумов:

1. у суб'єктів господарювання, стосовно яких проведено державну реєстрацію припинення юридичної особи у зв'язку з визнанням їх банкрутами, виявилось недо­статньо активів для погашення цієї заборгованості;

2. судове рішення не на користь держави набрало законної сили та стягнення та­кої заборгованості в судовому порядку є неможливим або недоцільним;

3. стягнення зазначеної заборгованості в судовому порядку є неможливим або не­доцільним.

В Україні, з метою підвищення ефективності державних та місцевих гарантій до­цільно обмежити частку покриття гарантією суми кредитів. Якщо гарантія повністю покриватиме кредитні зобов'язання позичальника, кредитор матиме менше стимулів для оцінки кредитних ризиків. Недостатність стимулів для належної оцінки ступеню кредитоспроможності позичальника та мінімізації ризику неплатежів за кредитною угодою заохочуватиме кредиторів до укладення ризикових угод, що вестиме до нако­пичення на балансі держави гарантованих зобов'язань, які з високою вірогідністю погашатимуться урядом чи місцевими органами влади.

Європейська комісія вважає, що покриття державною гарантією, 80 % суми кре­диту слугуватиме адекватним засобом мінімізації ризиків, пов'язаних з кредитною трансакцією, і стимулювання кредиторів до ретельної оцінки ступеня кредитоспро­можності позичальника. У Канаді у рамках загальної системи управління державни­ми гарантіями визначено, що кредитор несе, щонайменше, 15 % чистих витрат, пов'язаних із банкрутством позичальника.

Таким чином, розподіл кредитних ризиків між урядом, кредитором і позичальни­ком сприятиме зменшенню гостроти проблем морального ризику і негативного від­бору позичальників. Зазначений механізм зберігатиме стимули ефективно управляти ризиками для підприємств-позичальників та їх кредиторів, а для держави (місцевих органів) зменшуватиме тягар фінансових витрат, пов'язаних із функціонуванням системи державних гарантій.